臺北高等行政法院95年度簡字第506號判決

裁判字號：臺北高等行政法院95年簡字第506號判決

裁判日期：民國96年05月31日

裁判案由：水土保持法

臺北高等行政法院判決
95年度簡字第506號原告凱楠營造有限公司代表人甲○○訴訟代理人 張國清 律師被告桃園縣政府代表人乙○○（縣長）訴訟代理人丙○○上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國95年5月11日農訴字第0950118044號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告承包交通部公路總局（以下簡稱公路總局）第一區養護工程處（以下簡稱第一區養工處）復興工務段「台7線46K+000處馬莎颱風災害上下邊坡修復工程」（以下簡稱系爭工程），未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，於施工期間擅自將工程廢棄土方直接推入大漢溪河岸，造成表土裸露，違規面積約0.1公頃，經行政院農業委員會（以下簡稱農委會）於95年1月5日派員查訪公路總局石門水○○○區○○○道路水土保持實施情形時發現，並經被告於95年1月23日派員會同相關單位人員及原告赴現場勘查屬實，被告乃以原告違反水土保持法第12條第1項第3款規定，依同法第33條第1項第2款規定，於95年3月14日以府水保字第0950070264號函核處原告罰鍰新台幣（下同）6萬元。
原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造主張：㈠原告起訴意旨略謂：
⒈本件原告並非水土保持法第4條之水土保持義務人，亦未
違反水土保持法第12條第1項第3款規定，被告不應依同法第33條第1項第2款規定予以處罰。經查：
①水土保持法第33條第1項第2款之處罰係以同法第12條
之「水土保持義務人」有違法者為對象，而水土保持義務人依水土保持法第4條之規定，係指公、私有土地之經營或使用，依該法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人。本件係由公路總局第一區養工處於工程發包前自行擬定水土保持計畫報請被告核定，則本件水土保持義務人應非原告，被告自不應依水土保持法相關規定予以處罰。
②系爭工程之招標公告及各項施工文告均未載明台7線46
k+000路段為山坡地保護區，與水土保持法第12條第1項第3款所定應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定之修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等尚屬有間，亦與被告所稱「山坡地開發及開挖整地」有所不同，故應無上開規定先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定再行施工之適用。況本件純屬颱風災害之修復工程，依農委會94年3月1日農水保字第0941803482號函（以下簡稱農委會94年3月1日函）「．．．如純屬水土保持治理與維護工程，未涉及開發、經營或使用行為者，依法無需擬具水土保持計畫送核，．．．。」意旨，根本無須由原告擬具水土保持計畫先送主管機關核定。
③本件水土保持義務人即公路總局第一區養工處業向交通
部提出「簡易水土保持申報書」代替水土保持計畫，經交通部於95年3月24日以交路㈠字第0950002961號函予以核可並副知被告，參照農委會95年2月7日農授水保字第0951842673號函（以下簡稱農委會95年2月7日函）釋「．．．三、於緊急搶通或搶災後，其災後復建工程，倘涉及水土保持法第12條所稱之『修建鐵路、公路或其他道路』，則應先擬具水土保持計畫；倘屬水土保持計畫審核監督辦法第3條所稱之『改善或維護既有道路者』，則得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫。．．．」意旨，被告依水土保持法第33條第1項第2款處罰原告，顯非合法。
④依系爭工程契約第7點「工程期限：㈠乙方（即原告）
