裁判字號：高雄高等行政法院110年訴字第188號判決
裁判日期：民國111年05月17日
裁判案由：農業發展條例
hanaym1高雄高等行政法院判決110年度訴字第188號民國111年4月19日辯論終結原告 王贏叡 被告高雄市路竹區公所代表人 吳進興 訴訟代理人盧玉麟上列當事人間農業發展條例事件，原告不服高雄市政府中華民國110年4月1日高市府法訴字第11030243500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項及第2項分別定有明文。查原告起訴時訴之聲明為：「被告109年10月15日高市路農字第10931496100號函（下稱原處分）及高雄市政府110年4月1日高市府法訴字第11030243500號訴願決定，均請予撤銷。」嗣於民國110年9月30日準備程序時變更聲明：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應依原告109年7月21日的申請，就原告所有高雄市○○區○○段1716、1717及1718地號土地，作成准予核發農用證明之行政處分。
」(本院卷第138頁)，復又變更為「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應依原告109年7月21日的申請，就原告所有高雄市○○區○○段1716、1717地號土地，作成准予核發農用證明之行政處分。」(本院卷第206頁)，經核原告請求之基礎不變，被告亦無異議而為本案言詞辯論，依上述規定，自應准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：緣原告於109年7月21日以其母王林院花(已歿）原單獨所有坐落於高雄市○○區○○段1717、1718地號（下稱1717、1718地號土地）等2筆土地及與他人共有之同段1716、1722地號（下稱1716、1722地號土地）等2筆土地，向被告申請核發農業用地作農業使用證明書(下稱農用證明)，經被告於109年7月23日派員實地勘查，發現1716地號土地上種植綠美化灌木，且有大門及水泥鋪面；1717地號土地上有鐵製棚架、水泥鋪面且散落磚頭；1718地號土地上有鐵皮屋、貨櫃屋、水塔及散落磚頭；1722地號土地北側存有固定基礎之下田坡道，面積大於10平方公尺，西側堆放鐵製廢棄物及南側堆放與農業經營無關之雜樹枯枝，核與農業用地作農業使用認定及核發證明辦法（下稱農地農用證明辦法）第4條及第5條第4款規定不符，爰於109年7月30日函請原告限期補正。嗣經被告2次同意展延補正期限後，於109年10月6日再至現場勘查，核認除1722地號土地已符合作農業使用認定基準，而發給農用證明外，1716、1717及1718地號土地因上揭使用狀況未改善，乃以原處分駁回此部分之申請。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、原告之母生前為路竹鄉環保義工小隊隊長，為配合被告推行環保低碳永續美化農村家園及廢棄蔬菜果皮再造處理成有機肥料等計畫，將1716、1717、1718地號等3筆土地規劃為路竹鄉環保義工小隊工作場所，完全符合農地農用證明辦法第4條規定要件及使用情形。另1716、1717地號土地重測前為一甲段616-7、616-12地號土地，前已申請農用證明，且目前仍栽種楊桃、芒果、荔枝、芭樂等果樹，從94年迄今供農業使用從未改變；又1716地號土地，緊鄰大智路，20多年前配合政府環保低碳永續美化農村家園植栽灌木，馬路邊有開大門方便運送，且大門是在大智路馬路水溝邊上，不在農地上。灌木是圍在馬路農地邊作為籬笆之用，其目的是防止野狗闖入損壞農作物，灌木叢在馬路邊上不在農地上；另1717地號土地，緊鄰涼亭處鋪有一條田埂路，供人行走用。這兩塊地有高低落差，原告係恐年邁雙親於下雨天行走在泥土田埂上，有跌倒風險，遂將田埂路面改用磚塊鋪面，防止路滑意外危險，水泥鋪面及磚頭是蓋在緊鄰涼亭處田埂上，而鐵製棚架是在國有土地上，均不在上開農地上。
2、被告使用行動地籍圖資系統定位，此非專業地籍圖資定位，誤差甚大。南方涼亭是蓋在承租國有土地上，而非農地上。至於水塔設在1717地號土地上，係供抽取地下水灌溉果樹之用，屬農業灌溉重要設施。1716、1717地號土地南邊緊鄰涼亭區，設置涼亭區係因18年前配合被告再造城鄉新桃花源計畫，提供開會、上課、休憩、招待貴賓等使用，且依最高法院83年度台上字第1470號判決意旨，種植灌木籬圍籬應屬農業使用。
(二)聲明︰
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應依原告109年7月21日的申請，就原告所有1716、1717地號土地，作成准予核發農用證明之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、按行政院農業委員會94年4月27日農企字第0940120497號函略以：「查農業發展條例第3條第12款所定『農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍使用者。』係以農業生產面及資源保育面界定農業使用之定義，而非以庭園景觀造景之型態呈現。因此，農業用地如係種植花卉、盆栽、草皮等之生產，以供應市場之需求，仍屬農業使用之範圍。惟如僅作庭園景觀栽植，零星點綴栽植花木造景，並不符合前開農業使用之定義。」本件申請農用證明土地實係供庭園景觀植栽、涼亭及鐵皮屋房與水泥鋪面，並作環保資源回收儲存與搬運用途，非屬農業經營相關，無法認定作農業使用。
