裁判字號：臺灣屏東地方法院102年簡字第34號判決
裁判日期：民國103年07月11日
裁判案由：區域計畫法
臺灣屏東地方法院行政訴訟判決102年度簡字第34號
103年6月27日辯論終結原告 李瑞臨 訴訟代理人 蔡念辛 律師被告屏東縣政府代表人 曹啟鴻 訴訟代理人 李禎祥 訴訟代理人 葉俞亨 上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國102年10月23日台內訴字第0000000000號（案號為0000000000號）及第0000000000號（案號為0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○○號土地（下稱1180地號土地）及屏東縣○○鄉○○段○○○○○號土地（下稱1289地號土地），於民國64年10月6日編定為特定農業區之農牧用地，經屏東縣萬丹鄉公所以102年3月27日萬鄉00000000000000號及第00000000000號函檢送非都市土地違規使用案件處理查報表向被告查報檢舉違規情事，經被告所屬農業處102年4月11日會同原告及有關單位現勘，勘查結果為「兩地號皆有一個水池，種植菱角。詳細現況○○○鄉○○段○○○○○號水池面積2950.38平方公尺○○○鄉○○段○○○○○號，水池面積2587.23平方公尺，土堤頂寬度約1公尺、四周土堤高約1.5公尺、水深現況約20-30公分」等語，原告並當場陳述意見表示：「該2筆土地，自101年起種植菱角，目前為第2期（中間含整地日晒）養水。」等語。
認原告未經申請核准於上開二筆農牧用地上設置養殖場使用行為，業已違反區域計畫法第15條及非都市土地使用管制規則第6條規定，乃依農業發展條例第69條及區域計畫法第21條規定，以102年5月10日屏府地用字第00000000000號、第00000000000號裁處書（下稱：原處分），分別裁處原告新臺幣（下同）各6萬元之罰鍰，原告不服分別提起訴願，經內政部102年10月23日台內訴字第0000000000號（案號為0000000000號）及第0000000000號（案號為0000000000號）訴願決定書，均駁回原告訴願，原告於102年10月25日收受上開訴願決定書，仍表不服遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按非都市土地使用管制規則第8條第1項規定：「土地使用
編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。原有建築物除准修繕外，不得增建或改建。」亦即，在政府令土地使用人變更使用前，使用人得依其原有土地使用狀況作「從來之使用」。本件上開二筆土地於64年10月6日公告使用編定為「特定農業區農牧用地」前，原告即有作養殖使用，歷年來主管機關從未要求原告作變更使用，是原告自得於上開二筆土地經編定後，繼續作「從來之使用」，無需經目的事業主管機關、使用地主關機關及有關機關許可。
㈡又按農業發展條例第3條第10項規定：「農業用地：指非都
市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。」、同條第12項：「農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。」又按同法第8條之1：「農業用地上申請以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其他材料搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，免申請建築執照。直轄市、縣（市）政府得斟酌地方農業經營需要，訂定農業用地上搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關設施之審查規範。農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在四十五平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國九十二年一月十三日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在二百五十平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。」，職是，倘農業用地上有興建固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用、並依法申請建築執照。反之，若無固定基礎之農業設施尚無庸經主管機關容許。本件原告就系爭土地作「從來之養殖使用」，且係利用長年來自然之地勢養殖泰國蝦（自101年起則利用該水池種植菱角田），並無興建固定基礎之設施或工作物，是亦無庸申請農業設施之容許使用、或建築執照。
㈢綜上所陳，原處分及訴願決定顯有違誤，應予撤銷；並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠本件上開二筆土地編定為特定農業區農牧用地，經人民檢舉
違規設置養殖池使用，並由萬丹鄉公所於102年3月26日拍攝現場照片所示養殖池內有運轉中水車等養殖設施，及原告於102年4月24日申復書自陳確於101年以前曾養殖過泰國蝦屬實，是原告未經申請許可前即作為養殖池使用之行為，自有違非都市土地使用管制規則第6條之規定，核已違反區域計畫法第15條第1項之管制使用；雖上開二筆土地於被告
102年4月11日會勘當時已改種植菱角而停止養殖使用行為，然此係屬事後改正行為，自不能作為免罰之論據。又區域計畫法第15條、第21條雖於89年1月26日修正施行，然上開二筆土地於89年1月26日後仍違規作養殖場使用，未盡其所有權人維護系爭土地用途作特定農業區農牧用地合法使用之狀態責任，而放任違規狀態繼續存在，被告以原處分，分別裁處原告各6萬元罰鍰，依法並無不合。
㈡本件原告所檢附之航照圖，依原告所述係拍攝於68年7月25
日，在上開二筆土地64年10月6日編定為特定農業區農牧用地之後，並無從認定實施管制前已有養殖之事實，至於原告所提64年2月林務局攝影之「中華民國台灣地區像片基本圖」，經依照同比例的地籍圖膠片套繪該像片基本圖，上開二筆土地並非魚池，亦難認原告於實施管制前已有養殖之事實。
㈢綜上所述，原告之訴應無理由；並聲明：原告之訴駁回。
四、如事實概要欄所載之事實，有屏東縣政府64年10月6日屏府地用字第81121號函、土地登記簿謄本、屏東縣萬丹鄉公所以102年3月27日萬鄉00000000000000號及第00000000
