臺灣花蓮地方法院花蓮簡易庭民事判決 96年度花國簡字第1號
原 告 甲○○
訴訟代理人 丁○○
被 告 交通部觀光局東部海岸國家風景區管理處
法定代理人 乙○○
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國96年10月24日言詞
辯論終結，判決如下：
主文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：
㈠坐落花蓮縣○○鄉○○村○○段51、51-1地號土地（下稱系
爭土地）為原告所有，然被告卻未經原告同意，擅自對原告
私有土地及週遭農林生態非法開挖及破壞，且未施作水土保
持，造成路面地基流失凹凸不平，導致山溝涵管阻塞、土石
坍塌，被告非法破壞之行為已嚴重侵害原告擁有土地財產權
，並危及原告之身家性命安全。
㈡依被告提供之2期工程圖中，無原告系爭土地工程，又依原
告所提花蓮縣及民代建議被告協助增設休憩設施一案相關文
件，足認被告未獲合法授權，涉嫌非法侵入搜索，縣政府、
縣議會建議案為將○○○區○○○○道路改善為觀光大道並
普建休憩設施，亦無公告徵收。本件系爭土地相關文件，被
告不法侵害原告事實甚明。
㈢被告對於施作工程路段、地點與系爭土地地段、地點，位置
明顯不同，被告所提勘驗記錄載「咸獲認同」，係蓄意掩飾
欺瞞，不法虛構原告之意。就被告違法開挖原告土地致使原
告損失部分，請求被告賠償原告在系爭土地上舖設柏油路所
支出之費用新台幣（下同）28萬元，並為免遭被告破壞之水
土繼續崩塌，被告應依水土保持法暨農路設計規範改善原未
規劃於嶺嵿產業道路景觀二期工程計畫報告書內之農路，以
維原告身家性命安全。
㈣本件已依國家賠償法第11條規定開始協議，惟自協議開始之
日起逾60日協議不成立。爰依國家賠償法第2、7條規定請求
賠償。並聲明：⒈被告應給付原告28萬元，及自94年10月22
日起，按年息百分之五計算之利息。⒉被告應將原未規劃於
改善嶺頂產業道路景觀二期工程計畫報告書內之農路全面復
舊。
二、被告則以：
㈠被告依花蓮縣政府函送縣議會91年9月26日第15屆第3次臨時
大會提案建設類第7號議決案：「建請中央配合花蓮觀光產
業發展，儘速將○○○區○○○○道路改建為觀光大道並普
設休閒遊憩設施，以帶動地方繁榮發展案」，被告在原告私
有之既成道路上舖設碎石級配層，為公法上之事實行為，並
非公務員執行職務行使公權力，自與國家賠償法第2條要件
並不該當。被告未有將該路面拓寬、開挖等破壞行為，原告
主張「被告擅自對原告私有土地及週遭鄰地生態非法開挖及
破壞，並且未施作水土保持，造成路面地基流失凹凸不平，
導致山溝涵管堵塞、土地坍崩」之事實，依民事訴訟法第
277條之規定，原告應負舉證責任，並應說明訴之聲明第1
項28萬元如何算出。
㈡被告於鹽寮福德廟下方既有道路舖設碎石級配層，第1期工
程自92年7月10日起至92年10月25日，第2期工程自93年5月
30日起至93年10月20日，原告於93年8月23日始因拍賣取得
系爭土地，被告施作當時無從取得原告同意。94年4月22日
上午10時30分於福德廟前廣場會勘當時，鹽寮村村長 龔志冠
及 范光福 均在場表示，路面下邊坡側有土埂係當地人士於93
年秋冬季豪雨來襲，其他地主深恐豪雨破壞路基，自行整修
路面，另雨水沖刷所夾帶之碎石級配並未影響原有排水功能
。
㈢依行政院農業委員會96年8月2日農授水保字第0961856300號
函，有關水土保持計畫審核監督辦法第3條4款「改善或維護
既有道路」之執行疑義案，明白揭示：「『改善或維護既有
道路』係指在未改善路線及拓寬路基下，從事邊坡穩定或排
水系統等之改善或維護，非屬水土保持法第12條第1項第3款
所稱之『修建道路』，無須擬具水土保持計畫或簡易水土保
持申請書。」故原告於起訴狀中稱被告未施作水土保持，恐
有誤會，亦與上開函示不符。
㈣所謂「既成道路」係供不特定之公眾通行，且其時間數十年
來並未間斷為要件，不因其為私人所有而有所不同，該系爭
土地上之既成農路在當地供附近農民出入已有數十年之久，
原告於93年8月23日因拍賣取得系爭土地後，數次於其上大
興土木興建小木屋數棟，即利用該唯一出入路段運送所需建
材機具，亦屬事實，故原告稱系爭土地非既成道路云云，並
非事實。
㈤系爭「改善嶺頂產業道路景觀2期工程」之大略地點如被證
13、14附圖所示「嶺頂產業道路」位置，其精確位置如96年
9月6日履勘現場所見，現場柏油鋪面路段即為原告於94年5
至6月間加鋪於被告所作之級配路面層。94年4月22日上午10
時30分於福德廟前廣場會勘，原告及其夫丁○○均親自到場
並於簽到單上簽名，如會勘地點有誤，當場為何未立即表示
異議？足見原告所稱被告勘驗地點與系爭土地地段地點不符
云云，不足採信。
㈥96年9月6日履勘現場時，原告自承現場拆除堆置之建物廢棄
物及已拆除仍留置現場之建物基礎均為原告所有，是否因原
