最高行政法院108年度上字第1143號判決

裁判字號：最高行政法院108年上字第1143號判決

裁判日期：民國110年04月23日

裁判案由：文化資產保存

最高行政法院判決108年度上字第1143號上訴人彰化縣政府代表人 王惠美 訴訟代理人 孫瑋澤 律師被上訴人 尤柄鈔
黃振榮 黃瑞發 共同訴訟代理人 吳建民 律師上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國108年10月30日臺中高等行政法院107年度訴字第371號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理由
一、被上訴人共有之彰化縣○○鎮○○段000、000地號土地（下稱系爭土地）及其上建物「鹿港金銀廳」（門牌為彰化縣○○鎮○○里○○路00巷00號，下稱鹿港金銀廳或系爭建物），經上訴人於民國107年7月6日邀集彰化縣政府有形文化資產審議委員會（下稱審議會）委員辦理現場勘查並決議：「各委員意見送文資專案小組討論後，送有形文化資產審議委員會審議。」並於同日召開彰化縣政府有形文化資產審議專案小組（下稱審議專案小組）107年度第6次會議審議鹿港金銀廳指定古蹟、登錄歷史建築審議案，並決議：建議登錄為歷史建築。上訴人遂於107年7月14日召開審議會107年度第6次會議（下稱系爭會議），決議：「1.登錄為本縣歷史建築。2.名稱：
鹿港金銀廳。」並附帶決議：「未來基礎調查研究若有新事證，請本縣文化局另提指定古蹟審議。」嗣上訴人於107年8月14日以府授文資字第1070276224A號公告（下稱原處分）登錄系爭建物為歷史建築，歷史建築本體包括建物本體及後方大門圍牆，定著土地範圍為建物本體投影面積左右往外延伸1.5公尺，前至公安街、後方至大門圍牆，總面積約為991.77㎡，附註實際面積以實際測量為準，並以107年8月14日府授文資字第1070276224號函送被上訴人。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明訴願決定及原處分均撤銷。經原審判決訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，發回原審。
二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原判決撤銷訴願決定及原處分，係略以：㈠系爭建物經上訴人邀請審議會委員 李謁政 、 蔣敏全 、 黃俊熹 於107年7月6日辦理現場勘查，同日並召開審議專案小組107年度第6次會議，由同樣3位審議會委員以及彰化縣文化局人員組成專案小組，審議鹿港金銀廳指定古蹟、登錄歷史建築審議案，並作成建議登錄為歷史建築之決議，復於107年7月14日召開系爭會議，決議：登錄為歷史建築。上訴人遂依此決議內容，作成原處分。而系爭會議之結論，依卷附審議會委員名單，上訴人審議會共計21名委員，扣除主任委員、副主任委員、機關代表3人後，專家學者共16人，其中符合彰化縣政府有形文化資產審議委員會設置作業要點（下稱設置要點）第3點第1項第1款有：法律專長為 侯志翔 、 尤雯雯 、 粘振裕 ，歷史專長為 黃秀政 ，都市計畫專長為黃俊熹、 黃鴻銘 、 劉曜華 ，以上共7人；符合同條項第2款有： 王貞富 、李謁政、 賴志彰 、 堀込憲二 、 蕭文杰 、蔣敏全、 洪致文 ，以上共7人；符合同條項第3款有： 屈慧麗 、 李匡悌 共2人，且上開16人之學經歷專長經核與設置要點第3點第1項各款相符，人數亦超過委員總人數3分之2而符合同點第2項規定，故上訴人審議會之組成應符合設置要點第3點規定。又系爭會議共計12名委員出席，並經出席委員表決全數通過決議，雖上開決議形式上合於設置要點第8點。