裁判字號：最高行政法院91年判字第1025號判決
裁判日期：民國91年06月20日
裁判案由：醫師法
最高行政法院判決九十一年度判字第一○二五號
原告甲○○被告臺北市政府衞生局代表人 邱淑媞 右當事人間因醫師法事件，原告不服行政院衛生署中華民國八十八年三月五日衛署訴字第八八○○一五五六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告係臺北市「台美診所」負責醫師，該診所於承辦全民健康保險醫療業務期間，經中央健康保險局（以下簡稱健保局）於民國八十六年五月十五日至七月八日派員訪查該診所及保險對象，發現有病歷記載不實並向健保局虛報給藥日數之情事，爰依全民健康保險法第七十二條規定，處以該醫療費用二倍罰鍰及按全民健康保險特約醫事服務機構合約第二十九條第一項規定，予以停止特約一個月（八十七年五月十六日起至八十七年六月十五日止），並副知被告。案經被告認上開行為核屬醫師之業務上不正當行為，爰依醫師法第二十五條規定，於八十七年四月十日以北市衛三字第八七二一六一八三○○號行政處分書處原告停業一個月（自八十七年五月十六日起至同年六月十五日止，被告已准予暫緩執行）。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、查再訴願決定書無非以「依健保局臺北分局八十六年五月十五日、五月十九日、六月七日及六月十日之業務訪查訪問記錄及再訴願人於健保局臺北分局八十六年七月八日業務訪查訪問記錄簽認自承，或是有時護士看錯七天為三天，作業員申報錯誤，抱歉。我寫太草，可能護士、作業員會有看錯，以後可能考慮用電腦等語」，認原告向健保局虛報醫療費用之違規行為洵堪認定，及「健保局人員於八十六年七月八日針對六位患者之陳述向再訴願人查證時，即已明白告知其姓名、就診日期及其陳述要旨，請再訴願人提出說明，而再訴願人卻以字太潦草致護士及申報之作業員看錯為由而予解釋。然再訴願人既身為醫師，當知所填寫之病歷紀錄如不清楚會引起誤認，甚至造成病人之危險，雖幸未造成病情惡化，但因字太潦草致使專業之護士或申報之作業人員皆一致將多位病患病歷紀錄記載七日看成三日或將三日看成一日，顯與常理有違，是其所訴顯為卸責之詞，不足採信」，而駁回原告所提之再訴願。二、惟查健保局人員於八十六年七月八日就六位患者之陳述向原告查證時，並未告知六位患者之電話等詳細資料，故原告未能查閱病人病歷而依據具體情況回答健保局查訪人員之問題，此由原告八十六年七月八日之訪查訪問紀錄係僅大致籠統回答「或是有時護士看錯七天為三天」可知。正因原告未能查閱病歷就實際具體情形作答覆，因此當時僅能假設若有健保局人員所陳之情形，大致地答覆萬一有查訪人員所指情形，可能發生之原因，絕非如健保局所認係原告自承有健保局所陳之情形存在而作卸責之解釋。否則，原告不可能籠統回答「有時是護士看錯七日為三日」，蓋依一般常理，若原告已知患者資料，必會查看病歷視病歷記載而就病患個別給藥情形詳細回答事實，不可能一概回答全部病人均是三日藥開成七日藥，且由原告當時之回答顯然與查訪者查訪之病患資料不符，可證健保局確實並未告知病患之詳細資料，且原告亦非已就具體情形自認後，而為了卸責作解釋，因此，再訴願書所為認定係屬不當。三、另查健保局訪查員至原告診所時，因未告知病人詳細資料，故原告當時根本不能查詢病患病歷，而就病患實際就診拿藥之情形說明，亦因此無法提供相關事證加以釐清健保局查訪之問題。而查原告係於八十六年八月七日受查訪，事隔八個月，突然於八十七年三月三十一日收到健保局來函，該函中僅載病患之姓氏，原告更是無從了解，遂立刻去函要求健保局能提供七名患者之全名及出生年、月、日、電話號碼，但健保局於八十七年四月三十日之來函仍未告知七位病人之全名及相關資料，原告于八十七年五月七日以最速件函請求健保局提供相關病人資料，以提出說明，直到八十七年五月十五日才收到健保局之回函。