臺北高等行政法院100年度訴字第482號判決

裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第482號判決

裁判日期：民國100年11月10日

裁判案由：建築執照

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第482號100年10月27日辯論終結原告 楊偉琦
羅春梅 鄭滿月 共同訴訟代理人 方正彬 律師被告新北市政府工務局代表人 高宗正 （局長）住同上訴訟代理人 李承志 律師
參加人明暘開發資產管理股份有限公司代表人 郭國俊 訴訟代理人 林明正 律師
余瑞陞 律師上列當事人間建築執照事件，原告不服新北市政府中華民國100年1月28日北府訴決字第0990077944號（案號：000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告與訴外人 鄭文隆 等49人及訴外人文普建設股份有限公司
（下稱「文普建設公司」）為共同起造人（下稱「原告等52名起造人」），於民國86年7月16日就改制前臺北縣新店市○○段○○○○號至652地號、658地號至670地號等26筆土地（下稱「系爭26筆土地」）向被告申請建造執照（下稱「原建照申請案」）。因被告未釐清該案得否免捐贈20%土地作為公共設施，復遲未為准駁之處分，原告等52名起造人之一周 盧雙美 等人分別於95年3月、5月及8月間函詢被告該案辦理進度及陳情依建造執照掛號時之法令續為審查，被告遂於95年11月6日以北府工建字第0950779562號函復略以「……本案因本府未釐清是否須辦理捐地事宜，導致88年之行政處分確有瑕疵，……同意續審本申請案……。」（下稱「95年11月6日函」）㈡參加人嗣於97年4月10日以97興字第0970410002號函（下稱
「97年4月10日函」）向被告申請先行核發其中23筆土地（不包括原告所有之3筆土地）之建造執照，被告經兩次函詢內政部本案處理之相關疑義後，遂於97年10月17日及同月30日邀集葛萊美國際開發股份有限公司（文普建設公司於88年
7月21日更名為昇勤建設股份有限公司，又於89年1月17日更名為葛萊美國際開發股份有限公司，下稱「葛萊美公司」）、參加人及原建照申請案基地內土地所有權人召開「為文普建設股份有限公司等52人於新店市○○段○○○○號等26筆土地申請建造執照，於程序未終結前，原基地內部分土地所有權人另同意明暘開發資產管理股份有限公司申請建造執照，致產生私權糾紛後續執行方式協調會」二次協調會議後（下稱「97年10月17日第1次協調會」、「97年10月30日第2次協調會」），其結論略以：「……為使本案各起造人保有相同權益，應以原申請建築執照基地範圍於收到會議紀錄起算6個月內由各申請人以一照提出申請。於上述期間內提出申請者，秉公平原則，各申請人應保留有原申請執照適用當時法令之權益或領照後申請變更設計及以一宗基地檢討建築物高度，一旦逾6個月期限未提出申請之起造人則失其保留之權益，應依現行規定另案辦理，另涉及私權糾紛部分應自行協調解決。……如各起造人於6個月內分別於不同時間，逕自提出建造申請時，應同意提供其他地號土地之起造人於
6個月內提出變更設計申請建築所需之相關文件配合辦理變更設計……。」並以97年11月12日北工建字第0970826374號函（下稱「97年11月12日函」）檢送第2次會議紀錄予出（列）席人員在案。
㈢嗣後被告遂依參加人以其業經 周盧雙美 等49人同意以周盧雙
美等49人所有21筆土地（下稱「系爭21筆土地」）為基地範圍之建造執照申請案件（下稱「新建照申請案」），於98年12月16日作成核發99店建字第100號建造執照（下稱「系爭建造執照」）之處分（下稱「原處分」），並於98年12月17日以北工建字第0981047924號函（下稱「98年12月17日函」）通知參加人領取系爭建造執照。原告不服，提起訴願，經新北市政府以北府訴決字第0990077944號（案號：00000000
0）訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。（相關公文明細詳如附表所示）
