裁判字號：臺北高等行政法院103年訴字第858號判決
裁判日期：民國104年06月04日
裁判案由：農業發展條例
臺北高等行政法院判決
103年度訴字第858號104年5月14日辯論終結原告 郭運杰 訴訟代理人 鄭敏郎 律師被告桃園市政府代表人 鄭文燦 （市長）訴訟代理人 黃琛瑜 上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國103年4月17日農訴字第1020733491號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，原列被告為桃園縣政府，被告代表人為 吳志揚 ，嗣該機關自民國103年12月25日起升格為桃園市政府，被告代表人亦於訴訟中變更為鄭文燦，業據被告新任代表人具狀承受訴訟，經核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告於101年7月3日填具農業用地容許作農業設施使用申請書並檢附農業設施容許使用計畫書，就其所有坐落改制前桃園縣龜山鄉（現為桃園市○○區○○○○段○○○小段1033-31地號土地（面積為1,186平方公尺，下稱系爭土地）向被告申請設置農作產銷設施－農業資材室，被告於101年8月16日及102年3月28日派員會同原告至系爭土地辦理勘查，並綜合95年至98年之航照圖及相關文件發現：⒈系爭土地於95年航照圖圖資顯示為雜木叢生，並未實際直接從事農業生產；⒉96年航照圖顯示系爭土地為草地闊葉林相，並未實際直接從事農業生產；⒊98年航照圖顯示系爭土地已開挖整地，且因整地違反水土保持法，經被告以98年11月16日府水保字第0980450383號裁處書（下稱被告98年11月16日裁處書）裁罰在案；⒋系爭土地上建物嗣經被告以99年3月24日府工違字0000000000號函（下稱被告99年3月24日函）列為違章建築A7類，顯示系爭土地於99年已砍伐雜木整地建築；⒌依101年8月16日會勘紀錄，系爭土地使用現況為搭建鐵皮屋、混凝土鋪面及種植各類蔬菜；⒍另依10
2年3月28日會勘紀錄，系爭土地使用現況為搭建鐵皮屋、種植草皮、蔬菜及果樹等情，被告乃依行為時即98年3月16日修正發布之申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱行為時農業設施審查辦法）第7條第9款規定，於102年9月17日以府農管字第10202314421號函（下稱原處分）駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠按行政程序法第36條之規定，原告申請農業用地作農業設施
是否具有農業設施審查辦法第6條所定不予同意之情事者，被告應職權調查證據，而都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1項第16款所謂於都市計畫發布實施前，原有依法實際供農作且未停止其使用者之事實，自亦當有職權調查之義務。再依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法（下稱農用認定辦法）第5條規定，系爭土地是否有供作農業使用之情事，被告首應依農用認定辦法所定情事予以審查；被告發布之桃園縣辦理農業用地未違規使用認定原則（下稱農業用地未違規使用認定原則）第3點規定「……在合法農舍與進出道路間之農業用地鋪設水泥、柏油通道，補辦申請容許使用許可後，得視為與農業有關使用。」，第4點更明訂「在農業用地興建免申請建築執照之無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施及四十五平方公尺以下且屬一層樓之農業設施，得經輔導該農業用地補辦申請容許使用許可後，予以認定未違規使用。」㈡系爭土地係於59年11月30日即發布為林口特定區都市計畫中
之保護區，原告於97年8月4日因買賣登記為所有權人，當時系爭土地種植綠竹筍、香蕉，且因被告已出具農業用地作農業使用證明書，原告即未繳納土地增值稅。原告買受系爭土地後旋購買果苗，並陸續種植果苗及蔬菜，嗣於98年間在系爭土地（全部面積為1,186平方公尺）上搭蓋約3坪之水泥磚牆鐵皮屋，該屋並未蓋滿，以中空支架連接屋頂，用以放置農具、肥料、搬運車。被告就上開事實顯無調查，猶爭執系爭土地95年（原告受讓移轉系爭土地前）並未實際從事農業生產，行政程序明顯違反行政程序法第9條規定。