惟參諸該次會議紀錄，以及出席委員之組成，並比對委員名單之學經歷等節以觀，除副主任委員、機關代表外，其餘均屬外聘建築文史、都市發展等學門之專家學者，而設置要點第3點（原判決誤載為第2點）明定為當然委員之彰化縣副縣長、城市暨觀光發展處副處長均缺席，且就會議紀錄觀之，僅記錄決議結果及票數，未見到場之副主任委員、機關代表如何以其文化、城市暨觀光發展以及建設主管機關地位，就系爭建物在文化政策之重要性與其他相關機關主管事務協調配套，表示意見，更乏公民社會之代表提供公眾思考面向之可能，而身為建物所有權人之被上訴人，依文化資產審議會組織及運作辦法（下稱組織及運作辦法）第6條第4項、設置要點第6點第2項規定，應受通知並有列席陳述意見之機會，上訴人雖主張被上訴人經合法通知而未到場云云，惟遍查卷內資料，未見上訴人具附開會通知單或相關資料以實其說，則此項正當程序是否經踐履，即有疑問。準此，系爭會議實在無從形成審議會確實藉由組織及程序之嚴格遵守，達成讓社會多元價值透過審議會不同屬性人員之思辯以凝聚全民共識之意涵；至多是某次出席會議之學者專家專業判斷之多數決而已，難以肯認此即集體文化權之行使，當然更非得逕以此多數決即執集體文化權之名限制被上訴人就系爭建物及坐落土地私權行使，是原處分難認合法。㈡系爭土地及其上系爭建物，曾經上訴人於105年4月18日以府授文資字第1050120750A號公告（下稱前處分)登錄為歷史建築，被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審105年度訴字第324號判決「原處分（按即前處分）及訴願決定均撤銷」，復經本院106年度判字第641號判決「上訴駁回」而確定。本院及原審所為撤銷前訴願決定及前處分之判決，應係指摘前處分對於「系爭建物屬文化資產」之專業判斷，資訊之完足性顯有不足，且系爭建物之原有內部構件是否能重新置於建物內，涉及建物原有外觀及功能之回復可能性，而前處分對此部分之判斷理由說明同樣不足，加諸系爭建物坐落土地範圍之劃設，為何系爭土地不劃入歷史建築保存區範圍內，系爭建物之完整性即難以確保，前處分亦未有具體判斷理由說明，此項判斷瑕疵並非出於事件之事實尚欠調查，而應屬前處分機關適用法律見解之違誤以致此欠缺具體判斷理由之瑕疵之存在。而前處分經撤銷後，上訴人復經107年7月6日之現場勘查、同日之審議專案小組107年度第6次會議以及系爭會議之程序，決議再次將系爭建物登錄為歷史建築，此次原處分記載之登錄理由，說明係依歷史建築紀念建築登錄廢止審查及輔助辦法（下稱審查及輔助辦法）第2條第1項第1款及第2款規定。然查就登錄理由第1點關於表現地域風貌或民間藝術特色之部分，係來自上訴人所委託調查之「107年7月9日鹿港金銀廳文化資產價值評估報告」（下稱系爭107年評估報告）、上訴人107年7月6日之現場勘查以及專案小組會議之討論而來。核上訴人所委託調查之系爭107年評估報告所載內容，其係參考歷史文獻及地方文誌之記載，如67年之「鹿港古風貌之研究」、83年間上訴人委託學者專家進行之文化資產普查報告「彰化民居」、89年出版之「鹿港鎮志藝文篇」、「鹿港鎮志地理篇」、「鹿港鎮志氏族篇」、「鹿港鎮志政事篇」等，然歷史建築登錄之目的，乃係保護該歷史建物之「現狀」及存續，而上開參考文獻，或屬20年以上之舊文獻、或屬不知其作成之時間及考據程度，似僅能證明系爭建物過去具備歷史文化及建築價值；又系爭107年評估報告雖亦有佐以上訴人104年現場勘查時之照片，惟能顯示建物現況之照片寥寥，且系爭建物現況頹圮，復有原審審理105年度訴字第324號案件時，於106年4月14日之履勘現場圖及照片附卷可稽，堪認為真實。而上訴人107年7月6日之現勘因所有權人未到場而僅以目視於圍牆外進行建物外觀勘查，並未進入建物內部，則原處分所據之歷史文獻資料所記載系爭建物之歷史面貌，與系爭建物的現況之間究竟能否相互對照，建物現況是否仍具備上開參考文獻所記載，得以表現地域風貌或民間藝術特色，或應進行如何之修復工序而於修復後得以表現何等歷史風貌或特色，尚有疑問。㈢就系爭建物之外部觀察得知，建物外牆係採用洗石子工法、入口雨庇（車寄），並有於廟宇中常見之重檐歇山式的屋頂等，查原處分之登錄理由記載：「建築樣式為由閩式傳統建築過渡到現代的折衷樣式……且施作者多為當時修繕天后宮之知名匠師。」原審於準備程序詢問上訴人：「依現勘照片如何看出系爭建物融合漢、和、洋式的折衷樣式建築？及如何看出與日治昭和時期建築有相仿之處？」、「建築樣式為由閩式傳統建築過渡到現代的折衷樣式，並融合漢、和、洋等諸元素，請檢附相關照片到院，重檐歇山式屋頂所指為何？