裁判字號：臺北高等行政法院90年訴字第5255號判決
裁判日期：民國92年05月01日
裁判案由：廢棄物清理法
臺北高等行政法院判決九十年度訴字第五二五五號
原告南港輪胎股份有限公司代表人甲○○董事長訴訟代理人 陳哲宏 律師複代理人 蘇飛健 律師
羅淑瑋 律師被告臺北市政府環境保護局代表人 沈世宗 （局長）訴訟代理人乙○○
丙○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服台北市政府中華民國九十年六月二十日府訴字第九○○五二九九九○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告係屬廢棄物清理法規定應申報營業量及繳交回收清除處理費之業者，其未依規定期限繳交民國（下同）八十九年七至八月廢輪胎回收清除處理費，案經行政院環境保護署以八十九年十月十二日環署廢字第○○五九九一一號函催原告限期繳費，惟迄八十九年十一月二十八日仍未繳交，行政院環境保護署遂以八十九年十二月四日環署廢字第○○七二六一五號函移由被告以原告違反廢棄物清理法第十條之一第三項暨廢物品及容器回收清除處理辦法第八條規定，依廢棄物清理法第二十三條之一規定，以八十九年十二月十一日北市環五字第八九二四○七九七○○號函送八十九年十二月五日北市環罰字第Ｘ一四八五七三號舉發通知書予以告發，並以九十年一月十八日廢字第Ｘ○一六一五九號處分書裁處原告新台幣（下同）八百五十二萬四千三百五十元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、陳述：
１、依行政程序法第八條規定，行政行為應以誠實信用之方法為之，被告依廢棄物清理法第十條之一第三項及第二十三條之一第一項規定，限期原告繳交回收清除處理費，並以原告逾期未繳納予以裁處。惟原告早於八十九年十月六日即以（八九）南總字第八九○三四○號函向被告懇切說明原告遭逢經濟不景氣影響，經營非常困難，加上各銀行緊縮銀根，嗣遭集中市場違約交割事件之波及，銀行團對原告更趨保守，致原告資金短絀，財務週轉不順，已向財政部申請紓困，當於財政部核准紓困後，繳納回收清除處理費，並請求展延繳交該項費用。是原告未繳交該項費用，並非故意或過失所致，且被告明知原告於財政部核准紓困前無財力繳納，仍不考量原告身處之財務困境，既未展延繳款期間，反令原告在不可能有財力繳納之期間內繳納，故被告行使裁量權，訂定原告無力繳納之催繳期間，再以原告逾期未繳回收清除處理費予以裁罰，實違誠信原則。
２、本件應有司法院釋字第二七五號解釋之適用。按廢棄物清理法第二十三條之一規定，係對未依同法第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費，且限期催繳仍不繳納者，處以罰鍰，其法律性質係行政秩序罰，參照該條立法意旨，無非對故意違反繳納義務者，藉該行政罰加以制裁，並防止其繼續不繳納，達到維持行政秩序，用促各個應繳交回收清除處理費者均按時繳交。是對應繳納得繳納卻未繳納者，故意違反其繳納義務，有必要加以處罰，且藉由裁處罰鍰之制裁方式，防止其繼續不繳納，達成按時繳交之目的。反觀原告身處財務困境，等待財政部紓困，目前連生產所需主要原件之應付款亦生拖延，原告係無能力及時繳納而非故意不繳納，被告採取制裁手段裁處罰鍰，無視原告並非故意不繳納，對防止原告繼續不繳納之目的毫無幫助，反使原告財務狀況更行惡化，造成難以回復之損害。
３、按廢棄物清理法第二十三條之一規定，係對限期催繳仍不繳納者裁處罰鍰，故被告應先限期催繳，且依誠實信用原則訂定一令應繳納者有能力遵守之合理期間，而於合理期間內，使應繳納者有能力且確實繳納，達到同法第十條之一第三項規定收取回收清除費用，改善環境衛生，維護國民健康之目的，亦不致令原告財務狀況惡化。是被告於催繳時漏未考量原告目前財務困難及已向財政部申請紓困等情，未訂定一合理催繳期間，捨原告權益損害較少，且有助於目的達成之方式，而選擇對原告裁處罰鍰，既無助其目的之達成，反造成原告嚴重損害，原處分難謂無違比例原則，訴願決定未及於此，僅就被告行使裁量裁處原告一倍罰鍰，係依法行政，符合法律保留原則及比例原則云云，難令原告甘服。