二、本件原告主張：依97年10月17日第1次協調會議時被告報告第5項記載：「依中央主管機關之研議，本件不得分照辦理，應由原申請之起造人共同為之」，然97年10月30日第2次協調會之結論卻與中央主管機關之函釋相違背。被告依97年10月30日第2次協調會議結論核發系爭建造執照予參加人，將伊摒除在外，使伊無端喪失適用容積率管制實施前規定之權益，且伊既已於86年間提出原建照申請案，被告自無要求伊重新再提申請之理，又本件既係原建照申請案之續審，縱伊未於97年10月30日第2次協調會後6個月內重新申請，並不表示伊放棄原建照申請案之法律上權益。況參加人申請系爭建造執照之基地範圍已變更原建照申請案之基地範圍及起造人，依內政部92年12月10日臺內營字第0925013997號函（下稱「內政部92年12月10日函釋」）及87年7月20日臺內營字第8706146號函（下稱「內政部87年7月20日函釋」）之說明，變更起造人應徵得伊之同意，惟被告未徵得伊之同意逕自核發系爭建造執照予參加人，損及伊享有適用容積率管制實施前規定之權益，伊自屬原處分之利害關係人。而原建照申請案之基地係系爭26筆土地，52位共同起造人，被告亦認為每位起造人就原建照申請案有一定之持分比例，權利均等，是本件各起造人對原建照申請案即有準共有之關係。又原處分係依被告97年10月30日第2次協調會之結論所為，表面上雖係一宗續審，實質上卻係分照，亦可知原處分違反原建照申請案應「共同為之」，不得分照之意。此外，建築法第36條係規定起造人於6個月內補正通知改正事項，亦非重新申請，建築法第30條係規定起造人申請建照執照應具備之書件，並非規定起造人或基地範圍之變更，不需全體起造人之同意，被告卻將之混為一談，實屬違法。再者，「補正」與「申請」之意義不同，本件既係原建照申請案之續審，被告即應就原建照申請案為准駁之處分，而非命伊重新申請，是原處分顯屬違法等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：伊於協調會議中雖有提出以分照措施作為替代方案之主張，惟此係伊於處理原建照申請案之續審程序時，因無法定程序可資遵循，故提出諸多變通措施加以研議，惟遭主管機關否准在案，是本件並未適用分照之程序。且本件並非原告所稱變更起造人名義，原告仍為系爭建造執照之起造人，僅基地範圍有所變更，故並無原告所指稱違反內政部92年12月10日函及87年7月20日函之情事。而「分照」乃係針對「已核發建照執照」之情形，系爭建照執照尚未核發之前，僅停留於申請階段，並無適用分照程序之可能，且既處於申請階段，則是否核發建照執照，應係審酌全體共同起造人所提出之文件是否符合建築法第30條規定之要件，若不符合，自無核發建照執照之可能。而本件係因共同起造人間發生糾紛，為維護全體之權益，伊乃依建築法第36條之規定，給予共同起造人6個月之補正期間，先審核通過者先行核發建照執照，後審核通過者，併入前建照辦理變更設計，是本件係採一照續審之方式。而原告自始未於6個月內提出任何補正之申請，依建築法第36條之規定，自應認原告並無任何法律上權益受到侵害。另本件於核發建照執照之前，於申請程序中縱有變更申請範圍之情事，亦屬各該起造人之權利，無原告所稱之準共有關係存在。又原告係因其自身業已與其他地主解除合建契約，故其無法提出「全部地主授權之相關申請資料」，以致原告之建造執照申請遭駁回，並非伊核發系爭建造執照予參加人所致，此業經臺灣板橋地方法院99年度重國字第9號判決在案等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、參加人則以：原處分核發系爭建造執照之基地範圍係地主周盧雙美等49人所有之系爭21筆土地，不包含原告之土地，是原處分縱可能影響原告與其他地主合建之機會，惟並不影響原告另行申請建照之權利，以及享有以容積管制前之優惠條件起造房屋之法律上利益，故不符合撤銷訴訟之要件。且被告係依97年10月17日及10月30日兩次會議結論同意各起造人均仍保留適用原申請執照當時法令之優惠與權利，獨立申請建照，並給予各起造人6個月補正期間，原告遲未補正，致生權利喪失，與原處分之准駁無涉。原告雖稱其於86年間已與其他地主共同申請建照，故就申請權與作成處分後所享有容積優惠之利益，為公同共有，惟建照申請權與作成處分後所享有容積優惠之利益並非民法第831條之財產權，是原告稱原處分侵犯其本於申請書之「公同共有」，係有誤會。又伊係遵循協調會之結論申請建照，變更原基地範圍業已依法辦理變更登記，被告作成原處分，於法並無不合，且原告因不同意加入伊與其他地主所約定之合建契約，故原告所有之土地在申請建照過程中，即未列入原處分之基地範圍，故非原處分之起造人，自不涉及起造人名義是否有變更之疑義。
