臺北高等行政法院103年度訴字第1796號判決

裁判字號：臺北高等行政法院103年訴字第1796號判決

裁判日期：民國104年03月26日

裁判案由：公路法

臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1796號104年3月5日辯論終結原告屏東縣私立東港汽車駕駛人訓練班代表人 吳長春 訴訟代理人 史乃文 律師被告交通部公路總局代表人 趙興華 （局長）住同上訴訟代理人 龔建源
吳淑婷 雍聰敏 上列當事人間公路法事件，原告不服交通部中華民國103年9月29日交訴字第1031300490號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者。」行政訴訟法第111條第1、3項定有明文。次按行政處分之執行完畢而無回復原狀之可能者，應依行政訴訟法第6條第1項後段提起確認訴訟，如原告提起撤銷訴訟時，行政處分已執行完畢，或在訴訟進行中執行完畢，應認得將撤銷訴訟轉換為確認訴訟（各級行政法院民國91年度行政訴訟法律座談會法律問題第13則參照）。查原處分關於處原告自383期A梯次（開課日期：103年5月2日）起停止派督考訓練6個月，經被告訴訟代理人陳述業已執行完畢；而原告於起訴時聲明「訴願決定及原處分均撤銷。」茲原處分已經執行完畢，經本院闡明，原告於104年2月6日變更聲明為「確認原處分違法。」（本院卷第57、58頁筆錄），核原告之變更合於前揭規定，爰予准許。
二、事實概要：緣被告所屬高雄區監理所屏東監理站（下稱屏東監理站）查核原告辦理普通小型車駕駛人訓練情形，查得原告第378期、第379期、第380期訓練結業學員之學科及格率連續3期未達85%以上，屏東監理站爰以103年3月24日高監屏字第1031001379號函建請被告所屬高雄區監理所（下稱高雄監理所），按民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第47條第2項規定辦理，高雄監理所遂以103年3月28日高監駕字第1030008277號函報請被告辦理。嗣被告以103年4月18日路監交字第1031002799號函（即原處分），自原告第383期A梯次（開課日期：103年5月2日）起停止原告派督考訓練6個月。原告不服，提起訴願，經遭無理由駁回，遂提本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠原告辦理普通小型車駕駛人訓練，每期訓練期間五星期，分
A、B二梯次招生，其第378期A梯次於102年12月9日集體考驗，學科考試報名人數共42名（筆試37名及口試5名）、其中缺考2名、補考12名，前揭缺考，補考共14名均不計算學科及格率，爰學科考試到考人數28名，及格人數24名（附表）。第378期B梯次於102年12月30日集體考驗，學科考試報名人數共35名（筆試28名及口試7名）、其中缺考3名、補考11名，前揭缺考，補考共14名均不計算學科及格率，爰學科考試到考人數21名，及格人數16名。前揭第378期
A、B梯次合計學科到考人數49人，及格人數40人，及格率為81.63%。
㈡惟依交通部91年8月27日交路字第0910052946號書函（下稱
91年8月27日函），略以：「說明：……三、為免影響外籍人士權益及駕訓班學科訓練成績，本案原則同意貴會意見，辦理派督考訓練之駕訓班，其訓練結業學員學科考試及格率之計算，『得』不包括外籍人士（含外籍新娘、新郎）。」本件自得於符合函文意旨內，依其最有利計算學科及格率。