４、按廢棄物清理法第十條之一第三項規定，經公告指定業者應向主管機關登記，其中製造業者、輸入業者尚應繳納回收清除處理費，分別按當期營業量或向關稅總局申報之進口量、容器材質資料等，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率繳交，而對未繳交上開費用者，主管機關應依法限期催繳，此有行政院環境保護署八十九年十月十二日環署廢字第○○五九九一一號等歷次函釋所承認之應踐行程序。是主管機關依法所為之催繳，應對上開業者說明應繳納之費用金額及其所憑以計算之數量、資料等依據，暨應於一定期限前繳納，尚難單純以被告八十九年十二月十一日北市環五字第八九二四○七九七○○號函附之八十九年十二月五日北市環罰字第Ｘ一四八五七三號舉發通知書，僅通知該業者繳納金額，經催繳仍未繳納者，移送法院強制執行云云，仍應分別說明應繳納回收清除處理費之計算及其依據。
５、被告對原告前所為申報金額八百五十二萬四千三百五十元，是否係本件原告應繳交之金額，未見其說明。按行政程序法第九十二條第一項規定，行政機關之行政行為內容應具體明確，始發生法律上之效果，是主管機關依上開廢棄物清理法之規定，對原告所為之催繳內容應具體明確，始發生法律上原告負有繳納之效果。另於限期內未辦理繳交者，係屬繳納義務之違反，方得移送法院強制執行，有關被告八十九年十二月十一日北市環五字第八九二四○七九七○○號函，僅說明應繳納之回收清除費逾期未繳交者，移送法院強制執行，未有其他說明，為維護民眾權益及信賴保護利益，被告僅得針對原告未繳交回收清理處理費部分移送法院強制執行，不得再處原告一倍至二倍罰鍰，故被告所為處分不適用法規，顯屬違法，訴願決定未予查明，遞予維持，亦有違誤。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「物品或其包裝、容器經食用或使用，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。該基金用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統、再生利用、執行機關代清理費用、中央主管機關評選之公正團體執行稽核認證費用、及其他經中央主管機關同意核准之用途。公告指定業者申報之營業量、回收量及處理量，主管機關得派員前往查核，並索取相關資料，或委託適任人員為之；必要時得請當地稅捐主管機關協助查核。．．．第三項回收清除處理費用費率依材質、容積、重量、回收再利用價值及回收清除處理率等原則定之，中央主管機關為審議費率有關事項，應訂定辦法設置資源回收費率審議委員會。．．」、「未依第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰；提供不實申報資料者，除追繳應繳納之回收清除處理費，並移送法院裁定後強制執行，並處應繳納費用一倍至三倍之罰鍰，涉及刑事責任者，並即移送偵查．．。」八十六年三月二十八日修正公布之廢棄物清理法第十條之一及第二十三條之一定有明文。
２、次按「本辦法所稱物品及容器如下：一、物品：係指．．輪胎．．經中央主管機關指定公告應回收者。」、「業者應依中央主管機關核定之費率及其申報之營業量或進口量，繳交回收清除處理費用。中央主管機關應以前項費用成立資源回收管理基金（以下簡稱基金），並依基金收支保管及運用辦法設置資源回收管理基金管理委員會收支保管及運用。」、「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查。」、「業者應依申報營業量或進口量，於前條第一項規定申報期限內，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構（以下簡稱金融機構）、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用，專戶存管並依本辦法及基金收支保管及運用辦法規定辦理。」廢物品及容器回收清除處理辦法第二條、第四條、第七條及第八條復有明文。