而伊係於97年間與系爭21筆土地之地主重新簽立合建契約，且伊係以申請新案之意思申請建照。再者，文普公司與葛萊美公司係曾同時存在，且各自獨立的公司，並非如原告所稱「文普公司只是更名為葛萊美公司」，是伊於97年間重新整合系爭土地大部分的地主，向被告爭取以86年之優惠條件，核發由伊與系爭土地地主共同擔任起造人之建照，縱認原處分有違法之情事，本院亦應斟酌行政訴訟法第198條之規定駁回原告之訴等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有86年7月16日建造執照申請書影本、95年11月6日函影本、97年4月10日函影本、97年10月17日第1次協調會議紀錄影本、97年10月30日第2次協調會議紀錄影本、被告97年11月12日函影本、系爭建造執照基本資料影本、被告98年12月17日函影本及訴願決定書影本、文普建設公司更名為昇勤建設股份有限公司又更名為葛萊美公司之公司變更資料在卷可稽（本院卷一第13至17、29至32、34至42頁、本院卷二第75頁、訴願卷第37、58、161至163、217至220頁），堪認為真正。
六、經核本件爭點為：㈠原告是否為原處分之利害關係人？㈡原處分是否違法？本院判斷如下：
㈠原告是否為原處分之利害關係人？
1.按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾
2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1條第1項、第18條及行政訴訟法第4條第1項分別定有明文。準此，行政處分相對人以外之利害關係第三人，主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。而所謂利害關係，乃指法律上之利害關係，應就「法律保護對象及規範目的」等因素為綜合判斷。亦即，如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟（司法院釋字第469號解釋理由意旨參照）。
2.次按建築法第25條第1項規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。但合於第78條（拆除執照之請領）及第98條（特種建築物之許可）規定者，不在此限。」第12條第1項前段規定：「本法所稱建築物之起造人，為建造該建築物之申請人……。」第30條規定：「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」第31條規定：「建造執照或雜項執照申請書，應載明左列事項：一、起造人之姓名、年齡、住址。起造人為法人者，其名稱及事務所。……三、建築地址。四、基地面積、建築面積、基地面積與建築面積之百分比。……」依上開規定可知，人民為建造特種建築物以外之建築物，須依建築法之規定，須先向主管建築機關申請許可並獲核發建造執照，始得為之。是建築法就申請建造執照之起造人，授予其向主管建築機關申請建造執照之請求權，並針對符合法定條件之起造人，明定其享有獲得主管建築機關許可並核發建造執照之權利，顯見建築法之規範目的確有保障起造人依法申請建照以建造建築物之意旨，揆諸司法院釋字第469號解釋理由意旨，建築法自屬保護規範無疑。是申請建造建築物之起造人，對於主管建築機關針對其申請所為准駁之意思表示，當有法律上之利害關係甚明。