入口雨庇、外部迴廊、外牆洗石子工法、建物台階造景及內部和式通舖隔間等登錄內容為何？」上訴人雖提出對照照片以及審議會委員之登錄理由說明作為補充，而觀對照照片以及說明可知系爭建物確實於建物外牆採用洗石子工法、入口雨庇（車寄）天花板裝飾可見巴洛克風格之裝飾，並有於廟宇中常見之重檐歇山式的屋頂等，而分別具有漢、和、洋等元素，惟此等建築工法的使用，縱然於臺灣民宅中並不常見，然而其背後究竟表彰何等歷史背景與文化，該等外牆、屋頂、入口雨庇所使用之工法究竟能反映鹿港當地如何之歷史演變、鹿港當地特色文化與系爭建物兩者間存在何等連結，而使系爭建物具備建築史或技術史之價值？上訴人於審議作業之現場勘查紀錄、審議小組會議及系爭會議紀錄中均未提及，甚且於107年7月6日之現場勘查紀錄以及審議會委員之登錄理由說明中仍反覆提及現況並未存在於系爭建物內之金銀門扇具有相當之文化價值。是以上訴人及審議會逕以上開舊有文獻、勘查紀錄以及審議專案小組決議，而未附具其他客觀之判斷理由或依據，即認定鹿港金銀廳具備審查及輔助辦法第2條第1項第1款及第2款所規定「表現地域風貌或民間藝術特色」、「具建築史或技術史之價值」，核其原處分登錄理由，資訊之完足性顯有不足，其判斷自有瑕疵存在。況審查及輔助辦法第2條第1項既明文規定歷史建築登錄之基準，上訴人就系爭建物是否符合登錄歷史建築之要件，自應先為實質審查，附具理由說明其判斷之依據，並經上訴人及審議會判斷系爭建物現況有登錄歷史建築之必要而登錄歷史建築後，始有後續劃定歷史建築所定著土地範圍之討論。至上訴人雖陳稱系爭建物結構大致完整，並無難以修復之情形，顯有修復可能云云，惟上訴人無論於107年7月6日之現場勘查及審議專案小組會議或系爭會議決議，對於後續系爭建物將如何修復保存、是否有具體修復計畫，均未提及，此事項涉及歷史建築之外觀及功能回復之可能性，固然有審查委員之專業知識與想像力，但也需要上訴人提供之協助與支援，如果此等協助及支援無法到位，建物外觀及功能回復可能性即需另備判斷說明，而原處分對此部分之判斷理由說明同樣不足，亦難謂無「專業判斷說明不足」之瑕疵。前處分既經原審105年度訴字第324號及本院106年度判字第641號判決指摘存在上述違法之瑕疵，該管機關即應受該等判決之拘束，惟查依原處分作成所據之系爭107年評估報告、現勘紀錄、登錄理由及系爭會議內容，可知原處分對於登錄系爭建物為歷史建築之資訊完足性、可供辯論的判斷理由說明均仍有如上所述之瑕疵，上訴人並未依照前開判決對前處分所指摘之法律意見作成原處分，則原處分除上開判斷瑕疵外，更有違反判決意旨所指摘法律見解之違背法令，原處分應予撤銷，訴願決定予以維持，自有未合，被上訴人請求撤銷原處分及訴願決定，為有理由等語，為其論據。
四、本院查：
(一)依行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據。且依同法第125條、第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對有利於當事人之事實或證據，如有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。
(二)文化資產保存法第3條第1款規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、藝術、科學等文化價值，並經指定或登錄之下列有形及無形文化資產：有形文化資產：……㈡歷史建築：指歷史事件所定著或具有歷史性、地方性、特殊性之文化、藝術價值，應予保存之建造物及附屬設施。……」第6條規定：「（第1項）主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄、廢止及其他本法規定之重大事項，應組成相關審議會，進行審議。（第2項）前項審議會之任務、組織、運作、旁聽、委員之遴聘、任期、迴避及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」第18條第1項規定：「歷史建築、紀念建築由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。」又審查及輔助辦法第2條第1項規定：「歷史建築之登錄，應符合下列基準之一：表現地域風貌或民間藝術特色者。具建築史或技術史之價值者。具地區性建造物類型之特色者。」行為時（即108年8月22日修正前）同法第4條規定：「直轄市、縣（市）主管機關為歷史建築、紀念建築之登錄，依下列程序為之：現場勘查。經審議會審議並作成登錄處分之決議。作成登錄處分，辦理公告，並通知申請人或處分相對人。報中央主管機關備查。」