於接獲甲方（即公路總局第一區養工處）通知之日起正式開工並填具開工報告送甲方監工單位查核。㈡工程完工期限：限於90日曆天內完工．．．」約定，系爭工程係屬道路受颱風災害之搶修工作，倘須依上開規定擬具水土保持計畫送請主管機關核定後再施工，將緩不濟急，無法如期限完工。
⑤原告於95年2月16日被告勘查現場時即已於會勘紀錄中
陳述馬莎颱風造成上邊坡部分落石，為免影響交通，原告乃將之暫置於護欄外約1公尺寬之平台，以維人車通行安全，並無將工程廢土推入河谷中之情事。至下邊坡面之整理則係自95年1月25日開始施作，工地所載運之碎石及石塊均為施工必需之工料項目，並非工程廢土，況大漢溪河谷早於馬莎颱風時即已造成部分落石，原告於知悉遭被告核處罰鍰前業已清運完成，有照片附卷為憑。是土石裸露實非因原告之搶修工作所造成，被告認定係原告擅自將工程廢棄土石方直接推落下邊坡之大漢溪河谷所造成，似有倒果為因之情形。
⒉次查被告辯稱原告未依水土保持計畫所載應依核定內容將
剩餘土石方棄置於新竹市長興土石方資源堆置場（以下簡稱長興堆置場）等語，惟查系爭工程之剩餘土石方計903立方公尺確已由原告於95年1月6日至95年2月27日載運至新竹市核定之長興堆置場處理完成，此有工程申報內容查詢單、長興堆置場完成證明書、剩餘土石方處理完成切結書、剩餘土石方處理管制查證表及營建工程剩餘土石方運送處理證明文件等可稽，是被告所稱顯非事實，不足採據。又由於大漢溪河谷原本在馬莎颱風來襲時（94年8月
5日）即已造成部分落石，原告施作修復工程難免因邊坡陡峭而有工程所需之碎石等滑落之現象，被告提出之現場會勘照片未載明日期及現場狀況，實難證明原告有故意將工程廢土推落於河川之行為。茲提出系爭工程施工前、施工中、施工後之現場照片證明原告無違規行為，並聲請鈞院就馬莎颱風過後進入工地現場施作修復工程是否仍有自然崩塌及土石滑落之現象及原告就系爭工程之剩餘土石方是否已依規定運至合法堆置場等情，詢問證人即系爭工程施作時擔任公路總局第一區養工處復興工務段段長職務之訴外人 周宗裕 。
⒊末按「違反行政法上義務之行為，非出於故意或過失者，
不予處罰。」，為行政罰法第7條所明定。如前所述，原告並未有將廢棄土石推入大漢溪河谷之違章行為，原告縱有系爭違章行為（假設語），亦屬因天災及非人力所能控制之情形，應予免罰。綜上所述，原處分顯有違誤，應予撤銷。
㈡被告答辯意旨略謂：
⒈查台7線46k+000路段位於桃園縣復興鄉境內，屬臺灣省
政府85年3月6日85府農水字第12314號公告（以下簡稱臺灣省85年3月6日公告）之山坡地範圍。本件原告為有權於系爭工程土地上施工使用之人，自屬水土保持法第4條所指之水土保持義務人。經查：
①按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保
持之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」，水土保持法第4條定有明文。
②次按「上訴人未經申請核准即擅自開挖整地（採取土石
）．．．。又系爭土地雖係臺北市浙江同鄉會所有，惟其開發整地行為尚須經有關主管機關核准始得為之，遑論非所有權人之上訴人，是本件上訴人縱事先取得臺北市浙江同鄉會之同意予以採取土石，仍無解於其違章行為之成立。．．．」，最高行政法院92年判字第231號判決可資參考。鈞院並於92年度訴字第5463號判決中肯認「．．．原告係經鄉公所僱請清除當地產業道路之障礙，乃合法進入系爭土地之人，係屬有權在系爭土地施工使用之人，雖其越界採取砂石，．．．依上開法條規定，原告自為水土保持法之水土保持義務人。．．．」。據此，有權進入應實施水土保持之土地進行經營或使用者，即為水土保持法第4條所指之水土保持義務人，殆無疑義。
③原告雖主張系爭工程係由公路總局第一區養工處於發包
前自行擬定水土保持計畫報請被告核定，原告並非系爭工程之水土保持義務人等語。惟查原告既係向公路總局第一區養工處承包系爭工程，自為有權進入系爭工程土地並為使用之人，揆諸前揭判決意旨，原告屬水土保持法第4條所指之水土保持義務人，自有義務依水土保持法相關規定就系爭工程土地實施水土保持之處理與維護。且被告從未收到公路總局第一區養工處提交系爭工程之水土保持計畫，原告逕自將工程廢棄土石方直接推落至大漢溪河谷之行為，被告根本無從監督其是否已依水土保持法相關規定實施水土保持之處理與維護。是原告稱其非水土保持義務人，顯有誤會。