3.本件原告等52名起造人於86年7月16日就系爭26筆土地向被告提出原建照申請案（興建2棟地上14層、地下2層建物共199戶，詳如本院卷一第13頁建造執照申請書影本），被告雖曾依建築法第36條規定於88年10月6日以88北工建字第87A1164-1號函請文普建設公司補正（本院卷二第57頁），惟歷經近9年遲未為准駁之處分，經周盧雙美等人函詢及陳情後，被告始以95年11月6日函復同意續審原建照申請案，並依行政程序法第117條規定撤銷前開88年10月6日補正函（本院卷一第17頁），嗣後被告卻僅針對參加人以周盧雙美等49人所有系爭21筆土地為基地範圍所提出之新建照申請案（興建1棟地上20層、地下5層建物共61戶，詳如本院卷二第92頁建造執照申請書影本），於未經包括原告在內其餘5筆土地所有權人兼起造人同意變更原建照申請案之起造人、建築基地及建物設計等情況下，即以「續審」原建照申請案之程序，逕依申請原建照時即容積率管制實施前之法令，於98年12月16日核發系爭建造執照予參加人，並置原告等12名原建照申請案起造人於不顧，顯係割裂原建照申請案而針對原告等52名起造人為不同之處置。是原告主張原處分損害其適用86年間申請時容積率管制實施前法令之權益，而為原處分之利害關係人，而得提起本件撤銷訴訟，自屬有據。至於原告等地主是否已與文普建設公司解除合建契約，則屬其等內部之私權糾紛，與本件原告公法上請求權是否受侵害無涉。是被告及參加人辯稱原告已與文普建設公司解除合建契約，系爭建造執照之基地範圍，不包括原告所有之3筆土地，原告非原處分之相對人，亦非基地所有人，難認有權利或法律上利益因原處分而受侵害，原告自非原處分之利害關係人，不得提起本件訴訟云云，洵不足採。
4.至被告嗣於本件審理時始以100年9月7日北工建字第1001247294號函駁回原告等12名原建照申請案起造人之申請（本院卷一第256至257頁），原告固亦得針對該否准處分依法提起行政救濟，惟基於權益保障實效性之法理（原告提起本件撤銷訴訟，始足以充分保障其與原建照申請案其他起造人共同之法律上利益），尚不影響原告業已依法提起本件訴訟之合法性及權利保護之必要性，附此敘明。㈡原處分是否違法？
1.按以多數人為共同起造人之建造執照申請案，各共同起造人間具有共同之利害關係，是該申請案之法律關係對於共同申請之各起造人間自必須合一確定，又基於興建集合式建築物之特性，該申請案之起造人與建築基地及建物設計等事項，非但彼此息息相關，亦攸關建造執照之得否核發，是上開事項倘於建造執照核發前有所變更，如非由共同起造人全體或得其他共同起造人全體之同意，即不生變更原申請案之效力，主管建築機關亦不得針對該不生效力之變更申請案逕為准駁之意思表示，此為基於事物本質所為之當然解釋。是以，共同起造人提出建造執照之申請後，如其中之部分起造人於未經全體起造人同意之情況下，即以原建築基地之一部變更原建築設計申請變更原申請案，主管建築機關倘未通知該部分起造人補正經全體起造人同意之證明文件，即遽予准許，則屬損害其餘起造人公法上請求權之違法處分。
2.次按行政院62年2月23日臺內字第1610號函釋略以：「人民申請建築執照或修建證在主管機關未核發前如土地權利關係人對建築基地有關私權發生爭執，『應依法定程序由法院判決』，……」等語。又內政部68年2月20日臺內營字第005646號函釋略以：「土地使用權證明文件為建築法第30條所定起造人於申請建造執照或雜項執照時應具備之土地權利證明文件之一。此項使用權利如在主管建築機關給照之前已發生爭執，『應停止發照』，令由土地權利關係人自行協調或循民事訴訟程序解決後再為主張」等語。嗣後內政部並針對「關於建築基地私權發生爭執，其建築許可應如何辦理疑義」，以68年6月8日臺內營字第021078號函釋略以：「⑴主管建築機關對於建造執照或雜項執照申請案件之許可，應針對起造人依建築法第30條規定提其之各項書件確實審理，起造人並對其所提書依同法第26規定負全部責任。是土地關係人對建築基地土地有關私權發生爭執仍應依行政院63.2.23臺62內字第1610號及本部
68.2.20臺內營字第5646號兩函規定辦理。㈡上開院、部函對主管建築機關給照前，有關建築基地土地爭執之適用，補充說明如下：1.屬共同起造人彼此間之爭執者，依上開部函規定辦理。2.屬起造人以外之其他人發生爭執時，依上開院函規定辦理。」又以68年8月23日臺內營字第024095號函釋略以：「按建築物之起造該建造該建築物之申請人，起造人申請建造執照，除應具備一定書圖外，並須附具土地權利證明文件。建築法第12條及第30條所定有明文，此項土地權利證明文件應足以證明其為取得土地建築之權利者為要件，『是申請為建築物起造人名義變更，固不僅應經雙方當事人之同意』，並應審查其建築土地權利之變更是否合法以為斷。」另針對建造執照申請案經主管機關通知改正後，於申請復審時可否變更起造人一節，內政部以87年7月20日臺內營字第8706146號函釋再次重申略以：「……是申請為建築物起造人名義變更，固不僅應經雙方當事人之同意』，並應審查其建築土地權利之變更是否合法以為斷。」