揆之原告第378期A梯次口試學員共5名，其中本國人士3名，外籍人士2名，學員 高清泉 係越南籍，筆試成績不及格，學員 吳麗容 係大陸人士，筆試成績為97.5分，則依據行政程序法第9條及前揭交通部91年8月27日函，就原告第378期A梯次之外籍學員得高清泉不予核計，僅計入學員吳麗容計算及格率，則學科考試到考人數變更為27名，及格人數變更為24名；原告第378期B梯次口試學員共7名，其中本國人士5名，外籍人士2名，學員 段氏頌 係越南籍，筆試成績不及格，學員 余雪花 係大陸人士，筆試成績為92.5分，則原告第378期B梯次之外籍學員段氏頌得不予核計，僅計入學員余雪花計算及格率，則學科考試到考人數變更為20名，及格人數變更為16名。第378期A、B二梯次合計到考47人，及格人數40人，及格率為85.10％。綜上，被告機關以原告第378期、379期、380期訓練結業學員之學科考試及格率連續3期未達85％以上，處原告自383期A梯次（開課日期：103年5月2日）起停止派督考訓練6個月，顯屬違法。
㈢況「申請汽車駕駛執照考驗者，除輕型機車駕駛執照免予路
考外，其應考科目為筆試及路考。」「第一項筆試得以口試代替，聾啞應考人並得以手語代替」道路交通安全規則第1項、第5項分別定有明文。交通部91年8月27日函，略以：
「說明：二、本案經函詢本部交通事業管理小組、公路總局、北、高二市○○○○○路主管機關意見審慎研議，依照道路交通安全規則第六十五條第五項規定『外籍人士或二次（含）以上筆試不及格之之報考者，必要時得以口試代替筆試……』，即係考於學科量外籍人士對於我國文字、語言不熟悉，故其考驗方式得有不同選擇，基於以上考量因素，駕訓班訓練外籍人士（含外籍新娘、新郎）考領我國之汽車駕駛執照，確有相當困難。本部公路總局前依『台灣省交通處公路局受理「汽車駕駛人訓練機構申請小型車派督考作業」審核注意事項』，亦將口試排除於學科考試及格計算率之外。」則退步言之，縱依被告之計算方式，查原告第378期B梯次學員 范秀琳 ，原為越南籍而已取得本國籍，但未受過本國教育，對於我國文字、語言皆不熟悉，於102年12月30日參加普通小型車筆試，依規定申請以越南文口試代替，其口試成績雖不及格，依交通部91年8月27日函可認無論范秀琳為外籍新娘或本國籍，其口試成績亦排除於學科考試及格計算率之外，原告第378期B梯次學科考試到考人數變更18名，及格人數變更為15名。第378期A、B二梯次合計到考44人，及格人數38人，及格率為86.36％。且交通部91年8月27日函乃交通部為體諒駕訓班對「口試」及「外籍人士」學科訓練有其困難，如列入學科訓練成績計算並予以懲處對駕訓班有失公平，才予放寬對駕訓班的有效管理，尤以學員范秀琳雖已取得本國籍但未受過本國教育對我國文字、語言不熟悉以越南文應考，駕訓班實無能力有效教學輔導，今卻以10國語言與電腦語音考照「服務」作為認定理由實難服民。是處分仍屬違法。
㈣綜上，被告以原處分處原告自383期A梯次（開課日期：10
3年5月2日）起停止派督考訓練6個月，其處分違法，造成原告損失等情。聲明：確認原處分違法。
四、被告則以：㈠查民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法(下稱駕訓班管理辦法
)係依據公路法第62條之1第2項：「民營汽車駕駛人訓練機構之設立程序、設備基準、組織、師資、課程、收費、督導考核等與對民駕駛人訓練機構之限制、禁止事項與其違反之糾正、限期改善、核減招生人數、定期停止派督考及定期停止招生，或廢止其立案證書之條件等事項之管理辦法，由交通部會同教育部定之。」；駕訓班管理辦法第47條第2項：「經核准小型車派督考之駕訓班，如其訓練結業學員之學科考試及格率，連續三期未達百分之八十五以上者，公路監理機關應停止其派督考訓練6個月。期限屆滿後，得依規定重新申請派督考。」；交通部91年8月27日交路字第0910052946號書函：「說明：…（略以）二、為免影響外籍人士權益及駕訓班學科訓練成績，本案原則同意貴會意見，辦理派督考訓練之駕訓班，其訓練結業學員學科考試及格率之計算，得不包括外籍人士(含外籍新娘、新郎)。」分別定有明文。原告於88年6月29日經臺灣省政府交通處以88交四字第23953號函核准其為小型車派督考之駕訓班，自屬適用前開規定範疇。