2、原告對有關大門、灌木叢、水泥鋪面及磚頭、鐵製棚架、涼亭等設施界址主張有異。被告應用行動地籍圖資系統定位協助並參考鄰地田埂分界點來認定判斷，已屬可信，1716、1717及1718地號為相連之土地，其中1716為狹長型土地，該地毗鄰大智路側植栽灌木並設有大門，大門底下為水泥鋪面，其位置俱在道路旁水孔蓋以外，應屬1716地號土地範圍。原告對界址若認誤差甚大，應依農地農用證明辦法第10條規定，向地政機關申請鑑界釋疑。
3、按農用證明之審核，係以會勘當時認定現場情形是否符合作農業使用之認定基準，以作為農用證明書准駁之依據，而非參考審核過去某一時點是否作農業使用情形之依據。農用證明書之有效期限為6個月，如逾期即失其效力，申請人如有需要應另行申請，則屬新申請案件，受理機關須重新依現行法令審認之。本件申請標的上水泥（磚）鋪面、綠美化灌木、大門、鐵製棚架等設施現場情形實無法認定作農業使用。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰原告申請1716、1717地號土地核發農用證明，被告以原處分駁回，是否適法？
五、本院之判斷︰
(一)前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有農用證明申請書(處分卷第65-67頁)、審查表(處分卷第66-67頁)、2次農用勘查紀錄表(處分卷第68、119頁)、被告109年7月30日高市○區農字第10931111400號函(處分卷第91頁)、109年8月19日限期改善函(處分卷第93頁)、核發農用證書審查表(處分卷第117-118頁)、原處分(處分卷第115頁)、農用證明書(處分卷第113頁)等附卷可以證明，堪予認定。
(二)應適用之法令：
1、農業發展條例
(1)第3條第10款、第12款：「本條例用辭定義如下：……十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：（一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。（二）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。……十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」
(2)第39條第2項：「農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」
2、農地農用證明辦法
(1)第4條第1款、第2款：「農業用地符合下列情形，且無第5條所定情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。二、農業用地上施設有農業設施，並檢附下列各款文件之一：（一）容許使用同意書及建築執照。但依法免申請建築執照者，免附建築執照。（二）農業設施得為從來使用之證明文件。」
(2)第5條第4款：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：……四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」
(3)第10條第1項、第2項：「(第1項)直轄市或縣（市）政府受理申請案件後，應實地勘查，並以1次為限。(第2項)前項勘查結果應填具勘查紀錄表。」
(4)第14條：「農業用地作農業使用證明書之有效期限為6個月；逾期失其效力。」
(三)本院經核原處分並無違誤，玆分述如下：
1、按農業發展條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」次按農地農用證明辦法第15條規定：
「直轄市或縣（市）政府為辦理第7條至第13條規定事項，得將權限之一部分委任或委辦鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告；其作業方式，由直轄市或縣（市）政府定之。」又高雄巿政府100年10月6日高市府鳳山農務字第1001003014號公告：「主旨：農業用地作農業使用認定及核發證明辦法有關本府權限部分，委任本市○區公所以各該區公所名義執行，並溯自99年12月25日起生效。」（本院卷第239頁）準此，關於本件原處分之作成，被告屬有權限之機關。次核前揭農地農用證明辦法未逾農業發展條例授權之目的及範圍，應有法之拘束力，被告自得予以適用。