故原處分因認定95年未實際直接從事農業生產而駁回原告申請，自屬違法，且被告未說明何謂原告「恣意違規」之根據、開挖整地之範圍及占系爭土地面積之比例、其餘部分是否未作為農作使用等事實，被告顯有依法舉證之責任，尚不能空言主張，被告依航照圖圖資95年為雜木叢生並未實際直接從事農業生產之認定，然訴願決定卻認定「95年及96年為部分雜林及綠竹筍。」，實已彰顯矛盾；又被告補充答辯狀所謂「現況為搭建鐵皮屋，混凝土鋪面及各類蔬菜等並未實際直接從事農業生產」，明顯與被告101年8月16日會勘紀錄表會勘結論「現地種植各類蔬果，另已搭建建物及鋪設混凝土，應請依申報之之水保申報書內容，俟核定後再行移除並於水保完工檢查時一併驗收，俟業務各單位簽呈後續行辦理」相反，被告並未說明為何現地種植各類蔬果尚不足認定實際直接從事農業生產，顯有矛盾。況被告水務局101年12月7日桃水保字第1010031628號函（下稱被告水務局101年12月7日函）表示原告之資材室新建工程簡易水土保持申報書申報完工案，已達完工標準，該局同意備查。再依被告101年9月27日府農植字第1010240766號函（下稱被告101年9月27日函）表示原告申請之農業資材室39平方公尺屬應免申請建築執照範疇並免繳交回饋金，則原告自再無該當違反水土保持法之違規事實，被告即不可主張原告搭建建物及鋪設混凝土，破壞地形及中斷農作生產；另訴願決定以「惟查系爭土地上以混凝土鋪設平台及階梯，該部分土地並未實際直接從事農業生產」云云，並未判斷該平台及階梯是否為通行系爭土地所必要，有違情理，更與法令准許於農業用地設置農業設施之意旨有違。
㈢又行政院農業委員會（下稱農委會）101年8月23日農企字
第1010120758號函釋（下稱農委會101年8月23日函釋）內容略為「有關受理農業用地作農業使用證明案件或農業設施容許使用案件，該農業用地上有先行施作之設施物，倘確係為作農業使用之農業設施，符合申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法及相關審查規定者，應輔導補辦申請容許使用。」，而依被告農業發展局101年5月22日桃農管字第0000000000【原告誤載為0000000000】號函（下稱被告農發局
101年5月22日函）已通知原告應補辦申請，足彰原告縱因違反水土保持法相關規定而遭被告裁罰，但依農委會基於中央主管機關的職權立場已解釋係可事後申請補正者，且被告又已通知原告應補辦申請，卻又以此事由作為認定未實際直接從事農業生產，顯已矛盾。是被告否准原告申請之理由，與被告所發布之農業用地未違規使用認定原則第3點第3項互相違背，更違反行政程序法第8條規定；另訴願決定並未說明為何自然滋養法不等同農作，遽爾認定系爭土地有中斷農業生產之事實，顯違論理法則；又都市計畫法臺灣省施行細則第28條第2款固明定禁止破壞地形或改變地貌之行為，但該條但書規定經縣市政府審查核准者，則為法所許，參被告101年9月27日函及水務局101年12月7日函，足證原告未申請先行開挖整地行為，雖有改變原地形地貌，但事後既經被告核准同意，確已該當都市計畫法臺灣省施行細則第28條但書之規定，訴願決定違法認定不得依行為時農業設施審查辦法第7條第9款規定申請農業設施容許使用，於法顯有違誤；原處分及訴願決定均係以原告未持續耕作為由不同意申請，然與系爭○○○區段○○鄰○○○○○段1033-38、1033-41地號，已於100年經被告核准設置農作產銷設施之申請，而與本案併案同時申請之○○○小段1033-42地號，與原告有相同之客觀條件（曾違反水土保持法)，卻經被告核准通過設置農作產銷設施之申請，上開申請案所坐落土地在航照圖圖資上所呈現者與系爭土地樣貌並無任何異致，卻經被告核准，是被告需提出相關申請資料並說明差別待遇之理由，否則行政程序有嚴重瑕疵，原處分應予撤銷。
㈣原告不否認系爭土地上有搭建屋舍及鋪設混凝土，惟被告於
101年8月16日、102年3月28日均進行會勘，查102年3月28日會勘紀錄表明確載有「現況原水泥地已刨除。種植桃子、葡萄、檬檬、芭樂、柑橘、香蕉等果樹。」，並參
101年8月16日會勘紀錄記載「另已搭建建物及鋪設混凝土，應請依申報之水保申報書內容，俟核定後再行移除……」，足證原告遵守法令，已先行刨除水泥，至於違建部分，乃因原告欲申請之農業資材室不及45平方公尺，屬免申請建築執照者，本待被告准許後再行拆除並新建，原告均遵照被告指示就違規部分補正，故系爭土地業經水土保持計畫申報合格檢查之事實，被告應無爭執，自應認定符合農委會99年9月23日農企字第0990159903號函（下稱農委會99年9月23日函釋）所謂之「違規情節排除」，則按農業用地未違規使用認定原則第3點及第4點之規定，原告申請資材室設置，已符合法令及農委會所頒布函釋之辦理原則，且原告依法提出准許設置之申請，申請面積更遠低於法令所容許設置之面積，更佔用原告所有土地面積比例極低，完全不影響原告所有農地可作農業使用之狀態，被告駁回原告之申請，實無理由等語。並聲明請求判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被告應依原告101年7月3日之申請作成准予系爭土地容許設置農作產銷設施－農業資材室之行政處分。