⒉次查原告未擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自
將工程廢棄土石方直接推落大漢溪河谷，已違反水土保持法第12條第1項第3款規定，被告自得依同法第33條第1項第2款之規定予以處罰。經查：
①原告就系爭工程仍應依法擬具水土保持計畫送主管機關核定：
⑴按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規
劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．四、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。」、「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。」、「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」，分別為水土保持法第8條第1項第4款、第12條第1項第3款、第33條第1項第2款所規定。
⑵次按農委會95年2月7日函，就「有關山坡地道路因
颱風豪雨發生崩塌或致生公共危險，有緊急搶通或搶災之必要，其所涉及水土保持之處理原則」詳為說明，其中說明欄提及「．．．二、必要之緊急搶通或搶災，非屬水土保持法第12條所稱之『修建鐵路、公路或其他道路』；惟應妥善處理崩落之土方，並嚴格禁止將土方直接推落下邊坡。三、於緊急搶通或搶災後，其災後復建工程，倘涉及水土保持法第12條所稱之『修建鐵路、公路或其他道路』，則應先擬具水土保持計畫；倘屬水土保持計畫審核監督辦法第3條所稱之『改善或維護既有道路者』，則得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫。」，故山坡地道路於緊急搶通或搶災後，其災後復建工程，均應擬具水土保持計畫送請主管機關核定，始符合水土保持法相關之規定。
⑶如前所述，系爭工程土地位於復興鄉境內，而復興鄉
全鄉業由臺灣省政府於85年3月6日公告為水土保持法所稱之山坡地，原告承包系爭工程，自有明瞭相關法令公告之專業與義務，其諉稱系爭工程之招標公告及各項施工文告中均未載明其為山坡地保護區云云，顯屬卸責之詞，不足為採。
⑷又原告另主張系爭工程屬於道路受馬莎颱風災害之搶
修工作，倘須擬具水土保持計畫送主管機關核定後再行開工施作，將緩不濟急，無法如期限完工等語。惟查馬莎颱風係由中央氣象局於94年8月4日2時30分發布臺灣陸上警報，並於94年8月5日20時30分解除警報，經被告函詢有關系爭工程是否屬緊急搶災工程一事，公路總局第一區養工處復興工務段業於95年12月4日以一工復字第0950004962號函略以「．．．二、台7線46K+000處因馬莎颱風造成路基流失100公尺之嚴重災情，本段於94.8.4.起進行緊急搶修工作，至94.8.14.下午5時開放通車。．．．」等語。是原告於94年11月21日與公路總局第一區養工處復興工務段訂定系爭工程承攬契約，距搶修時間已有3個月之久，確非原告所謂緊急搶修搶通之工程，而屬農委會95年2月7日函所指之「災後復建工程」，原告自仍應依水土保持法相關規定，擬具水土保持計畫送請主管機關核定。
⑸至原告援引農委會94年3月1日函主張本件純屬颱風災
害之修復工程，無須由原告擬具水土保持計畫先送主管機關核定一節。經查該函之適用係針對水庫集水區之管理機關「經濟部水利署北區水資源局」之純水土保持治理與維護工程，然原告係承包非水庫集水區管理機關（即公路總局第一區養工處復興工務段）之純水土保持治理與維護工程，故並無該函之適用。且原告將工程廢棄土石方直接推入石門水庫集水區（飲用水水質水量保護區）範圍河谷，係原告承包本項工程範圍外之違章行為，其擅自將工程廢棄土石方越界推落下邊坡之大漢溪河床乃不爭之事實，有原告所附於95年2月26日、27日為清除河床而將大量土石違規推入河谷之照片為證，是原告有系爭違章行為，洵堪認定。
②原告雖主張其並未有將廢棄土石推入大漢溪河谷之違章情事云云，惟查：
⑴揆之前揭農委會95年2月7日函，可知縱為必要之緊