３、原告係屬行政院環境保護署指定之物品製造或輸入業者，應依其種類於每單月十五日前向中央主管機關申報前兩個月營業量或進口量，並於申報期限內，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構、帳號繳交回收清除處理費用，惟原告未繳交八十九年七月至八月之回收清除處理費用，嗣經行政院環境保護署以八十九年十月十二日環署廢字第○○五九九一一號函請原告限期辦理，惟原告仍遲未繳交該項費用，該署遂以八十九年十二月四日環署廢字第○○七二六一五號函請被告依法處理，故原告確未依規定期限繳交回收清除處理費用，被告據以告發及處分，並無違誤。
４、參照廢棄物清理法第十條之一第三項就相關業者繳交回收清除處理費用之立法意旨，係本於改善環境衛生，維護國民健康，由相關業者依規定繳交費用，藉以處理相關業者所產生之廢棄物，乃本於公共利益之目的及必要。另該規定之法律性質係行政秩序罰，乃國家為達成行政目的，維護社會秩序及公益而設，且現行法規並未賦予被告得衡酌是項罰款對原告生計是否有重大影響及免予處罰之裁量，被告基於原告違規事實予以處分，並無不當。況原告既係行政院環境保護署公告之業者，即應配合政府推動資源回收政策，達到資源永續利用之目標，惟原告顯未善盡企業廠商之環保責任，經行政院環境保護署發函告知仍未繳交回收清除處理費，違規事實洵足認定，從而，被告依廢棄物清理法第二十三條之一規定之最低額度，裁處應繳納費用一倍之罰鍰，用促踐行改善之義務，即無不合。
５、原告稱曾行文告知被告當於財政部核准紓困後即繳納回收清除處理費，被告逕予處分有違誠信原則云云。查原告雖曾以八十九年十月六日（八九）南總字第八九○三四○號函向被告說明已向財政部申請紓困並請求准予免罰，惟經被告所屬衛生稽查大隊查證結果，以八十九年十月二十三日北市環稽貳字第八九六一一○八五○○號函復「請求免罰，依法無據，歉難辦理」在案，並就原告於紓困後再繳交清除處理費之要求，代為轉陳行政院環境保護署，該署則以八十九年十一月三日環署廢字第○○六○八○一號函復說明：原告雖向財政部申請紓困在案，惟本案仍應依廢棄物清理法第二十三條之一規定辦理，該函復結果並已副知原告。本案既已明確函復原告，且從未准許原告免罰或延緩繳交回收清除處理費，原告僅以已行文向被告說明仍遭處分，指稱被告有違誠信原則云云，尚待斟酌。
６、依廢棄物清理法之規定，原告負有繳交系爭回收清除處理費之公法上作為義務，一旦違反，即推定有過失，不得以其內部財務困難卸免其應負之公法上責任。另本件原告雖已補辦申報作業，惟遲未繳交回收清除處理費，被告依法限期催繳，其催繳行為即屬對原告說明其費用金額及所憑以計算之數量、資料等依據，按行政機關之行政行為內容應具體明確，始發生法律上之效果，行政院環境保護署依上開廢棄物清理法規定限期催繳，其催繳內容已具體明確，發生法律上原告負有繳納之效果，故被告對未於限期內辦理者，即屬繳納義務之違反，得移送法院強制執行，並裁處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰。
理由
一、按「公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。該基金用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統、再生利用、執行機關代清理費用、中央主管機關評選之公正團體執行稽核認證費用、及其他經中央主管機關同意核准之用途。」、「未依第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰；．．」為行為時廢棄物清理法第十條之一第三項及第二十三條之一第一項前段分別定有明文。次按「本辦法所稱物品及容器如下：一、物品：係指．．輪胎、．．或其他性質相類似之物品經中央主管機關指定公告應回收者。．．」