㈡計算民營汽車駕駛人訓練機構（以下稱駕訓班）訓練結業學
員筆試及格率，係將正期結業學員、口試(本國人)學員，並排除外籍人士，核算於及格率之內；另缺考學員自始未參與筆試、補考學員為2次(含)以上考試者，二者情形原本得不予核算及格率在內。
1.查第378A期口試學員共5名，其中本國人士3名，外籍人士
2名，學科考試到考人數變更為26名，及格人數變更為23名；另第378B期口試學員共7名，其中本國人士5名，外籍人士2名，學科考試到考人數變更為19名，及格人數15名。第
378期A、B二梯次合計到考45人，及格38人，及格率為84.44%。
2.查第379A期口試學員共2名，其中本國人士1名，外籍人士1名，學員 石拉慕 係印尼籍，倘從寬認定其外籍人士不予核計，學科考試到考人數變更為17名，及格人數13名；另第379B期口試學員共3名，其中本國人士2名，外籍人士1名，學員 馬丁 係秘魯籍，學科考試到考人數變更為29名，及格人數22名。第379期A、B二梯次合計到考46人，及格35人，及格率為76.09%。
3.查第380A期口試學員共0名，爰學科考試到考人數20名，及格人數16名；查該班第380B期口試學員共0名，爰學科考試到考人數14名，及格人數12名。第380期A、B二梯次合計到考34人，及格28人，及格率為82.35%。
4.總結算，將外籍人士扣除不予核算，第378期及格率為84.4
4%、第379期及格率為76.09%、第380期及格率為82.35%，尚且連續3期終究未達85%以上。另檢附核算外籍人士與不核算外籍人士之及格率比照表。
㈢原告援用道路交通安全規則第65條第5項規定：「外籍人士
或二次(含)以上筆試不及格之報考者，必要時得以口試代筆試…」與現行道路交通安全規則第65第5項規定：「第一項筆試得以口試代替，聾啞應考人並得以手語代替」顯然未符。且原告說明交通部公路總局以「台灣省交通處公路局受理『汽車駕駛人訓練機構申請派督考作業』審核注意事項」亦將口試排除於學科考試及格率計算之外。前開審核要點於84年9月13日交通部交路字第005618號函訂頒迄於90年7月
3日交通部交路九十字第007282號函停止適用。原告沿用法規均經修正及停止適用，自不應再適用舊法。
㈣為保障駕訓班原學科考試及格率計算，得不包括外籍人士。
又本國人士之認定係依據國籍法、臺灣地區與大陸地區人民關係條例，易言之，未依前開二法律取得本國籍者，均為外籍人士。
1.有關系爭學員范秀琳，經檢視其身分證明文件，伊於101年
9月27日申請補發身分證，即表示其已合乎國籍法第3條第
1項規定，取得本國國籍並領有中華民國國民身分證。揆諸上開歸化我國國籍律法，除須經過長時間居留本國之事實，並具備基本生活技能及語言溝通能力等等條件，並依據「歸化取得我國國籍者基本語言能力及國民權利義務基本常識認定標準」相關規範，參加歸化測試達合格標準後，始能申請我國國籍歸化。觀看憲法第7條亦知，縱非臺灣本地出生，但依國籍法規定取得本國國籍，其權利義務行使自應遵循本國律法，始合於上揭憲法第7條訂立之宗旨。
2.學員范秀琳當日以「口試」應考，原告遂依據交通部91年8月27日函釋內容提及「口試」排除於學科考試及格率計算之外。惟該函釋乃原則同意學科及格率計算得不包括外籍人士。並非僅以「口試」應考即能排除學科及格率計算。
3.駕訓班對外公開招生，其學員對於駕訓班教學方式、教學理念之接受度均有所歧異，教導學員不應為文化不同、素質差異而悖離法律規定訂立宗旨。再者，被告為因應新住民與日俱增並減少其語言隔閡，於99年4月1日起實施10國語言電腦語音考照服務，包含國語、臺語、客語、英語、日語、越南語、印尼語、泰語、柬埔寨語、緬甸語等，多國語言考試係為關懷各地族群、融入我國文化，所採取之便民措施。新住民運用當地語言應試不僅使其更深入瞭解臺灣交通法令而非囫圇吞棗，更體會政府為民服務之關懷與用心，多國語言考試本應不影響及格率之計算，不應為爭執論點。