3.上開函釋，均係中央主管建築機關本諸法定職權，就多數人申請建造執照案之法律關係，對於共同申請之各起造人間必須合一確定之法理，並基於興建集合式建築物之特性，所為解釋性之行政規則，且符合本院所闡述之前揭意旨，自應為被告續審原建照申請案之依據。而原非屬原建照申請案起造人之參加人嗣於97年4月10日向被告申請先行核發其中23筆土地（不包括原告所有之3筆土地）之建造執照（本院卷一第106頁），因已涉及起造人、建築基地及建築設計之變更，且葛萊美公司於97年8月11日致函被告表明不同意參加人或其他公司使用其於86年7月16日之原建照申請案掛件號碼A3374號申請續審（訴願卷第159至160頁），被告遂召開97年10月17日第1次協調會，稽諸該會議紀錄中被告作業單位報告事項四、五及結論載明：「四、如原起造人間有權利移轉，可辦理變更起造人，惟仍需先行『整合』起造人後提出申請，惟有關原起造人文普建設（現更名為葛萊美國際開發股份有限公司）與目前土地所有權人推舉明暘開發公司為代表人，『兩方應先私下協調』，……」、「五、52人有各別利益，秉公平原則每人權益均等，本局原建議採分照申請，惟經與中央主管機關97年8月29日研議後，『原則認宜由原執照一宗基地續辦』，故在此向各位說明，分照申請則需依各宗土地現行法規檢討」、「結論：原擬請52位原來之起造人共同申請續審方式，經本次邀集起造人共同研討後，於執行上有所困難，尚未能取得共識，故請明暘開發公司、葛萊美開發公司（文普建設）等本案之起造人……，由作業單位彙整意見再與公會研議後，循行政程序解決，惟有關私權糾紛部分，仍請先行協調或循司法途徑解決」等語（本院卷一第35、37頁），除表明中央主管機關表明原建照申請案仍應以系爭26筆土地為建築基地續審，而不得改為分照申請，否則即非屬原建照申請案之續審，而係新申請案，且應遵守現行法規（含容積率管制）之規定外，並表示如原告等52名起造人與參加人無法達成「共識」，則應先行協調或循司法途徑解決，即係依前揭法理及中央主管建築機關之函釋所為之說明。
4.被告嗣又召開97年10月30日第2次協調會，竟一反97年10月17日第1次協調會之說明及結論，作成結論略以：「一、……為使本案各起造人保有相同權益，應以原申請建築執照基地範圍於收到會議紀錄起算6個月內由各申請人以一照提出申請。於上述期間內提出申請者，秉公平原則，各申請人應保留有原申請執照適用當時法令之權益或領照後申請變更設計及以一宗基地（系爭26筆土地）檢討建築物高度。一旦逾6個月期限未提出申請之起造人則失其保留之權益，應依現行規定另案辦理，另涉及私權糾紛部分應自行協調解決。二、……如各起造人於6個月內分別於不同時間，逕自提出建造執照申請時，應同意提供其他地號土地之起造人於6個月內提出變更設計申請建築所需之相關文件配合辦理變更設計……」等語（本院卷一第42頁）。惟查：
⑴上開會議結論係由被告單方作成，並未經過原建照申請
案之原告等52名起造人及嗣後提出新建照申請案之參加人全體同意，且原告等52名起造人早已於86年7月16日提出原建照申請案，被告迄至該次會議時仍未為准駁之處分，竟又再次限期命其等於收到會議紀錄起算6個月內提出「申請」，即屬無據，且無必要。
⑵又上開會議結論實無異於同意原告等52名起造人及參加
人得不經原建照申請案起造人全體同意，即可自行變更原建照申請案之起造人名義、人數、建築基地面積及建築設計，並各自分照提出申請，且均得適用原建照申請案申請時之法令，顯已違背前揭法理及中央主管建築機關之函釋，自屬違法。被告雖辯稱伊於上開會議中作成「共同起造人分別申請」、「後申請通過者，以變更設計之方式併入前申請通過之建造執照中」、「前建造執照取得人如不配合辦理變更將予以註銷建造執照」之結論，係為衡平全體共同起造人之權益，且屬伊之職權範圍云云，惟原告等52名起造人既已提出原建照申請案，被告並無再次限期命其等提出申請之法律上依據，已如前述，且對於無力自行整合又不同意其他建商所提條件之原建照申請案起造人而言，上開會議結論實與否准其等原已依法提出之申請及基於該申請所得享有之權益無異，是被告所辯上情，要難憑採。