2、查原告於109年7月21日向被告申請農用證明書，被告派員實地勘查，發現其中1716地號土地毗鄰大智路側植栽灌木並設有大門，大門底下為水泥鋪面，1717地號土地上有鐵製棚架及泥鋪面，被告乃通知原告補正相關資料，並於109年10月6日再至現場勘查發現原告並未改善等情，業據證人即被告農業課勘查人員○○○證稱：「（問：系爭1716、1717地號土地，為何不符合農用規定?)1716地號整筆土地係作為綠林使用，設有一個大門，不符合農業使用辦法。1717地號有設置一個鐵製棚架，沒有合法文件，所以我們判定不符合規定。」等語(本院卷第148頁），復有上開2次農用勘查紀錄表(處分卷第68、119頁)，及1717、1718地號土地現場照片（處分卷第39頁、第41頁、第43頁、第123頁)可憑，是被告認1716、1717地號土地未符合農地農用證明辦法規定，以原處分否准原告之申請，經核於法並無不合。
3、原告雖主張被告所述之灌木、鐵製大門及涼亭等均不在1716、1717地號之農地上云云。惟經本院於110年11月5日會同高雄市政府地政局路竹地政事務所(下稱路竹地政事務所)至現場丈量，其結果為：1716地號土地上其灌木面積為19.4平方公尺(即土地複丈成果圖編號A1之10.36平方公尺、編號C之9.04平方公尺)；1717地號土地上灌木面積為0.13平方公尺(即編號A2範圍)，又鐵製大門長3.25公尺，位於1716地號土地上(即編號B)，另1717地號土地上有涼亭，其面積為0.35平方公尺(即編號D)，有路竹地政事務所110年11月25日高市○路測字第11070960500號函附土地複丈成果圖(本院卷第191頁)在卷可稽，是原告前揭主張，洵不足採。
4、原告復主張上開灌木、鐵製大門及涼亭等亦屬農用設施云云。然依上述農業發展條例第3條第12款規定，所謂農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍使用者。復參照行政院農業委員會94年4月27日農企字第0940120497號之函釋「農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍使用者。係以農業生產面及資源保育面界定農業使用之定義，而非以庭園景觀造景之型態呈現。因此，農業用地如係種植花卉、盆栽、草皮等之生產，以供應市場之需求，仍屬農業使用之範圍。惟如僅作庭園景觀栽植，零星點綴栽植花木造景，並不符合前開農業使用之定義。」該函釋係主管機關於職權範圍內適用之法律，本於法定職權就相關規定予以闡釋，秉持憲法原則及相關之立法意旨，遵守一般法律解釋方法為之，即與規範意旨無違，本院自當得以援用。準此，栽植花木或種植草皮而為庭園造景或僅作為圍籬等，並不符合農業發展條例第3條第12款所定農業使用之定義。查原告之灌木既係作為農地圍籬之用，業據原告於本院110年11月5日勘驗時陳述明確，有勘驗筆錄(本院卷第166頁)可證，並非作為花卉、盆栽、草皮等之生產，以供應市場之需求，該灌木之種植自不符合上開農業使用之定義甚明。原告雖又主張依最高法院83年度台上字第1470號判決意旨，上開種植灌木籬圍籬仍屬農業使用云云，惟查上開判決固指明「防風林之種植在於防止強風及飛沙對於農作物之損害，曬穀場之設置係供曬乾稻谷使之去除水分，故防風林及曬穀場均係為便利耕作而設。準此，若將防風林及曬穀場剷除，於原址建築房屋、車庫、舖設水泥及整建庭院花圃，揆諸上開說明，應在不自任耕作之列。」細譯其意旨乃係以防風林、曬穀場之保留與否，作為判斷究有無自任耕作之依據，非在闡述防風林、曬穀場確屬於農業發展條例第3條第12款所規定之農業使用，原告引述上開判決，顯有誤會。次按農業用地上有農業設施，申請人亦得檢附容許使用同意書及建築執照或農業設施得為從來使用之證明文件，亦得認定為作農業使用，農地農用證明辦法第4條第2款亦有明文。查原告對於鐵製大門、涼亭等設施，迄今仍無法提出上述容許使用同意書、建築執照或得為農業設施使用之證明文件，自難認上開設施係作農業使用亦明。
六、綜上所述，原告主張均不足採，被告以原處分駁回原告所請，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，及請求被告應就原告所有1716、1717地號土地，作成准予核發農用證明之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據資料，經斟酌後均核與判決結果不生影響，爰不逐一審論，併予敘明。
七、結論︰原告之訴無理由。中華民國111年5月17日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官孫國禎
法官曾宏揚法官廖建彥以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件（一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。（二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。2.稅務行政事件，具備會計師資格者。3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中華民國111年5月17日
書記官洪美智