000號函及照片、辦理萬丹鄉農會理事提供土地經檢舉農地違規使用會勘紀錄及照片、原處分、內政部102年10月23日台內訴字第0000000000號（案號為0000000000號）及第0000000000號（案號為0000000000號）訴願決定書可稽【見本院卷第131-152頁、內政部102年10月23日台內訴字第0000000000號（案號為0000000000號）訴願卷（下稱：甲卷）第38-43頁、內政部102年10月23日台內訴字第0000000000號（案號為0000000000號）訴願卷（下稱乙卷）第123-129頁、甲卷第45-48頁、乙卷第131-134頁、甲卷第68-71頁、乙卷第154-157頁、甲卷第328-334頁、乙卷第297-303頁】，洵堪認定。
五、按區域計晝法第15條第1項規定：「區域計晝公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計晝，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、同法第21條第1項規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」。次按非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣(市)政府管制其使用，並由當地鄉(鎮、市、區)公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣(市)政府處理。」、第6條規定：
「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府通知土地登記機關於土地登記簿標示部加註臨時使用用途及期限。中央目的事業主管機關及直轄市、縣（市）政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。．．各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」、第8條第1項規定：「土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。原有建築物除准修繕外，不得增建或改建。」。再者上開非都市土地使用管制規則第6條附表一之「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」：「五、農牧用地：㈤養殖設施（工業區及特定農業區除外。但特定農業區內屬室內循環水養殖設施經縣（市）農業主管機關核准者不在此限），需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用細目：1.養殖池。2.飼料調配及儲藏室。3.管理室。4.自產水產品處理、轉運場（站）或加工設施。5.養殖污染防治設施。6.抽水機房。7.循環水設施。8.電力室。9.室內循環水養殖設施。10.一般室內養殖設施。11.其他養殖設施。」。
六、經查：㈠本件原告所有上開二筆土地，於64年10月6日編定為特定農
業區之農牧用地乙節，已如上所述，則依上開規定，非都市土地經編定後即應依其容許使用項目及許可使用細目使用，農牧用地如欲作養殖池或其他養殖設施等使用，需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可，不得逕行作養殖使用。又原告於至少於68年7月25日起至102年3月27日止之期間，有未經申請核准於上開二筆農牧用地上設置養殖場使用行為事實，除有原告申復書內說明3⑶陳述略以：
「本人該土地在民國101年以前確曾養殖過泰國蝦，惟101年起就放棄養蝦改種植菱角」等語外（見甲卷第55-58頁），並有證明書、85-91年間草蝦飼料進貨單及68年7月25日之航照圖（見甲卷第170-173、180-192、327之1、327之2頁、乙卷第224-227、235-247頁）、上開屏東縣萬丹鄉公所以102年3月27日萬鄉00000000000000號及第00000000000號函及照片可證。
㈡原告雖稱上開二筆土地從64年10月6日屏東縣實施區域計晝
前即已從事養殖池使用，並提出航照圖、草蝦飼料進貨單、證明書、萬丹鄉公所102年4月25日核發之農業用地作農業使用證明書及中華民國台灣地區像片基本圖為證，惟：
①原告所提68年7月25日航照圖，係在上開二筆土地於64年
10月6日編定為特定農業區農牧用地之後，並不足以證明在64年10月6日實施管制前已有養殖之事實。
②又依證明書、草蝦飼料進貨單所載，亦僅能證明原告自78
年起有養殖蝦類之事實，不足以推認系爭二筆土地於在64年10月6日實施管制前原告已有養殖之事實。
③萬丹鄉公所102年4月25日核發之農業用地作農業使用證
明書（見甲卷第248頁），僅能證明原告經屏東縣萬丹鄉公所查報後有改善為農業使用，無法證明訴願人未於系爭農牧用地上設置養殖場使用行為事實。
④另64年2月林務局攝影之「中華民國台灣地區像片基本圖
」，經依被告所提同比例的地籍圖膠片套繪該像片基本圖後，上開二筆土地並非魚池乙情，亦有套繪結果影印資料附卷可參（見本院卷第163-164頁）。
⑤綜上所述，原告主張上開二筆土地於64年10月6日編定為
「特定農業區農牧用地」前，原告即有作養殖使用，依非都市土地使用管制規則第8條第1項之規定，即得為「從來之使用」，無需經目的事業主管機關、使用地主關機關及有關機關許可云云，自無可採。
㈢又上開二筆土地於89年1月26日區域計畫法第15條、第21條
修正施行後，仍違規作養殖場使用乙節，有上開草蝦飼料進貨單（89-91年度部分）、申復書及屏東縣萬丹鄉公所以10
2年3月27日萬鄉00000000000000號及第00000000000號函及照片可查，原告未盡其所有權人維護上開二筆土地合法使用用途為特定農業區農牧用地，一再使用上開二筆土地從事養殖行為，被告於違規事實發生後3年內為裁處，並無不合。故原告於訴願時稱區域計畫法第15條、第21條規定於89年1月26曰修正施行，被告以原告早在區域計晝法實施及修正施行前之行為開罰，明顯違反行政罰法第4條及第5條規定云云，亦無可採。
七、綜上所述，原處分認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年7月11日
行政訴訟庭法官曾吉雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國103年7月11日
書記 官紀龍年