㈤綜上，原告連續3期訓練結業學員之學科及格率未達85%以上
，被告依法處分洵無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要攔之事實，有高雄區監理所屏東監理站103年3月24日高監屏字第1031001379號函(被告答辯卷第1頁)、高雄區監理所高監駕字第1030008277號函(同上卷第2頁)、交通部91年8月27日函(同上卷4頁)、范秀琳證明書（同上卷第5頁)、核算外籍人士與不核算外籍人士之及格率比照表(同上卷第126-128頁)、范秀琳中華民國國民身分證影本(同上卷第130頁)、國籍法及歸化取得我國國籍者基本語言能力及國民權利義務基本常識認定標準(同上卷第131-133頁)、汽車駕駛人訓練機構小型車派督考作業審查要點(訴願卷第20頁)、東港汽車駕訓人訓練班結業學員筆試及格率統計表(訴願卷第32頁)、原處分書、訴願決定書等件可稽，堪予認定。歸納兩造陳述意旨，兩造主要爭點在於范秀琳之成績如何計算？亦即是否應排除范秀琳之成績？原告之訓練結業學員之及格率是否連續3期未達85%以上？爰審酌如下：
六、本院判斷：㈠按公路法第62條之1第2項：「民營汽車駕駛人訓練機構之
設立程序、設備基準、組織、師資、課程、收費、督導考核等與對民營汽車駕駛人訓練機構之限制、禁止事項與其違反之糾正、限期改善、核減招生人數、定期停止派督考及定期停止招生，或廢止其立案證書之條件等事項之管理辦法，由交通部會同教育部定之。」；民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第1條：「本辦法依公路法第62條之1第2項規定訂定之。」、第47條第2項：「經核准小型車派督考之駕訓班，如其訓練結業學員之學科考試及格率，連續3期未達百分之85以上者，公路監理機關應停止其派督考訓練6個月。期間屆滿後，得依規定重新申請派督考。」交通部91年8月27日函：「主旨：有關貴會建議現行辦理派督考訓練之駕訓班，其訓練結業學員學科考試及格率之計算，得不包括外籍人士及外籍新娘（郎）之學科成績乙案，……說明：二、……依道路交通安全規則第65條第5項規定：
『外籍人士或二次(含)以上筆試不及格之報考者，必要時得以口試代替筆試……』，即係考量外籍人士對於我國之文化、語言不熟悉，故考驗方式得同選擇，即於以上考量因素，駕訓班訓練外籍人士（含外籍新娘、新郎）考領我國之汽車駕駛執照，確有相當程度之困難。本部公路局前依『台灣省交通處公路局受理『汽車駕駛人訓練機構申請派督考作業』審核注意事項』，亦將口試排除於學科考試及格率計算之外。三、為免影響外籍人士權益及駕訓班學科訓練成績，本案原則同意貴會意見，辦理派督考訓練之駕訓班，其訓練結業學員學科考試及格率之計算，得不包括外籍人士（含外籍新娘、新郎）。」㈡查原告於88年6月29日經臺灣省政府交通處以八八交四字第
23953號函核准其為小型車派督考之駕訓班，依前揭規定，其訓練結業學員之學科考試及格率，連續3期未達85%以上者，公路監理機關應停止其派督考訓練6個月。次查原告辦理普通小型車駕駛人訓練，其每期訓練分A、B二梯次招生，其中第378期、第379期、第380期訓練結業學員之學科考試及格率，經屏東站按及格人數占到考人數比率計算（不含補考及缺考人數），分別為82%、73%、82%（見被告答辯資料第25至82頁、96至98頁，學員名冊、學科考試及格率統計表），經扣除外籍人士不予核算，則第378期及格率為
84.44%、第379期及格率為76.09%、第380期及格率為82.35%，連續三期終究未達85%以上（見被告答辯資料第126至