而健保局僅檢送訪查原告診所紀錄之影本乙份，至於患者之出生年月日、電話號碼及訪問該七名患者之記錄影本等資料仍未附上。原告乃再要求健保局提供上開資料，再三要求下，健保局才於八十七年五月二十日告知。原告此時方能查閱病歷並向病人了解後，提出詳細說明。但被告早已於八十七年四月十日作成對原告診所停業之處分。由上開原告多次去函要求健保局提供患者之出生年月日、電話等相關資料，在在證明再訴願決定書所認健保局至原告診所查訪時健保局人員已告知患者之資料云云。誠與事實不符。四、按健保局在未提供相關資料予原告，詳細釐清事實真相之情下，僅片面地依其所做之六位病人之訪談記錄，且係在訪談後事隔八個月，突然來函認定原告有業務上不正當之行為，所為處分不但事出突然且顯屬草率。況依六位病患親筆所寫之聲明，已足以證明健保局所認與事實不符，再訴願書就此未加審酌，自有不當，茲就六位病患之證詞，詳細說明如下：（一） 吳貴香 ：依吳女士事後告知，當時訪問相當突然，其正忙于工作之際，無暇多思索，自然就隨口以一般診所給三天藥回答，但細想起來確實是七天藥。吳女士一時未想清楚，本不想簽名，但訪查員動之以情，且忙中欲打發他們出去，未詳細思索即簽名。此種以"突然查訪"、"動之以情"、"忙中未及思索回憶過去幾個月前之事"，所得之簽名，真實性及可信度均令人質疑。（二） 游訓銘 ：健保局來文中表示「游姓保險對象表示，八十五年十二月至八十六年二月間至貴診所就診．．．」，但依游訓銘之病歷影本上有其親筆寫的病歷初診日期是一九九七年二月三日及原告診所所蓋的亦是八十六年二月三日，可見其於八十五年十二月並沒來看病，其記憶顯然不清楚，初診日差了兩個月，所為陳述依法自不足採信。又她親筆寫之患病日（月）數為一個月。原告診所測她最高肺流是（PeakFiow）為270＼450，只有正常之％，足以證明游訓銘病患因患病拖太久，被告僅憑病患可能記憶不清之說詞，即加以採認，誠屬不當。（三） 歐麗錦 （四） 薛渭潤 ：依歐麗錦女士之八十七年六月三日陳述書，當訪查員訪問她時，她因事隔甚久，且忙于公事，未假思索，就以小孩平時拿藥三天份告知。但細想起來，她記得"醫師視病情，有時給七天藥，有時三天藥。"此有原告診所二月十四日及二月二十二日之病歷記載確是給七天藥可證。而且患者也還記有給過七天藥，至於確定之日期，患者是不會特地去記的。至于其子薛渭潤，有時是他母親帶來，有時委託親友帶來看診。患者看病當天蓋一格健保卡，若前次欠單，則補蓋一格共兩格，也視病情給三天或七天藥。再訴願書未說明理由，完全未加以審酌上開事實，誠有不當。（五） 華明潮 ：依其八十七年六月五日之親筆陳述書所載，有時給三天藥，病情穩定則給七天藥。所以八十七年二月五日及八十七年二月十三日為七日份，此可查證病歷及健保卡所蓋之章，即可明證，至於問患者確定那一天，事隔太久，一定不可能確定。蓋二次卡乃為補單及蓋當天，所以二次係如華明潮先生親筆陳述所載，再訴願書就此完全未予敍明為何不採之理由，即維持原處分。（六） 郭香芬 ：依其八十七年六月六日之陳述書提及"自八十四年始到診所就醫，大部分是給三天份，有時也有給七天份，詳細日期已記不得，我沒說每次都只給二天份，曾醫師是很值得信賴的家庭過敏醫師"，可見訪查員之記錄"八十六年二月一日、八日、十一日郭姓保險對象表示貴診所均給二日份藥"乃非郭女士所"表示"。依據病歷郭香芬二月一日為鼻炎、支氣管炎，開三天藥，二月八日因咳太久，慢性支氣管炎及鼻炎，開七天藥，二月十一日因其當天早上體溫38.5℃發燒，全身酸痛、頭痛，診斷為上呼吸道感染，有發燒、頭痛，所以予三天藥乃屬一般開業醫師合理之治療。此有病歷及健保卡之記錄證明。（七） 洪重昌 ：依其八十七年五月五日之陳述，"我肚子不適及肝不好，是領三天，但看氣管及鼻子過敏是領七天藥。我似乎沒說只有二、三次領七天藥，從八十五年九月至八十六年三月拿七天份藥很多次，應不只二、三"次。