四、被告抗辯略以：㈠系爭土地於95年10月25日自同地段1033-1地號分割出，查上
開地號土地95年1月航照圖圖資為雜木叢生，並未實際直接從事農業生產，原告於97年6月16日因買賣取得系爭土地，觀之98年航照圖，其於當時已開挖整地，並因整地違反水土保持法前經被告98年11月16日裁處書裁罰在案。嗣被告以99年3月24日函將系爭土地上之建物列為違章建築A7類，可見系爭土地於99年已砍伐雜木整地建築，復被告於101年8月16日派員現地會勘，現況為搭建鐵皮屋、混凝土鋪面及種植各類蔬菜等。綜上，因系爭土地為都市計畫保護區山坡地，為落實保護區之國土水土保持、維護天然資源與保護環境及生態功能，於都市計畫保護區申請農業產銷必要設施，應符合都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1項第16款「都市計畫發布實施前，原有依法實際供農作、養殖、畜牧生產且未停止其使用者，得比照農業區之有關規定及條件，申請建築農舍及農業產銷必要設施」之要件。查系爭土地於95年間並未直接從事農業生產、98至101年間違反水土保持法等規定在案，被告所謂「恣意違規」係指97年6月16日原告買賣取得系爭土地後對於其農業用地無作農業使用，不符合98年3月16日修正之農業設施審查辦法第7條第9款等相關法律規定，顯非為都市計畫發布實施前原有作農業使用者，並於都市計畫發布實施後應持續實際直接從事農業生產，且未停止使用，核與依都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1項第16款規定不符及違反同施行細則第28條規定。被告 爰依 98年3月16日修正之農業設施審查辦法第7條第9款申請農業用地作農業設施容許使用，未符合本辦法規定或違反其他法令規定者，不予同意，以原處分駁回申請，並無不合。
㈡至於原告主張97年核發農業用地作農業使用證明有瑕疵，緣
原告於97年8月4日因買賣登記為所有權人，依96年11月21日修正之農用認定辦法第5條第1款、第11條第1項及第12條之規定，農業用地作農業使用證明書之審核，係以「會勘當時認定現場情形」是否符合作農業使用之認定基準，以作為該證明書准駁之依據，尚非審核過去如95年有無實際從事農業生產之依據；再者，原告應持續在系爭土地上作農業使用。基於原告持續在系爭土地上作農業使用的事實基礎上，才能取得輔導該農業用地行政機關容許使用許可。然經被告輔導，原告之改善仍無法達到法令標準，101年8月16日被告派員現地會勘，更發現搭建建物及鋪設混凝土，有破壞地形及中斷農作生產事實。本行政機關之依法專業判斷，認為審酌申請農業設施審查辦法及相關審查規定及相關事實證據情況後，系爭土地仍無具符合上述法令規定之標準，本於依法行政之原則，被告於102年9月17日駁回原告申請設置農作產銷設施，且被告輔導既有之違規案件，使其之後能合法使用，並無因該輔導而得以排除系爭土地之前違法使用之狀態。
㈢按司法院釋字第462、553、627號等解釋之意旨，可知原
則上司法機關應尊重行政機關作成行政處分之判斷餘地，僅就合法性作司法審查，被告依行政程序法第4、5、6、7、8、9、36、42條規定，依職權調查並透過實施勘驗，有助益於具體個案之釐清，特別是在農地行政管理上之實施勘驗可說是行政慣例的一種個別性的專業判斷餘地之形成，再斟酌調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實，並將決定及理由告知原告，特別是本件涉及與環保有關之價值取捨及農委會之專業判斷，原處分和訴願決定均已認定系爭土地未符合都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1項第16款「都市計畫發布實施前，原有依法實際供農作、養殖、畜牧生產且未停止其使用者」之要件而駁回原告之申請。本院應尊重並承認被告及上級機關就此等事項之決定，有判斷餘地；至原告主張同地段1033-42地號現場會勘結果「1033-4