急搶通或搶災，仍應妥善處理崩落之土方，並嚴格禁止將土方直接推落下邊坡。依舉重以明輕之法理，嗣後之災後復建工程既有充足時間得妥善處理崩落之土方，更應嚴格禁止將該等土方直接推落下邊坡，以免破壞地表及水源涵養，影響河川或湖泊之集水功能與自然生態環境景觀。
⑵農委會於95年1月5日就公路總局石門水○○○區○
○○道路水土保持實施情形進行訪查時，即已發現原告於系爭工程地點即台7線46k+000處，確有於施工時將土石方推下溪流之情事。嗣被告於95年2月16日會同相關單位至系爭工程現場勘查時，各會勘單位之人員亦均當場目擊原告確實擅自將工程廢棄土石方直接推落下邊坡之大漢溪河谷，且違規面積高達0.1公頃，造成表土裸露，嚴重破壞地表及水源涵養，影響石門水庫之集水功能與自然生態環境景觀，有現場會勘紀錄及及違規照片可資為證。原告主張該等落石部分為馬莎颱風造成，部分為限時搶修工程致有少些級配及石塊滑落，屬難以避免之情形云云，顯屬事後空言卸責之詞，且與事實不合，委無足採。
⑶退步言，縱認原告於系爭工程無須擬具水土保持計畫
送請主管機關核定（假設語氣，非表自認），然原告所提出之系爭工程契約並未見公路總局第一區養工處同意原告將系爭工程廢棄土石方直接推落大漢溪河谷，則原告顯然違反系爭工程契約，其逕行將系爭工程廢棄土石方直接推落大漢溪河谷之行為，仍屬應另行擬具水土保持計畫並經主管機關核定後始得為之行為。是原告未擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自將工程廢棄土石方直接推落大漢溪河谷，已違反水土保持法第12條第1項第3款之規定，被告依同法第33條第1項第2款之規定，裁處原告罰鍰6萬元，自屬合法妥當，原告之訴顯無理由，應予駁回。
理由
一、按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。」、「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」，水土保持法第4條、第12條第1項第3款、第33條第1項第2款分別定有明文。
二、本件原告承包公路總局第一區養工處復興工務段「台7線46K+000處馬莎颱風災害上下邊坡修復工程」，未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自於施工期間擅自將工程廢棄土方直接推入大漢溪河岸，造成表土裸露，違規面積約0.
1公頃，遭農委員會派員於95年1月5日勘查公路總局石門水○○○區○○○道路水土保持實施情形時發現上情，並經被告於95年1月23日派員勘驗現場屬實等情，有桃園縣違規使用山坡地案件現場會勘紀錄影本及現場彩色照片影印等附於原處分卷可稽。原告雖對系爭現場會勘紀錄所載「土地座落：台七線46K。違規土地面積：約0.1000公頃。」之事實不爭執，惟以其並非系爭工程之水土保持義務人，自無水土保持法第12條、第33條規定之適用，且本件屬水土保持治理工程，未涉及開發經營使用，依農委會94年3月1日函，無須擬具水土保持計畫送核，又依農委會95年2月7日函，本件得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫，而公路總局第一區養工處已提出簡易水土保持申報書經核可並副知被告在案，本件係限時搶修工程，加以大漢溪河谷原本在馬莎颱風來襲時（94年8月5日）即已造成部分落石，原告施作修復工程難免因邊坡陡峭而有工程所需之碎石等滑落之現象，並無將工程廢土推入河谷中等語資為主張。
三、經查馬莎颱風係在94年8月4日登陸，於94年8月5日解除警報，而系爭工程係於94年11月21日訂定，距馬莎颱風登臺時間已3月餘，衡之常情，本非原告所謂緊急搶修搶通之工程，參以第一區養工處復興工務段95年12月4日一工復字第0950004962號函所載「．．．二、台7線46K+000處因馬莎颱風造成路基流失100公尺之嚴重災情，本段於94.8.4.起進行緊急搶修工作，至94.8.14.下午5時開放通車。．．．