(三)查依文化資產保存法第3條第1款規定所稱之「歷史建築」及依審查及輔助辦法第2條第1項規定所謂之「表現地域風貌或民間藝術特色」「具建築史或技術史之價值」「具地區性建造物類型之特色」等，均係屬不確定法律概念，且得否指定為文化資產，涉及文化價值判斷及屬於高度專業範疇，由多方專家組成審議會，本於專業素養為判斷。法院對審議會就文化資產認定之專業判斷，固予一定程度之尊重，而承認其判斷餘地。然而對行政機關之判斷餘地，於行政機關之判斷有恣意濫用或其他違法情事時，得予撤銷或變更，其情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則等。是以，得否登錄為歷史建築之文化資產，依上開規定應由機關代表及專家學者組成審議會，本於專業為判斷，法院對該判斷應予尊重，倘經審查行政機關作成判斷時並無上開恣意濫用及其他違法情事，要難任意指摘其有違法之情形，此亦為司法院釋字第462號解釋所揭櫫「……故各大學校、院、系（所）教師評審委員會，本於專業評量之原則，應選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查，將其結果報請教師評審委員會評議，教師評審委員會除能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷。」等語之真意。
(四)資產之文化價值的判斷不易，是否值得保存的公共利益亦難以衡量，為解決解釋文化資產保存法第3條的困難，由前揭規定可知，處理文化資產認定的相關實體問題是經由專家的參與，透過常設機制建立的審議會，具有別於諮詢之審議功能，該審議會對於文化資產之指定與登錄所為審議具有價值判斷的內容。經查，系爭建物經上訴人邀請審議會委員李謁政、蔣敏全、黃俊熹於107年7月6日辦理現場勘查，同日並召開審議專案小組107年度第6次會議，由同樣3位審議會委員以及彰化縣文化局人員組成專案小組，審議鹿港金銀廳指定古蹟、登錄歷史建築審議案，並作成建議登錄為歷史建築之決議，復於107年7月14日召開系爭會議，決議登錄為歷史建築。上訴人審議會共計21名委員，扣除主任委員、副主任委員、機關代表3人後，專家學者共16人，該16人之學經歷專長經核與設置要點第3點第1項各款相符，人數亦超過委員總人數3分之2而符合同點第2項規定，故上訴人審議會之組成符合設置要點第3點規定。又系爭會議共計12名委員出席，並經出席委員表決全數通過決議，同意登錄系爭建物為歷史建築，是本件出席委員超過全數委員（21人）半數，出席委員3分之2以上同意而作成決議，並無組織不合法之情等情，為原審依法確定之事實。原判決以該次會議出席委員之組成，比對委員名單之學經歷等節以觀，除副主任委員、機關代表外，其餘均屬外聘建築文史、都市發展等學門之專家學者，而設置要點第3點明定為當然委員之彰化縣副縣長、城市暨觀光發展處副處長均缺席，且就會議紀錄觀之，僅記錄決議結果及票數，未見到場之副主任委員、機關代表就系爭建物在文化政策之重要性與其他相關機關主管事務協調配套，表示意見，更乏公民社會之代表提供公眾思考面向之可能，又身為建物所有權人之被上訴人等人，依組織及運作辦法第6條第4項、設置要點第6點第2項規定，應受通知並有列席陳述意見之機會，上訴人雖主張被上訴人經合法通知而未到場云云，惟未見上訴人具附開會通知單或相關資料以實其說，此項正當程序是否經踐履，即有疑問等情，而認系爭會議無從形成審議會確實藉由組織及程序之嚴格遵守，達成讓社會多元價值透過審議會不同屬性人員之思辯以凝聚全民共識之意涵，難以肯認此即集體文化權之行使，當然更非得逕以此多數決即執集體文化權之名限制被上訴人就系爭建物及坐落土地私權行使，故認原處分之作成未踐行正當程序，難認合法云云。