可見健保局所說之洪姓患者表示"八十五年九月至八十六年三月貴診所均開給三日至四日份藥，而開給七日份藥僅二至三次"乃非洪先生之"表示"，洪先生也表示詳情請看病歷及收回之健保卡記錄較準確。從八十五年九月至八十六年三月共七個月，申報七日份共十二次，一個月才開1.7次，應屬合理量，並沒有浪費資源，所開給之藥物確實為患者所需。五、綜上，健保局所附之訪查訪問記錄顯與病人後來所述之內容不完全相符，原處分機關、訴願機關及再訴願決定機關對上開資料均未予審酌，亦未就相關之問題再詢問病人，且未敍明何以不採認上開患者所作聲明之理由，即做成決定，誠有速斷之嫌。而原告不僅多次向健保局，爭議審議委員會、訴願機關、再訴願機關要求列席，以充分說明事實原委，但均遭拒絕，完全剝奪原告釐清事實真相之機會，在程序上未獲應有之保障。甚且在原告提出病人親筆所寫之證明書信後，相關單位亦完全不予置理，不願加以查證，尤其忽略對於一長期看病之病人，在突然遭受訪談之情形下，很難對於其每次就診之症狀、用藥有一精確之記憶之特性。而且病人在受訪查時，很可能是因不明健保局之用意，誤以為拿了七日藥是違反規定，怕說拿了七日藥會害到平日用心替其看診之醫師，才會說拿了三日藥，亦即病人並不清楚三日藥是一般常態，七日藥是慢性處方都是合法，結果，反而造成訪查記錄和病歷之間的矛盾，針對此項矛盾，原處分機關、訴願機關及再訴願機關均未加以究明，亦隻字未提，完全未敍明不採之理由，完全漠視原告之權益。六、為此，懇請鈞院細審詳酌，調查相關事證並傳喚病人到庭了解，及調閱病歷及健保卡核對，以證明病人在初次訪談時所陳確與事實有所出入。按憲法第十五條規定，人民之工作權應受保障，故原處分機關在為停業之處分之前，更應審慎詳酌，以免侵害人民之工作權，尤其原告係開設診所，前來診所就診之病人中，有些慢性病人長期接受原告之醫治與定期之追蹤，原處分機關僅憑健保局在事隔已八個月之久之訪談記錄，在未詳加查證下即冒然作成停業之處分，影響所及尚有長期在診所接受診治之病患，嚴重影響病患之權益。此外，健保局在程序上一直拒絕提供資料給予原告，除造成原告喪失及時說明之機會，已違反憲法之精神，且原處分機關在事隔八個月後僅憑健保局之訪談記錄，未給予原告說明之機會，逕而認定原告構成業務上之不正行為，程序上已屬重大之瑕疵及違誤。更甚者其在未確定之前，即將其停業處分發送包括各衛生所等單位，已嚴重影響原告之名譽。為此懇請鈞院審慎詳查，傳訊相關證人到庭，給予原告與健保局當初查訪人員當面對質之機會，俾明真相，並請求判決撤銷原處分、原決定及再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：按「醫師於業務上如有違法或不正當行為，得處一個月以上一年以下停業處分或撤銷其執業執照。」為醫師法第二十五條定有明文。本件行政訴訟理由略以：「健保局所負之訪查訪問記錄顯與病人後來所述之內容不完全相符，原處分機關、訴願機關即再訴願決定機關對上開資料均未與審酌，亦未就相關之問題再詢問病人，且未敍明何以不採認上開患者所作聲明之理由，即做成決定，誠有速斷之嫌」云云。惟查：一、據中央健康保險局調查結果發現：原告之診所八十五、八十六年間辦理全民健康保險醫療業務時，有向該局虛報被保險人吳姓、歐姓、游姓等七人診療費用情事，均經該局派員實地訪查被保險人並製作筆錄及調閱就醫病歷取證後審慎研議所作之處置並移請本局依違反醫事法規處分。原告雖曾提出吳姓等七位保險對象之陳述以證明其確無虛報藥費等情事，惟查其陳述內容顯與中央健康保險局臺北分局先前所做筆錄前後矛盾，依案重初供原則，原告於案發後所提出之病人自白，應屬事後為其卸責之詞，不足採信。二、且原告另向中央健康保險局申復乙節，業經中央健康保險局八十七年五月十四日健保查字第八七○一三二四九號函及八十七年十月二十三日健爭審字第八七一一○一六號函復結果「．．．申請複核，審議結果維持原決議．．．。」綜前所述：原告向中央健康保險局虛報被保險人診療費用之行為業經查證屬實，原告所為實屬醫師於業務上之不正當行為，本局依法處分並無違誤。綜上所述，原告所訴顯不足採，請求判決原處分及原決定均予以維持等語。