2地號，現地設置有貨櫃屋……另有鋪設碎石……」同樣未經許可先行設置，亦均獲通知應補辦程序，後1033-42地號因業經被告101年10月8日府水保字第1010252326號函通過簡易水土保持申報書審查，且被告水務局101年12月7日桃水保字第1010031634號函於101年12月6日辦理竣工檢查；故依據上開函及彙整各單位審查意見後，准予核發1033-42地號容許設施同意書等情。惟按司法院釋字第485號解釋略以：「平等原則並非指絕對、機械之形式上平等……自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。」，被告面對法律具體個案及自然環境，基於事實及證據不同，自得依行政上之判斷餘地，斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待等語，資為抗辯。並聲明請求判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭，復有系爭土地都市計畫保護區內土地農業設施容許使用申請書等相關資料（參見原處分卷第1-1～12頁）、系爭土地95至98年之航照圖（參見訴願卷1第24～27頁）、被告101年8月16日、
102年3月28日會勘紀錄表暨會勘照片（參見訴願卷2第51～52、43、49頁）、被告98年11月16日裁處書、被告99年3月24日函、原處分、訴願決定書（參見原處分卷第17、19、23～24、26～28頁）在卷可按，為可確定之事實。是本件主要爭執在於被告以原處分否准原告就系爭土地申請設置農作產銷設施－農業資材室，是否適法有據。
六、本院之判斷：㈠按「本條例用辭定義如下：……農業用地：指非都市土地
或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：（一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。……」「（第1項）農業用地上申請以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其他材料搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，免申請建築執照。直轄市、縣（市）政府得斟酌地方農業經營需要，訂定農業用地上搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關設施之審查規範。（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在四十五平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國九十二年一月十三日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在二百五十平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。（第4項）對於農民需求較多且可提高農業經營附加價值之農業設施，主管機關得訂定農業設施標準圖樣。採用該圖樣於農業用地施設者，得免由建築師設計監造或營造廠承建。」農業發展條例第3條第10款第1目、第8條之1定有明文。次按「本條例第三條第十款所稱依法供該款第一目至第三目使用之農業用地，其法律依據及範圍如下：……依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地。……」農業發展條例施行細則第
2條第4款定有明文。再按「申請農業用地作農業設施容許使用，有下列情形之一者，不予同意：……未符合本辦法規定或違反其他法令規定。」行為時農業設施審查辦法第7條第9款（嗣該條文於102年10月9日修正為第6條第9款：「申請農業用地作農業設施容許使用，有下列情形之一者，不予同意：……違反其他土地使用管制相關法令規定。」）定有明文。復按「（第1項）保護區為國土保安、水土保持、維護天然資源與保護環境及生態功能而劃定，在不妨礙保護區之劃定目的下，經縣（市）政府審查核准，得為下列之使用：……都市計畫發布實施前，原有依法實際供農作、養殖、畜牧生產且未停止其使用者，得比照農業區之有關規定及條件，申請建築農舍及農業產銷必要設施。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、養殖、畜牧等使用者，視為未停止其使用。……」「保護區內之土地，禁止下列行為……：砍伐竹木。但間伐經中央目的事業主管機關審查核准者，不在此限。破壞地形或改變地貌。破壞或污染水源、堵塞泉源或改變水路及填埋池塘、沼澤。採取土石。焚毀竹、木、花、草。名勝、古蹟及史蹟之破壞或毀滅。其他經內政部認為應行禁止之事項。」