、「業者應依中央主管機關核定之費率及其申報之營業量或進口量，繳交回收清除處理費用。中央主管機關應以前項費用成立資源回收管理基金（以下簡稱基金），並依基金收支保管及運用辦法設置資源回收管理基金管理委員會收支保管及運用。」、「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查。」、「業者應依申報營業量或進口量，於前條第一項規定申報期限內，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構（以下簡稱金融機構）、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用，專戶存管並依本辦法及基金收支保管及運用辦法規定辦理。．．」廢物品及容器回收清除處理辦法第二條、第四條、第七條及第八條亦有明文。
二、查原告係屬廢棄物清理法規定應申報營業量及繳交回收清除處理費之業者，其未依規定期限繳交八十九年七至八月廢輪胎回收清除處理費，案經行政院環境保護署函催原告限期繳費，惟迄八十九年十一月二十八日仍未繳交，行政院環境保護署遂移由被告以原告違反廢棄物清理法第十條之一第三項暨廢物品及容器回收清除處理辦法第八條規定，而依廢棄物清理法第二十三條之一規定予以告發，並裁處原告八百五十二萬四千三百五十元罰鍰。上開各情，為兩造所不爭執，並有行政院環境保護署八十九年十月十二日環署廢字第○○五九九一一號函、八十九年十二月四日環署廢字第○○七二六一五號函、被告八十九年十二月十一日北市環五字第八九二四○七九七○○號函送八十九年十二月五日北市環罰字第Ｘ一四八五七三號舉發通知書、九十年一月十八日廢字第Ｘ○一六一五九號處分書等附卷可稽，自堪信為真實。
三、原告訴稱其因資金短絀，財務週轉不順，已向財政部申請紓困，並請求被告准予展延繳納回收清除處理費，則其未繳交費用，非故意或過失所致，且被告明知其於財政部核准紓困前無財力繳納，既未展延繳款期間，復訂一原告無力繳納之催繳期間，再以其逾期未繳回收清除處理費予以裁罰，已違誠信原則；另廢棄物清理法第二十三條之一規定之立法意旨，無非用促應繳交回收清除處理費者均按時繳交，然其係無能力及時繳納，而非故意不繳納，被告採取制裁手段裁罰，對防止繼續不繳納之目的毫無幫助，反使原告財務狀況更行惡化，造成難以回復之損害，難謂無違比例原則，且違司法院釋字第二七五號解釋意旨；又主管機關依法所為之催繳，應具體明確說明應繳納之費用金額及其所憑以計算之數量、資料等，始發生法律上原告負有繳納之效果，為維護民眾權益及信賴保護利益，尚難以舉發通知書通知業者繳納金額，及經催繳仍未繳納者，移送法院強制執行，未有其他說明，即得處一倍至二倍罰鍰（詳如事實欄所載）云云。惟查：
１、原告既屬廢棄物清理法規定應申報營業量及繳交回收清除處理費之業者，即應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，並應於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構、帳號繳交回收清除處理費用。惟原告並未依規定期限申報繳交八十九年七至八月廢輪胎回收清除處理費，為行政院環境保護署以八十九年十月十二日環署廢字第○○五九九一一號函催請原告「於八十九年十月二十五日前完成申報繳費事宜，逾期則依廢棄物清理法第二十三條之一規定查處」，原告訴訟代理人之複代理人於本院九十二年四月九日行準備程序時，自承原告已收受上開限期催繳函，經記明筆錄在卷，惟原告僅於八十九年十月六日完成申報八十九年七至八月營業量，仍未於限期催繳期限內完成繳納回收清除處理費，則原告違反廢棄物清理法第十條之一第三項規定經限期催繳仍不繳納之事實明確，自應依廢棄物清理法第二十三條之一第一項前段：「處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰」之規定處罰。