惟依處分時（106年7月27日修正公布）組織及運作辦法第4條規定：「（第1項）審議會置召集人1人，由主管機關首長或其指派之代表兼任；置委員9人至21人，除召集人為當然委員外，由主管機關首長遴聘主管機關或有關機關代表、專家學者及民間團體代表擔任。（第2項）前項專家學者、民間團體代表應具備該審議會所涉文化資產類別之相關學術專長或實務經驗，專家學者及民間團體代表委員人數不得少於委員總人數3分之2。」復依設置要點第3點規定：「（第1項）本會置委員9至21人，其中置主任委員1人，由縣長或指派人員擔任、置副主任委員1人，由本縣文化局局長擔任。其中委員3人，由本縣文化局副局長、本府城市暨觀光發展處及建設處副處長擔任，其餘依本縣實際需要及下列專長領域聘請或公開遴選專家學者擔任：㈠具有歷史、法律、都市計畫專長背景者。㈡具有古蹟修復與再利用、景觀、文化產業、歷史街區及都市設計專長背景者。㈢具有考古學與人類學、古物等專長背景者。（第2項）前項專家學者人數不得少於委員總人數3分之2。」可見主管機關視專業審議需要，設置審議會，委員9至21人，由主管機關首長遴聘主管機關或有關機關代表、專家學者及民間團體代表擔任，而所遴任之專家學者、民間團體代表應具備該審議會所涉文化資產類別之相關學術專長或實務經驗，並未規定審議會中須單獨設置公民社會代表之委員。又關於審議會會議之召開，依處分時組織及運作辦法第6條規定：「……（第2項）會議由召集人擔任主席；召集人不克出席或迴避時，由出席委員互推1人為主席。（第3項）專家學者及民間團體代表委員應親自出席，不得代理。機關代表委員不克出席時，得指派該機關人員列席，在會議中發言，但不得參與表決。（第4項）審議會開會審議第2條所定事項，應通知文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人列席陳述意見；並得依案件需要，邀請相關機關、單位或人員列席提供意見。（第5項）審議會之決議，以過半數委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之。(第6項)前項出席委員中，專家學者及民間團體代表委員人數不得低於2分之1。……」設置要點第6點第2項規定：「前項會議召開時，應邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人陳述意見。」第7點規定：「本會會議由主任委員擔任主席，主任委員因故不能出席時，由副主任委員代理；主任委員及副主任委員均因故不能出席時，由出席委員中互推1人代理之。」第8點規定：「（第1項）委員應親自出席會議，會議之決議，以過半數委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之。（第2項）由機關代表兼任之委員未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言，但不得參與表決。」依上開規定，可見審議會會議僅就開會人數、專家學者及民間團體代表委員於出席委員比例及決議人數有所規範，並未如行政程序法聽證章節中第61條對機關指定人員之發問權，或第64條有關會議紀錄應記載事項等規定。又審議會會議若主席無法出席，可由出席委員互推1人為主席，機關代表委員不克出席時，得指派該機關人員列席發言，並無主任委員、副主任委員或機關代表必須出席，乃至於必須陳述意見之規定。是原判決逕以系爭會議中，依設置要點第3點明定為當然委員之彰化縣副縣長、城市暨觀光發展副處長均缺席，且就會議紀錄觀之，僅記錄決議結果及票數，未見到場之副主任委員、機關代表之委員於會中表示意見，更乏公民社會之代表提供公眾思考面向之可能，即認原處分於法未合，自嫌速斷。至依上開規定，固有審議會會議召開，應通知文化資產所有人陳述意見之情，惟依原審卷內所附系爭會議會議紀錄、簽到表等觀之（參見原審卷1第51～61頁），可知當次系爭會議共審議3個案件（包含本案）。而依系爭會議簽到表所列出列席單位人員中，有「所有權人、使用人、管理人及關係人」簽到欄，固然關於本案此部分簽到欄內為空白，但其他另2個審議案，則有相關人員簽到紀錄，可見另2個審議案，上訴人似有踐行通知陳述意見之情。而本件審議案，究竟上訴人有無通知被上訴人到場陳述意見，原審如認有疑義未明，乃應依職權查明實情，惟未進一步調查，遽以依卷內資料，並無上訴人所附開會通知單或相關資料以實其說，據以指摘上訴人此項正當程序是否經踐履有疑問，而認定上訴人此部分程序違法，即嫌速斷。上訴意旨主張原審未經闡明或調查，遽認原處分未踐行正當程序而非合法，並未舉出其認定之依據，有判決理由不備及不適用法規之違背法令，核非無憑。