理由本件原告起訴意旨雖未指摘原處分所依據之醫師法第二十五條規定有違憲疑義，惟本院對本件裁判所應適用之醫師法第二十五條規定，依合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義，爰於八十九年十一月二十三日，以八十八年訴字第一五七四號裁定，停止本件訴訟程序，並於同年十二月四日依司法院大法官審理案件法第五條第二項規定，聲請解釋憲法。茲據司法院九十一年五月十七日作成釋字第五四五號解釋，認七十五年十二月二十六日公布之醫師法第二十五條規定「醫師於業務上如有違法或不正當行為，得處一個月以上一年以下停業處分或撤銷其執業執照」，其中所謂「業務上之違法行為」，係指醫師於醫療業務，依專業知識，客觀上得理解不為法令許可之行為。醫師於醫療、全民健康保險特約事項，提供病患或被保險人醫療保健及其他相關服務，如有違法或不正當行為，將危害醫療安全、國民健康，若同時因其個人謀取健康保險之不當醫療費用，則將侵蝕全民健康保險財務，致影響全民保險負擔，危及全民健康保險制度之健全發展。醫師法上開規定於九十一年一月十六日修正公布前，就醫師違背職業上應遵守之行為，授權主管機關視違法或不正當行為之危害程度，得於「一個月以上一年以下停業處分或撤銷其職業執照」決定其懲處，乃為維護醫師職業倫理，促進國民健康、提昇醫療服務品質，維持社會秩序，增進公共利益所必要，於憲法保障人民權利之意旨，並無牴觸，亦無違憲法第二十三條之意旨。本件自應續行訴訟程序，合先說明。
按「醫師於業務上如有違法或不正當行為，得處一個月以上一年以下停業處分或撤銷其執業執照。」為行為時醫師法第二十五條所明定。本件原告係台北市「台美診所」負責醫師，該診所於承辦全民健康保險醫療業務期間，經健保局於八十六年五月十五日至七月八日派員查訪該診所及保險對象，發現有病歷記載不實並虛報給藥日數之情事，乃依全民健康保險法第七十二條規定，處以該醫療費用二倍罰鍰及按行為時全民健康保險特約醫事服務機構合約第二十九條第一項規定，予以停止特約一個月（八十七年五月十六日起至八十七年六月十五日止），並附知被告。案經被告認上開行為核屬醫師之業務上不正當行為，爰依醫師法第二十五條規定，於八十七年四月十日以北市衛三字第八七二一六一八三○○號行政處分書處原告停業一個月（自八十七年五月十六日起至同年六月十五日止，被告已准予暫緩執行）。查本件違規事實，有中央健康保險局台北分局業務訪查訪問紀錄影本六份及相關病歷影本附原處分卷可稽，違規事實足堪認定，被告依法處原告停業一個月之處分，核與首開法律規定並無不合，一再訴願決定遞予維持，亦無違誤，均應予維持。原告雖提出吳姓等五位保險對象之陳述，以證明其無虛報藥費情事，惟其陳述內容，顯與健保局台北分局所做筆錄不符，應屬事後卸責之詞，原告所謂係因長期看病之病人，在突然遭受訪談之情形下，難有精確記憶之特性，以及病人不明健保局用意，為維護醫師而為不實陳述云云，不足採信。又各個病人對於個人看診取藥之情形，應較面對多數病人之醫師，知之更詳。因此，本件依病人訪查紀錄認定違規事實，一再訴願決定機關未准原告列席說明事實，程序並無不合。本件違規事實既已明確，原告請求傳喚證人以說明事實，亦無必要，併與敘明。綜上所述，原告起訴意旨難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年六月二十日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官吳明鴻法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官王福瀛中華民國九十一年七月一日