２、公告指定業者應依規定期限申報營業量及繳交回收清除處理費，乃廢棄物清理法暨廢物品及容器回收清除處理辦法所明定之義務，其規定並未容許公告指定業者得以任何理由展延其應依法定期限申報及繳納回收清除處理費之義務，是原告以其財務困境為由要求展延繳交期限，於法無據。又廢棄物清理法暨廢物品及容器回收清除處理辦法就相關業者繳交回收清除處理費用之立法意旨，係本於改善環境衛生，維護國民健康，由相關業者依規定繳交費用，藉以處理相關業者所產生之廢棄物，乃本於公共利益之目的及必要，為維護社會秩序及公益而設，且現行法規並未賦予被告得衡酌是項罰款對原告生計是否有重大影響及免予處罰之裁量，則被告基於原告違規事實據以處分，即無不洽。況原告以八十九年十月六日（八九）南總字第八九○三四○號函被告略以：「本公司因財務困難，致延誤繳交廢胎處理費而遭受貴局罰款，謹請貴局體諒傳統產業困境，免予罰款，並同意展延廢輪胎處理費．．」等語，為被告所屬衛生稽查大隊以八十九年十月二十三日北市環稽貳字第八九六一一○八五○○號函復略以：「有關貴公司已向財政部申請紓困，並請求俟紓困後即予繳納五、六月廢輪胎回收清除處理費乙節，本局已行文環保署裁示中。至罰鍰部分，請求免罰，依法無據，歉難辦理。」等語，並經行政院環境保護署以八十九年十一月三日環署廢字第○○六○八○一號函復略以：「主旨：有關『南港輪胎股份有限公司』向財政部申請紓困，申請展延繳交八十九年五月至六月輪胎回收清除處理費案，與法不合．．說明：．．二、『南港輪胎股份有限公司』雖向財政部申請紓困在案，惟本案仍應依廢棄物清理法第二十三條之一規定辦理。」等語；則被告或行政院環境保護署既從未准許原告免罰或延緩繳交回收清除處理費，原告徒以其行文向被告說明仍遭處分為由，指摘被告有違誠信原則云云，要無足取。
３、揆諸司法院釋字第二七五號解釋：「但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」之意旨，廢棄物清理法規定應申報營業量及繳交回收清除處理費之業者，僅須違反其法定作為義務，即推定為有過失，至原告主張其身處財務困境云云，依前所述，尚不能作為其經限期催繳仍不繳納而無過失之論據。
４、原告未依規定期限申報繳交八十九年七至八月廢輪胎回收清除處理費，經行政院環境保護署以八十九年十月十二日環署廢字第○○五九九一一號函，催請原告「於八十九年十月二十五日前完成申報繳費事宜，逾期則依廢棄物清理法第二十三條之一規定查處」後，原告始於八十九年十月六日完成申報其八十九年七至八月營業量，有該營業量申報表三張影本附本院卷為憑，則依行為時廢棄物清理法第十條之一第三項之規定，原告自應按其申報之營業量，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構、帳號繳交回收清除處理費用，此乃法定之作為義務。本件原告未盡其法定作為義務，依法主管機關僅須催繳即足，若相關業者經限期催繳仍不繳納者，依法即可移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰（行為時廢棄物清理法第二十三條之一第一項前段規定參照）。原告訴稱主管機關之催繳應具體說明應繳納之費用金額及其所憑以計算之數量、資料等，始發生法律上原告負有繳納之效果云云，委無可採，本件亦無原告所指原處分違反信賴保護利益之可言。
５、本件被告所為裁處原告八百五十二萬四千三百五十元罰鍰之處分，係於法定罰鍰額度—「應繳納費用一倍至二倍之罰鍰」之內，且係最低額度罰鍰，並無違反比例原則。
四、綜上所述，原告之主張均不足採，從而，被告所為裁處原告八百五十二萬四千三百五十元罰鍰之處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十二年五月一日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官林樹埔
法官闕銘富法官曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年五月一日
書記官方偉皓