101年11月12日修正發布之都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1項第16款【同條文修正前之規定為第27條第1項第15款：「保護區為國土保安、水土保持、維護天然資源與保護環境及生態功能而劃定，在不妨礙保護區之劃定目的下，經縣（市）政府審查核准，得為下列之使用：……都市計畫發布實施前，原有作農業使用者，得比照農業區之有關規定及條件，申請建築農舍及農業產銷必要設施。】、第28條亦定有明文。又按「農業用地有下列情形，且無第六條及第七條所定情形者，認定為作農業使用：農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者，其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定作農業使用。……」「直轄市或縣（市）政府受理申請案件後，應實地勘查，並就會勘結果填具會勘紀錄表。……」「申請案件經審查符合本條例第三條第十二款及本辦法第五條或第八條規定者，受理機關應核發農業用地作農業使用證明書。」96年11月21日修正之農用認定辦法第5條第
1款、第11條第1項、第12條定有明文（嗣前揭條文於102年7月23日修正為第4條：「農業用地符合下列情形，且無第五條所定情形者，認定為作農業使用：農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。……」、第10條第1項：「直轄市或縣（市）政府受理申請案件後，應實地勘查，並以一次為限。」、第11條：「申請案件經審查符合本條例第三條第十二款及本辦法第四條或第六條規定者，受理機關應核發農業用地作農業使用證明書。」）。另按「合法農舍所有權人確實從事農業生產，其農舍座落之農業用地未經申請鋪設水泥、搭建圍牆、闢建通道者，認定未違規使用之原則如下：（一）農業用地鋪設水泥應依法申請作為曬穀場或其他類別設施許可項目容許使用。未申請者應輔導其依法補正。（二）農舍興建圍牆，在農業發展條例89.01.27修正前興建者，依使用執照認定是否合於容許使用規定。其後興建者，應依規定移送建築管理單位依違章建築處理。（三）在合法農舍與進出道路間之農業用地鋪設水泥、柏油通道，補辦申請容許使用許可後，得視為與農業有關使用。」「在農業用地興建免申請建築執照之無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施及四十五平方公尺以下且屬一層樓建築之農業設施，得經輔導該農業用地補辦申請容許使用許可後，予以認定未違規使用。」農業用地未違規使用認定原則第3點、第4點亦定有明文。
㈡查系爭土地於59年11月30日發布之「林口特定區都市計畫」
劃設為保護區，此為兩造所不爭，復有桃園縣政府城鄉發展局都市計畫土地使用分區證明書影本在卷可按（參見本院卷第97頁），自堪信為真正。是依首揭規定可知，系爭土地自59年11月30日林口特定區都市計畫發布實施後，即屬劃設為保護區之土地，依都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1項第16款、行為時農業設施審查辦法第7條第9款、暨該辦法於102年10月9日修正後第6條第9款等規定，均須於都市計畫發布實施前，原有依法實際供農作、養殖、畜牧生產且未停止其使用者，始得比照農業區之有關規定及條件，申請建築農業產銷必要設施，合先 陳明 。
㈢茲依現行即101年11月12日修正公布之都市計畫法臺灣省施
行細則第27條之立法理由略以：……現行條文第1項第15款規定之訂定意旨，係為保障都市計畫保護區內土地於都市計畫發布實施前農民實際為直接從事農業生產所作農業使用，基於便於就近從事農作生產提供工作及居住場所，始得比照農業區之有關規定及條件申請建築農舍及農業產銷必要設施。都市計畫發布實施後，是否需持續實際直接從事農業生產並無明文規定，有關「原有作農業使用」之認定經本部99年6月14日召開研商會議獲致共識，於都市計畫發布實施後，仍應持續實際直接從事農業生產。故參酌「農業發展條例」之「農業使用」定義考量森林與保育與實際直接從事農業生產無關，故予以排除。「依法」係指符合原有依「農業發展條例」農業使用用辭定義規定實際供農作、養殖、畜牧生產且未停止其使用者，並依該條例規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、養殖、畜牧等使用者，視為未停止其使用，始得申請建築農舍及農業產銷必要設施，爰修正第15款規定，並移列至第16款。