5.葛萊美公司嗣於98年4月23日向被告提出申請書略以：「申請人葛萊美公司（原名為文普建設公司）於86年7月16日向被告申請建造執照。本公司原申請書正本已於86年7月16日向被告掛號申請後存放於被告至今，因事隔十多年，被告尚未找到原申請書正本，今依被告（文號：北府工建字第0950779562號）函補送建造執照申請書影本加蓋建築師印鑑申請續審」等語（本院卷二第58頁），被告則先以98年5月14日北工建字第0980325471號函復略以：「貴公司提出86年7月16日建造執照（掛件號碼：A3374）申請案續審一事，本局95年11月6日函已同意續審本申請案，惟仍請貴公司依第2次協調會議結論協調後，逕自另行提出建造執照申請」等語（訴願卷第108至109頁），繼以98年6月30日北工建字第0980386878號函葛萊美公司略以：「本局97年11月12日函已於97年11月17日送達貴公司迄今已逾6個月時間，貴公司雖於98年4月23日申請書提出續審，惟仍未依建築法第30條規定備具相關書圖文件，仍請貴公司於文到30日內重新檢送相關書圖文件提出建造執照申請，逾期未提出申請者，本局當依建築法規定予以駁回」等語（訴願卷第110至111頁），竟又限期要求葛萊美公司「備具相關書圖文件」「逕自另行提出建造執照申請」，嗣後甚至於98年8月26日以北工建字第0980677240號函葛萊美公司略以：「貴公司未依97年11月12日函及98年6月30日函提出建造執照申請，與建築法第30條之規定不符，應予駁回，倘日後提出申請，請依掛號時法令規定辦理」等語（本院卷一第205至206頁），更屬無據。
6.另參加人以周盧雙美等49人所有系爭21筆土地為基地範圍於97年7月間提出新建照申請案（興建1棟地上20層、地下5層建物共61戶），並自承其係另聘建築師針對系爭21筆土地設計規劃，且係以申請「新案」之意思申請建照（本院卷一第220頁），經被告於97年8月20日退件，參加人再於97年10月30日第2次協調會後之98年2月15日送件申請，經被告於98年3月23日退件，參加人又於97年10月30日第2次協調會議紀錄送達已逾6個月之98年9月22日提出申請，仍經被告於98年12月3日退件，參加人復於98年12月7日提出申請，被告竟無視於新建照申請案「未經包括原告在內其餘5筆土地所有權人同意」而變更原建照申請案之起造人（原告等52名起造人）、建築基地（系爭26筆土地）及建物設計（興建2棟地上14層、地下2層建物共199戶）等事項，亦未依前揭函釋意旨停止發照，並飭由土地權利關係人自行協調或循民事訴訟程序解決，即針對參加人所提出之「新建照申請案」，以「續審」原建照申請案之作業程序，逕依申請原建照時即容積率管制實施前之法令，於98年12月16日核發系爭建造執照予參加人（本院卷二第92、75頁），並置原告等12名原建照申請案起造人於不顧，顯係割裂原建照申請案而針對原告等52名起造人為不同之處置，造成實質「分照」之結果，更已違背前揭法理及中央主管建築機關之函釋，顯屬違法。
7.又按建築法第36條固規定：「起造人應於接獲第1次通知改正之日起6個月內，依照通知改正事項改正完竣送請復審；屆期未送請復審或復審仍不合規定者，主管建築機關得將該申請案件予以駁回。」被告辯稱97年10月30日第2次協調會之會議結論，實係依上開規定限期命原告等52名起造人及參加人「補正」之意，而非要求其等再次提出「申請」云云。惟查，稽諸該會議紀錄及被告嗣後回覆葛萊美公司之98年5月14日北工建字第0980325471號函及98年