128頁，即證18外籍人士與不核算外籍人士之及格率比照表）。原告其訓練結業學員之學科考試及格率，連續3期未達85%以上，堪予認定。被告 爰依 前揭民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第47條第2項規定，以原處分自原告383期A梯次（開課日期：103年5月2日）起停止派督考訓練6個月，核無違誤。
㈢原告就第379期、第380期訓練結業學員之學科考試及格率
未達85%，尚無爭執，但就第378期則有爭執，其主張略以：「378B學員范秀琳（原越南籍今取得本國籍）於102年12月30日參加普通小型車筆試。當日依規定申請以『口試』代替筆試。報考口試不及格。」依交通部91年8月27日函，其口試不及格不列入及格率之計算，故378A梯、378B梯合計平均格率逾85%等語。經查：
1.交通部91年8月27日函說明二、援引道路交通安全規則第65條第5項規定：「外籍人士或二次(含)以上筆試不及格之報考者，必要時得以口試代筆試…」查現行道路交通安全規則第65第5項規定：「第一項筆試得以口試代替，聾啞應考人並得以手語代替。」已無上開規定，亦未就外籍人士另有規定；另上開函所提「前依」「台灣省交通處公路局受理『汽車駕駛人訓練機構申請派督考作業』審核注意事項」，將口試排除於學科考試及格率計算之外，該審核事項亦於90年
7月3日交通部交路九十字第007282號函停止適用，均先予敘明。
2.查原告第378B期學員范秀琳原越南籍，其於101年9月27日經補發給身分證（身分證字號：Z000000000），有身分證影本可稽（被告答辯資料卷第130頁證20），可見該學員已經歸化我國國籍；范秀琳於102年12月30日參加普通小型車筆試及申請以口試代替筆試，當時已非外籍人士，而交通部91年8月27日函適用對象為外籍人士（含外籍新娘、新郎），范秀琳既已歸化自無適用上開函之餘地；又上開函排除學科考試及格率係考量外籍人士權益及駕訓班學科訓練成績，原則同意學科及格率計算得不包括外籍人士，但並非僅以「口試」應考即能排除學科及格率計算，故原告主張委不足採。至於原告陳述：「范秀琳雖已取得本國籍但未受過本國教育對我國文字、語言不熟悉以越南文應考，駕訓班實無能力有效教學輔導……」云云。按駕訓班管理辦法第3條明定：「駕訓班以培養優良之汽車駕駛人，增進駕駛技術與保養車輛能力、瞭解交通法令、促進道路交通安全為目的。」駕訓班對外公開招生，其學員對於駕訓班教學方式、教學理念應依規定辦理，故原告此部分主張亦非可取。
3.綜上，查第378A期口試學員共5名，其中本國人士3名，外籍人士2名，學員高清泉係越南籍、學員吳麗容係大陸地區人民(被告答辯資料卷第120頁即證14)，縱將其認定為外籍人士不予核計，學科考試到考人數變更為26名，及格人數變更為23名；另第378B期口試學員共7名，其中本國人士5名，外籍人士2名，學員段氏頌係越南籍、學員余雪花係大陸人士(同上卷第122頁即證15)，學科考試到考人數變更為19名，及格人數15名。第378期A、B二梯次合計到考45人，及格38人，及格率為84.44%，未達85%至為明確。
七、綜上，原告訓練結業學員之學科考試及格率，連續3期未達85%以上之事實明確，原處分自原告第383期A梯次（開課日期：103年5月2日）起停止派督考訓練6個月，並無違誤，原告訴請確認原處分違法，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國104年3月26日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官黃本仁
法官徐瑞晃法官林妙黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國104年3月26日
書記官劉育伶