查系爭土地為都市計畫保護區山坡地，為落實保護區之國土水土保持、維護天然資源與保護環境及生態功能，於都市計畫保護區申請農業產銷必要設施，自應符合都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1項第16款「都市計畫發布實施前，原有依法實際供農作、養殖、畜牧生產且未停止其使用者，得比照農業區之有關規定及條件，申請建築農舍及農業產銷必要設施」之要件。本件據被告陳明暨被告於訴願時所提出之系爭土地75、80、88、95、96、97、98、100、101年之航照圖（參見訴願卷1第5～13頁），顯示系爭土地迭自75、80、88、95、96年等大部分土地均屬雜草叢生；97年該土地大部分已開挖整地，僅少部分顯示雜林、綠竹筍；98、100、101年興建鐵皮屋及鋪設混凝水泥地、種植綠竹筍、果樹、蔬菜等農作物等情，核無證據顯示系爭土地係原有依法供農作，且未停止使用之情。而查原告係於97年6月16因買賣取得系爭土地（登記日期為97年8月4日），此有土地登記第二類謄本在卷可按（參見本院卷第99頁），觀之上揭98年之航照圖顯示，原告於當時已於系爭土地上開挖整地；又原告因整地未依水土保持法規定，未經申請核准，亦未擬具水土保持計畫，擅自開挖整地鋪設水泥地興建房舍及圍牆，改變地形地貌，影響水土保持破壞地表及地下水源涵養等情，經被告以98年11月16日裁處書裁罰在案；且嗣被告以99年3月24日函將系爭土地上之建物列為違章建築A7類，以上均為兩造所不爭，復有被告98年11月16日裁處書、被告99年3月24日函等在卷可按，可見系爭土地於98、99年已砍伐雜木整地建築甚明。復以，被告於101年8月16日派員現地會勘，現況為搭建鐵皮屋及鋪設混凝土鋪面及種植各類蔬菜等，此亦有當日之會勘紀錄表在卷可按。綜上，可知系爭土地於原告因買賣取得登記前並未有持續從事農業生產之情；而於原告自97年6月16日取得系爭土地後，於98年至101年間原告復在系爭土地上砍伐雜木整地建築，並因違反水土保持法等規定被裁罰在案，亦難謂原告於取得系爭土地後對於其農業用地有一直持續供農業使用之情，顯非為都市計畫發布實施前原有作農業使用者，並於都市計畫發布實施後應持續實際直接從事農業生產，且未停止使用，核與都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1項第16款規定不符。從而，被告以系爭土地於都市計畫實施後，於95年間雜木叢生，並未實際直接從事農業生產，98年至101年又違規使用經被告裁罰在案，顯無法審認系爭土地於都市計畫發布實施後仍持續實際供農作、養殖、畜牧生產且未停止其使用，認原告本件申請，核與依都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1項第16款規定不符，故依行為時農業設施審查辦法第7條第9款規定，以原處分否准原告本件申請，於法並無不合。至行為時農業設施審查辦法第
7條第9款原規定為「未符合本辦法規定或違反其他法令規定」，該規定於102年10月9日修正時移至第6條第9款，並修正為「違反其他土地使用管制相關法令規定」，其立法理由略以「現行第9款『違反其他法令規定』涵蓋面廣。其實務執行涉及各法令權責機關，查於92年12月15日發布原辦法，對於違反其他法令規定，應不予同意，說明略以：『倘申請人所申請之設施非屬農業設施；或有違反相關法令規定之情形者，如申請土地業經主管機關公告不得建築；……及法令規定禁止設置事項者，如水質水源水量保護區不得新設畜牧場等，應予駁回之』。按其立法意旨，應係就相關土地使用管制法令規定，審查申請之農業用地得否准予作該農業設施之使用，爰酌作文字修正，以玆明確。」，足認行為時該「違反其他法令規定」應限縮解釋為「違反其他土地使用管制相關法令規定」自明。
㈣次查原告以97年核發農業用地作農業使用證明有瑕疵，指摘
原處分違法云云，惟據被告提出桃園市龜山區公所104年1月16日桃市龜農字第1040001578號函暨104年3月24日桃市龜農字第1040008385號函略載，關於系爭土地查無農用證明申請紀錄等語，有上揭函文在卷可按（參見本院卷第135、
156頁），是難認系爭土地曾據以核發農用證明；又系爭土地原所有權人因買賣移轉，曾於97年6月25日向桃園市政府地方稅務局辦理土地增值稅（土地現值）申報，其未申請依土地稅法第39條之2第1項規定不課徵土地增值稅，申報時亦未檢附農業用地作農業使用證明書，且業經該局核定課徵土地增值稅在案等情，有桃園市政府地方稅務局104年3月19日桃稅增字第1041006358號函在卷可按（參見本院卷第15