(五)行政訴訟法第216條規定：「（第1項）撤銷或變更原處分或決定之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力。（第2項）原處分或決定經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者，應依判決意旨為之。（第3項）前2項判決，如係指摘機關適用法律之見解有違誤時，該機關即應受判決之拘束，不得為相左或歧異之決定或處分。……」100年11月23日增訂前引條文第3項之立法理由為「……按行政訴訟法第216條立法意旨，係為課原處分機關以尊重判決內容之義務，以防杜原機關依同一違法之理由，對同一人為同一處分或決定。又原處分或決定經判決撤銷後，原機關有須重為處分或決定者，亦應依判決之意旨為之，藉以督促機關有依判決意旨作為之義務。司法院釋字第368號解釋亦表示：『行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，如係指摘事件之事實尚欠明瞭，應由被告機關調查事證另為處分時，該機關即應依判決意旨或本於職權調查事證。倘依重為調查結果認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，雖得維持已撤銷之前處分見解；若行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，係指摘其適用法律之見解有違誤時，該管機關即應受行政法院判決之拘束。』準此，行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，如係指摘事件之事實尚欠明瞭，應由被告機關調查事證後另為處分者，該機關依判決意旨或本於職權再調查事證，倘依調查結果重為認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，而維持已撤銷之前決定之見解者，於法固非有違；惟如係指摘原決定及處分之法律見解有違誤者，該管機關即應受行政法院判決所示法律見解之拘束，不得違背。是以，本法第216條增訂第3項以針對行政法院判決係指摘機關適用法律之見解有違誤時，命該機關即應受判決之拘束，不得為相左或歧異之決定或處分。」原判決以原處分違反行政訴訟法第216條，並存有判斷瑕疵之違法，敘明略以系爭土地及其上系爭建物，曾經上訴人於105年4月18日以前處分登錄為歷史建築，被上訴人不服前處分，提起訴願及行政訴訟，經原審105年度訴字第324號判決原處分及訴願決定均撤銷，上訴人上訴，復經本院106年度判字第641號判決上訴駁回而告確定。次依原判決所載前處分登錄系爭建物為歷史建築之理由係：「⒈歷史文化價值：為鹿港八景十二勝之一，是菜園街 黃慶源 商號第二代 黃秋 兄弟替母親祝壽所建，深具傳統孝思意義，且見證老街南段龍山寺附近的發展。⒉表現地域風貌或民間藝術特色：原內部裝修為木雕大師 李松林 作品，具民間藝術特色及高度工藝價值。⒊具建築史或技術史之價值：為一洋風民宅，原廳堂兩側的隔間，屏門的設計以金銀兩色作成紅白兩事的不同象徵裝扮，書畫雕刻堪稱當代的佳作。4.其他具歷史建築價值：為鹿港國家歷史風景區重要的指標。」而本院106年度判字第641號判決指摘前處分違法之理由略以，上訴人重文獻而輕現場會勘及紀錄，而沒有留下完整之現場會勘資料供審查委員會審查，故認前處分所為「系爭建物屬文化資產」之專業判斷，資訊之完足性顯有不足，其判斷自有瑕疵存在。