告之任意堆置或因鋪設柏油路面而影響雨水自然滲透造成堵
塞尚未可知，如何能謂被告僅單純鋪設級配即造成路面崩塌
？原告未盡舉證之責，訴之聲明第2項又無具體之請求權基
礎，前揭行政院農業委員會96年8月2日函意旨甚明，被告自
無須為該項聲明之行為。
㈦原告所稱受有損害，然卻以被告所鋪設之級配為基底，於上
舖設柏油路面，被告如已構成國家賠償，應負回復原狀義務
，是否應將被告業已鋪底之級配挖出，否則原告因而減免鋪
底級配之費用，是否應支付被告，而構成不當得利？原告事
後鋪設柏油路面，足見被告當時先行鋪設之級配已達施工標
準，而足堪原告作為路面鋪設之基底等語資為抗辯。並聲明
：原告之訴駁回。
三、兩造不爭執之事實：原告係於93年8月26日以拍賣為原因登
記為系爭土地之所有權人。原告所提土地登記簿謄本（本院
卷104、105頁）為真正。
四、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執
行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。國家賠償法第
2條第2項定有明文。所謂行使公權力係指公務員居於國家
機關之地位，行使統治權作用之行為而言，並包括運用命令
及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、
服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以
達成國家任務之行為（最高法院93年度台上字第255號判決
意旨可資參考）。再按法律規定之內容非僅屬授予國家機關
推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及
財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事
項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負
作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行
職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠
償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償（大法官會議釋
字第469號解釋意旨可參）。當事人主張有利於己之事實者
，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277條前段定有明
文，此規定於國家賠償損害賠償之訴，亦予適用，國家賠償
法第12條明文可參。經查：
㈠原告主張之事實，固提出改善嶺頂產業道路景觀二期工程、
被告函、會議記錄、賠償請求書、被告拒絕賠償理由書、水
土保持法、農路設計規範、航空照片圖等為證，惟為被告所
否認，經本院會同兩造及地政事務所測量人員履勘現場測量
，現場為一條未經命名之柏油道路，路旁有泥土邊坡，並可
見到原告原有房屋拆除後的基座及廢棄建材、屋頂，依原告
引導可看見道路路基流失的情形，路基流失處可見到少許級
配遺留在地上等情，有勘驗筆錄、照片在卷可參（本院卷
138至143頁），而自測量結果可知，本院履勘時所見之道路
坍塌處，並未位於系爭土地上，且僅有部分道路位於系爭土
地上，有附圖所示土地複丈成果圖足按，可見原告主張系爭
土地因被告開挖及破壞，造成地基流失乙節，與事實不符。
再查：原告所提改善嶺頂產業道路景觀二期工程等資料乃被
告委託 李耀昇 建築師事務所擬具之期初報告，是否即為事後
施工依據，原告並未能舉證證明，而參酌原告所提「辦理嶺
頂鹽寮段51地號甲○○君（即原告）陳情案現勘」94年4月
22日會議紀錄，原告亦參與該會議，該會議之結論為：
有關東管處（即被告）處於鹽寮福德廟下方既有道路舖設
碎石級配層乙節，係為配合地方需求施做之路面改善工程，
由工程施工圖面「坡面現場植生不可破壞、穩定坡面不可開
挖」標示可知，東管處並未於該路段施做開挖工項，有關
路側上邊坡腳舊有涵管流入部分碎石級配料，及路面下邊坡
側二次施工設有土埂乙節，經當地人士現場說明，係因93年
秋冬季節有多次豪雨來襲，當地其他地主深恐豪雨破壞路基
，為使大量雨水順流，故自行整修路面，因雨水沖刷所挾帶
流入涵管之碎石級配未影響原有排水功能，下邊坡位於山溝
處涵管，肇因相同等情，有會議記錄1份可參（本院卷9頁）
該履勘現場如非位於系爭土地上，原告何須參與？是原告稱
履勘地點與系爭土地不同云云，亦非實情。再參酌原告所提
之航空照片圖（本院卷92頁）雖經原告標示出粉紅色路線（
原告主張原來未有此條道路，係被告舖設，應予植栽復舊）
、綠色路線（原告主張係原先規劃之路線），縱該粉紅色路