4頁），是原告依此主張系爭土地一直持續有作農業使用乙節，難認屬實。又縱原告主張其於買受系爭土地後，確有供作農業使用之情，然依上揭規定可知，原告應於都市計畫發布前即原有依法供農作使用者，自都市計畫發布後持續在系爭土地上作農業使用，基於原告持續在系爭土地上作農業使用的事實基礎上，才能取得輔導該農業用地行政機關容許使用許可。惟以原告於購入系爭土地前，該土地即有未持續從事農作使用之情，已如上述，原告為該土地之買受人，自應繼受該現況，尚難謂自其取得系爭土地後有符合供農作使用，即謂符合該規定。更何況原告於買受系爭土地後，仍有如上揭整地、建築等事實，經被告裁罰、會勘在案，亦難謂符合持續供農作使用之規定，是原告此項主張亦不足採。
㈤復查據被告陳明原告於98年至101年間擅自開挖整地（鋪設
水泥地面、興建鐵皮屋、圍牆），已改變原地形地貌，經被告以原告違反水土保持法第12條第1項第4款及第23條第2項規定，依同法第33條第1項第2款規定裁處罰鍰在案，據該裁處書所載該查獲日期為98年10月28日，違規面積約300平方公尺；原告之違規事實為：未依水土保持法規定，未經申請核准，亦未擬具水土保持計畫，擅自開挖整地鋪設水泥地面興建房舍屋及圍牆，改變地形地貌，影響水土保持破壞地表及地下水源涵養等語，有該裁處書在卷可按，自堪信為真正。則以原告前揭違規面積約300平方公尺，即約佔原告系爭土地總面積1,186平方公尺之4分之1以上，則被告復以原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第28條第2款之土地使用管制規定，認無從依行為時農業設施審查辦法第7條第
9款之規定申請農業用地作農業設施容許使用，亦屬有據。至原告所指嗣被告水務局101年12月7日函（參見本院卷第29頁）表示原告之資材室新建工程簡易水土保持申報書申報完工案，已達完工標準，該局同意備查，再依被告101年9月27日函（參見本院卷第33頁）表示原告申請之農業資材室39平方公尺屬應免申請建築執照範疇並免繳交回饋金；及被告農發局101年5月22日函（參見本院卷第32頁）通知原告應補辦申請等情，核其內容，均與原告上揭違反水土保持法之違規事實無涉，亦與原告本件申請是否適法乙節無關，自無從依原告所舉上揭函文，作為本件有利之認定，原告據此主張被告原處分違反農業用地未違規使用認定原則第3點第
3項規定及違反行政程序法第8條規定云云，自屬主觀誤解，委不足採。
㈥另原告主張與系爭土地同地段之1033-42地號土地，現場會
勘結果，同樣未經許可先行設置，其與原告有相同之客觀條件（曾違反水土保持法)，卻經被告核准通過設置農作產銷設施之申請，又與系爭○○○區段○鄰○○○段1033-38、1033-41地號土地，已於100年經被告核准設置農作產銷設施之申請，被告需提出相關申請資料並說明差別待遇之理由，否則行政程序有嚴重瑕疵云云。惟按司法院釋字第485號解釋略以：「平等原則並非指絕對、機械之形式上平等……自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。」，本件原告之申請何以未獲准許，業據被告說明如上，經核與法並無不合，已如上述，尚難認原處分有何違法之處，基於個案之事實及證據之不同，原告自難以其他與本件不同之個案據以指摘本件原處分違法；且按行政行為非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條固定有明文，此即行政法上之平等原則。惟行政機關若怠於行使權限，或因錯誤之行政處分，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，是其他人民不得要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等」（最高行政法院92年度判字第275號判決意旨參照）。
是以，縱原告主張其他個案確與原告情形相同，卻經被告獲准申請乙節屬實，乃屬該個案是否違法之另一問題，不能執以主張本件否准原告之申請為違反平等原則之理由，是原告此部分主張，亦屬無理由。
㈦綜上所述，原告主張均無可採，原處分並無違誤，訴願決定
予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
㈧本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國104年6月4日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官王碧芳
法官高愈杰法官陳秀媖
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國104年6月4日
書記官黃玉鈴