又系爭建物之原有內部構件（不止系爭格扇，還包括隔間、屏門、書畫等）是否能重新設置於建物內，涉及建物原有外觀及功能之回復可能性，此等事項固然有審查委員之專業知識與想像力，但也需要上訴人提供之協助與支援，如果此協助及支援無法到位，建物外觀及功能回復可能性即需另備判斷說明，而前處分對此部分之判斷理由說明同樣不足，亦難謂無「專業判斷說明不足」之瑕疵。至於前處分「將系爭2筆土地一併劃入本件歷史建築保存區」之法律涵攝，其違法性審查……等議題，真正具關鍵意義者，實為「為何系爭2筆土地不劃入歷史建築保存區範圍內，系爭建物之完整性即難以確保，或足以遮蓋其外貌而礙及觀賞可能性」之具體判斷理由說明，但無論是前處分抑或會議決議，均無此等具體判斷理由之記載，亦有前述「專業判斷說明不足」之瑕疵，而將原判決予以維持，駁回上訴人之上訴等情（參見原判決第21～23頁）。惟本件係前處分經撤銷後，上訴人經107年7月6日為現場勘查、同日之審議專案小組107年度第6次會議以及系爭會議之程序，決議系爭建物登錄公告為歷史建築，參其登錄理由為「⑴表現地域風貌或民間藝術特色者：金銀廳為一棟融合漢、和、洋式的折衷樣式建築，與今稱之鹿港老街的中山路，見證1935年的鹿港市區改正時期。當時該建物不僅是鹿港菜園黃家的後花園，也是鹿港官方與地方仕紳的社交場所，且是現存少數日治昭和時期的代表建築。⑵具建築史或技術史之價值：建築樣式為由閩式傳統建築過渡到現代的折衷樣式，並融合漢、和、洋等諸元素，包含重檐歇山式的屋頂、入口雨庇（車寄）、外部迴廊與外牆洗石子工法、建物台階造景及內部和式通鋪隔間等，十分稀少。且施作者多為當時修繕天后宮之知名匠師。」等語，為原判決依法確定之事實。茲查比較前處分與原處分之登錄理由，二者顯非相同，且作成本件原處分前，上訴人有於107年7月6日邀集審議會委員辦理現場勘查並決議，又本件登錄理由，有來自上訴人所委託調查之系爭107年評估報告暨審議專案小組會議之討論，及審議會委員之登錄理由說明。再者，原處分所宣告歷史建築及其所定著土地之範圍，經上訴人於原審審理由補充說明，系爭建物並非分割單獨坐落其投影面積之土地，前處分係將系爭兩筆土地全部公告，而原處分乃上訴人依據審議會之決議將建物本體投影面積左右往外延伸1.5公尺，前至公安街，後方至大門圍牆，作為預留文化資產活化、再利用之規劃空間，以執文化資產保存法第34條所定考量歷史建築交通動線出入空間及周邊環境景觀協調性之立法目的等情。據上，可見原處分所根據之事實及援引之證據資料，已與前處分有所不同，且與本院106年度判字第641號判決指摘前處分違法之判斷理由所根據之事實亦有不同。故本件原處分是否適法、有無存在判斷瑕疵之違法，應以原處分所根據之事實及引用之證據資料，據以判斷認事用法有無違誤，與行政訴訟法第216條規定無涉，原判決援引前開規定，據以指摘原處分違法，即有未合，核有判決適用法規不當之違誤。
(六)復查依文化資產保存法第3條第1項第2款對歷史建築之定義，可知歷史建築著重過去之歷史性及具地方文化、藝術價值。又依文化資產保存法第30條第2項規定準用同法第24條第1項規定，歷史建築應保存原有形貌，因此對文化資產中「歷史建築」之法律涵攝，相關既有文獻資訊乃反應建物之歷史面貌，而現場履勘及紀錄則確定建物之現實狀態。此二者間能否連結，而能透過修補，在建物整體結構不變之情況下，回復建物之舊有外觀及功能，則需依靠審查委員之專業知識及想像力。故歷史建築之建物現況得否修復至原有形貌，自應據既有文獻資訊所反應建物之歷史面貌，並以原處分作成時所為現場履勘現況為依據，再依審查會審查委員之專業知識及想像力予以考量。本件原處分登錄理由第1點關於表現地域風貌或民間藝術特色之部分，來自上訴人所委託調查之系爭107年評估報告暨審議專案小組會議之討論，又上訴人107年7月6日有邀集審議會委員至現場勘查等情，為原判決所是認。原判決固以系爭107年評估報告所載內容，係參考歷史文獻及地方文誌之記載，而認此似僅能證明系爭建物過去具備歷史文化及建築價值，又該評估報告雖亦有佐以上訴人104年現場勘查時之照片，惟能顯示建物現況之照片寥寥，且依原審之前審理105年度訴字第324號案件時，於106年4月14日之履勘現場圖及照片顯示系爭建物現況頹圮。