線確屬道路，惟原告並未能舉證證明該道路係被告舖設或有
何違反水土保持法規之處，此外，原告復未能舉證證明，本
院即無從認其主張為真實。
㈡按水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先
擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環
境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：
從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡
作業。
探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。
修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。
開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或
軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。
前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機
關不得逕行核發開發或利用之許可。
第一項各款行為申請案依區域計畫相關法令規定，應先報請
各區域計畫擬定機關審議者，應先擬具水土保持規劃書，申
請目的事業主管機關送該區域計畫擬定機關同級之主管機關
審核。水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查。
第一項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未
達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持
申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。（水
土保持法第12條）。
於山坡地或森林區內從事本法第12條第1項各款行為，其
水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之種類及規模如
下：
從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路：路基
寬度未滿四公尺且長度未滿五百公尺者。
從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之整坡作業：未滿
二公頃者。
修建鐵路、公路、農路以外之其他道路：路基寬度未滿四
公尺且長度未滿五百公尺者。
改善或維護既有道路者。
開發建築用地：建築基地面積未滿五百平方公尺者。
堆積土石：土石方未滿五千立方公尺者。
其他開挖整地：挖填土石方，其挖方與填方之加計總和未
滿五千立方公尺者。（水土保持計畫審核監督辦法第3條
）。
㈢揆諸水土保持法之立法意旨非僅在於授與國家機關推行公共
事務之權限，其目的亦在於保護人民生命、身體及財產等法
益，此參水土保持法第1條自明，故原則上被告如欲於系爭
土地修建道路，應依前開條文之規定進行環境影響評估，並
應檢附環境影響評估審查結果，並擬具水土保持計畫或簡易
水土保持計畫申請書。惟並無證據證明被告在系爭土地上修
建道路，且依被告所提「改善嶺頂道路景觀二期工程施工照
片」（本院卷48至56頁）顯示，被告於系爭土地上施作之項
目僅止於路面整修及碎石級配路面鋪設，為既有道路之鋪面
改善工程或維護，非屬水土保持法第12條第1項第3款所稱之
「修建道路」，無須擬具水土保持計畫或簡易水土保持申請
書，有行政院農業委員會96年8月2日農授水保字第09618563
00號函可參（本院卷147之1頁），故原告自不得以被告未擬
具簡易水土保持計畫申請書而謂其怠於執行職務。
五、綜上所述，原告未能舉證證明被告有何行使公權力因故意或
過失不法侵害其權利，或有怠於執行職務，致原告權利遭受
損害之情形，從而，原告依國家賠償法第2、7條規定請求如
其訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。本件事證已明，兩
造其餘攻擊防禦方法及舉證，均無礙勝負判斷，爰不一一論
列，附此敘明。
中 華 民 國 96 年 11 月 5 日
臺灣花蓮地方法院花蓮簡易庭
法官楊碧惠
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上
訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
中 華 民 國 96 年 11 月 5 日
法院書記 官紀龍年