」等字樣，是本件工程確非緊急搶修修復工程無訛，核與農委會95年2月7日函說明欄二、所指「．．．必要之緊急搶通或搶災，非屬水土保持法第12條所稱之『修建鐵路、公路或其他道路』．．．」情形相間，自仍有水土保持法第12條規定之適用；縱退步言，本件與上開函所指情形相當，然該函於說明欄明載「二、．．．惟應妥善處理崩落之土方，並嚴格禁止將土方直接推落下邊坡。三、於緊急搶通或搶災後，其災後復建工程，倘涉及水土保持法第12條所稱之『修建鐵路、公路或其他道路』，則應先擬具水土保持計畫；．．
．」等字樣，加以系爭工程土地位於復興鄉境內，復興鄉全鄉業經臺灣省政府於85年3月6日公告為水土保持法所稱之山坡地，原告身為營造專業業者，自不容諉為不知，且系爭工程名稱為「．．．災後上下邊坡修復工程」，屬災後復建工程，施工地點復緊臨山區道路（上下邊坡），原告自應依水土保持法相關規定，擬具水土保持計畫送請主管機關核定，殊無以第一區養工處係提出簡易水土保持申報書即逕謂其無庸先擬具水土保持計畫送核，遑論其本不得將崩落之土方直接推落下邊坡，所稱顯係避就飾詞，委無可採。次查第一區養工處所提簡易水土保持申報書所附資料第5欄備註欄明載原告應將剩餘土石送至長興堆置場等字樣，足見系爭工程確有就砂石及級配暨廢棄土石之處理為特別約定，益徵渠等於訂約之初已預見有崩落土方或土石掉落之處理問題，原告固提出長興土石方資源堆置場完成證明書、剩餘土石方處理完成切結書、剩餘土石方處理管制查證表、原告剩餘土石方運送駕駛人及車輛基本資料表、剩餘土石方出場通知單、剩餘土石方運輸月統計報表暨第一區養工處營建工程剩餘土石方運送處理證明文件等影本，資為其確有依約將剩餘土石方送至長興堆置場之證明。然自現場勘驗彩色照片影印觀之，緊臨系爭工程之土地呈大片礫石土方傾斜滑落至大漢溪河谷，形成大、小不等之土石堆滿大漢溪河岸之現象，系爭工程道路邊坡至河岸前之大片土地地表土石裸露、寸草不生，與其兩側仍留有綿延成片之樹木、草叢之情形迥然不同，顯非馬莎颱風來襲造成部分落石所能形成之景象，且堆置在大漢溪河谷大、小不等之土石數量甚鉅，交互相疊滿佈河谷，亦非原告施作修復工程因邊坡陡峭致滑落之碎石所能造成，況對照系爭現場清理滑落河谷之土方、土石於95年2月26日、27日施工前、後之彩色照片影印，益證於施工清除處理滑落大漢溪河谷之土方、土石前，系爭工程道路邊坡至河谷前之大片土地地表土石裸露確係因原覆蓋其上之土方、土石大量滑落至河谷所致，是農委員會於95年1月5日（被告於95年
1月23日、95年2月16日兩度勘驗現場）勘查發現原告有擅自於施工期間擅自將工程廢棄土方直接推入大漢溪河岸，造成表土裸露之違章行為，即堪認為實在。則被告以原告未擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即擅自於系爭土地上開挖整地（將廢棄土石推入大漢溪河谷），而予以裁罰，系爭土地於坡面整理前，土方滑落大漢溪河岸致土石裸露，等情，有現場彩色照片影印在卷可佐，足見原告並非施作農作甚明，馬莎颱風係在94年8月5日來襲，所稱顯係避重就輕飾詞，殊無可採。第以系爭土地係屬太魯閣國家公園計畫區內之一般管制區，有系爭土地登記第2類謄本及內政部營建署太魯閣國家公園計畫分區使用證明書等足資參照，是原告果欲開挖整地，如開挖面積在2000平方公尺以上，本應先擬具水土保持計畫送主管機關即花蓮縣政府農業局水土保持課核定，如開挖面積在2000平方公尺以下，雖無須擬具水土保持計畫，但仍應向該課申准甚明，縱原告所言曾申請開挖整地一節屬實，姑不論其開挖面積為何，因其並未經核准，自無解於其違章之成立，則被告予以處罰，即非無據。從而被告以原告未經主管機關核准，即擅自於系爭土地開挖整地等，所為處分，揆諸首揭法條規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論述；另本件依卷內資料，事證已臻明確，故不經言詞辯論為之，均併此述明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第
195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。中華民國96年5月31日
第七庭法官林育如上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國96年5月31日
書記官蘇亞珍