復以上訴人107年7月6日之現勘，因所有權人未到場而僅以目視於圍牆外進行建物外觀勘查，並未進入建物內部等情，因而質疑原處分所據之歷史文獻資料所記載系爭建物之歷史面貌，與系爭建物的現況之間究竟能否相互對照，建物現況是否仍具備上開文獻所記載，得以表現地域風貌或民間藝術特色，或應進行如何修復工序而於修復後得表現何等歷史風貌或特色等項。惟參據上情，原判決似不否認上訴人所憑之系爭107年評估報告能證明系爭建物過去具備歷史文化及建築價值，又該評估報告有參酌上訴人104年現場勘查時之照片，核非無據。且上訴人107年7月6日有邀集審議會委員至現場勘查，固未進入建物內部，但仍可由外觀觀察，有該勘查紀錄可按，則雖因被上訴人未到場而未能進入建物內部勘查，惟上訴人憑系爭107年評估報告及作成前處分前之勘查照片暨107年7月6日至現場勘查進行建物外觀勘查等情，經審議會委員依其等專業綜合判斷之結果，而認系爭建物得以修復還原，表現地域風貌或民間藝術特色，似非無憑。原審自有查明該事實之必要，並正確適用法令。原審僅以系爭建物現況頹圮，未進一步查明，遽認原處分此部分有疑問，核有判決不備理由之違誤。
(七)另有關系爭建物之歷史背景與文化，業據原處分於登錄理由欄明載，而就建築史、技術史之價值亦有敘明，可見鹿港當地歷史演變之不同階段，而鹿港天后宮乃知名古蹟，深具當地特色，系爭建物之施作者多為當時修繕天后宮之匠師，自與鹿港當地文化有所連結。依原判決調查證據結果，肯認系爭建物確實於建物外牆採用洗石子工法、入口雨庇（車寄）天花板裝飾可見巴洛克風格之裝飾，並有於廟宇中常見之重檐歇山式的屋頂等，而分別具有漢、和、洋等元素，並認此等建築工法的使用，於臺灣民宅中並不常見等情（參見原判決第26頁），則原處分所認系爭建物具備建築史或技術史之價值之認定所為判斷，如無基於錯誤之事實認定或不完全之資訊，法院對審議會就文化資產認定之專業判斷，予以一定程度之尊重，而承認其判斷餘地。原處分就上揭登錄歷史建築之理由業已明載，而上開登錄理由究有何基於錯誤之事實認定或不完全之資訊等情，原判決即有詳加調查並說明理由之必要。惟原判決僅以質疑方式謂「此等建築工法的使用，縱然於臺灣民宅中並不常見，然而其背後究竟表彰何等歷史背景與文化，該等外牆、屋頂、入口雨庇所使用之工法究竟能反映鹿港當地如何之歷史演變、鹿港當地特色文化與系爭建物兩者間存在何等連結，而使系爭建物具備建築史或技術史之價值？」等情，並以上訴人及審議會未附其他客觀之判斷理由或依據，進而認定原處分登錄理由資訊完足性顯有不足，指摘該判斷有瑕疵存在，核有判決不備理由之違誤。至原判決質疑上訴人於107年7月6日之現場勘查及審議專案小組會議或系爭會議決議，對於後續系爭建物將如何修復保存、是否有具體修復計畫，均未提及，認此事項涉及歷史建築之外觀及功能回復之可能性，固然有審查委員之專業知識與想像力，但也必須上訴人提供之協助與支援，如果此等協助及支援無法到位，建物外觀及功能回復可能性即需另備判斷說明等情，固非無見。惟關於此項爭點，原判決已敘明上訴人陳稱系爭建物結構大致完整，並無難以修復之情形，顯有修復可能等情，上訴意旨亦主張依系爭107年評估報告及審議會認定有修復可能性等語，則上訴人此部分之主張是否可採，審議會及原處分是否就此本於正確事實或完全資訊而為認定，原審乃有調查及說明之必要，惟原審未予詳查，亦未就上訴人主張系爭建物有修復可能乙節何以不可採為論駁，即遽認原處分就此部分之判斷理由說明不足，而謂有「專業判斷說明不足」之瑕疵，即嫌速斷，亦有判決不備理由之違誤。
(八)原判決既有上揭違背法令事由，且其違法情事足以影響判決結果，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，並因事證尚有未明，本院無從自為判決，有由原審再行調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審另為適法之裁判。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項
、第260條第1項，判決如主文。中華民國110年4月23日
最高行政法院第二庭
審判長法官胡方新
法官蕭惠芳法官王俊雄法官林妙黛法官陳秀媖以上正本證明與原本無異中華民國110年4月23日
書記官陳映羽