6月30日北工建字第0980386878號函，均未提及「補正」二字及所須補正之事項，而係一再要求原告等52名起造人或葛萊美公司另行提出建照之申請，並於葛萊美公司及原告等12名原建照申請案起造人未依限「申請」後，逕予駁回。反觀針對參加人已逾其所定6個月期限之新建照「申請」案，卻於退件後，再以「續審」原建照申請案之作業程序，依申請原建照時即容積率管制實施前之法令，予以核准，益見被告所辯伊係依建築法第36條規定，以97年10月30日第2次協調會之會議結論限期命原告等52名起造人及參加人「補正」云云，洵非事實。況建築法第36條所稱之「改正」，係指起造人申請時所檢附之書請書及書圖等資料有所欠缺或違誤，而由受理機關通知改正之謂，至受理機關如因保存起造人之申請文件不當，致部分資料逸失，即不得以起造人未「改正」補提逸失之資料為由，而將自身保管不當之不利益，加諸於起造人。是被告於受理原建照申請案後，歷經近9年均疏未作成准駁之處分，該行政程序自尚未終結，竟一方面自承伊保管之原建照申請案申請資料逸失，另一方面卻要求原告等52名起造人重新補正相關申請文件以供審核（本院卷二第96頁），將自身保管不當之不利益，加諸於原告等52名起造人，尤屬無據。
8.原告等52名起造人既已依法提出原建照申請案，被告非但不據以續行審查程序，竟以原告未參與「代表部分地主之葛萊美公司」或「代表部分地主之參加人」之開發案為由，而謂原告如另行取得全體地主之同意，即得代表全體地主辦理合建，而無庸「分號」（分照）云云，實屬課予原告法定義務以外之負擔，亦不足取。
9.復按行政程序法第8條規定：「行政機關之行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」第117條規定：「違法行政處分於『法定救濟期間經過後』，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰
一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」是行政機關可否於「法定救濟期間經過」後，依職權撤銷違法授益行政處分應予斟酌之要件，即㈠受益人有信賴授予利益之行政處分之事實；㈡受益人並無信賴不值得保護之情形；㈢受益人之信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益時，該授益處分不得撤銷，而賦予受益人「存續保障」，若受益人雖有值得保護之信賴利益，惟其信賴利益並非顯然大於撤銷所欲維護之公益者，該授益處分仍得撤銷之。經查：
⑴按依行政程序法第117條所稱「法定救濟期間經過後」
，係指行政處分因法定救濟期間經過後，不能再以通常之救濟途徑，予以撤銷或變更，而發生形式確定力者而言（最高行政法院95年度判字第1750號判決意旨參照），核與本件原告係於法定救濟期間內，對尚未發生形式存續力之原處分提起行政救濟，並不相涉。是參加人辯稱原處分縱屬違法，惟依行政程序法第117條所揭示之信賴保護原則，應不得撤銷原處分云云，容有誤會，要無足採。
⑵況參加人主觀上既認知其以周盧雙美等49人所有系爭21
筆土地為基地範圍於97年7月間提出之新建照申請案，係以申請「新案」之意思申請建照（本院卷一第220頁），依法自不得適用86年間原建照申請案時之容積率管制前法令；如被告客觀上係以原建照申請案續審之程序受理，則應經原告等52名起造人同意始得據以受理參加人之變更申請案，詎被告竟未經原告等12名原建照申請案起造人之同意，即逕依容積率管制前之法定核發系爭建造執照予參加人，參加人對於被告違法核發系爭建造執照一節，縱非明知，亦難謂無重大過失。是參加人縱有信賴被告所核發系爭建造執照，並據以動工興建之事實，惟顯有明知或因重大過失而不知系爭建造執照違法之情形，則揆諸前揭規定及說明，參加人之信賴利益應不值得保護，益認無信賴保護原則之適用甚明。
⑶又建築法、前揭本院所闡述之法理及中央主管建築機關
之函釋，均係為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻等重大公共利益（第1條參照），復基於法令適用之平等性，以維護依法行政原則等公益要求，縱認本件有行政程序法第117條之適用，且參加人就原處分有值得保護之信賴利益，亦應認其取得系爭建造執照及動工興建之信賴利益，並未顯然大於撤銷核發系爭建造執照處分所欲維護之公益，是參加人辯稱依信賴保護原則，不得撤銷核發系爭建造執照之原處分云云，亦非可採。
10.末按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」行政訴訟法第198條第1項固定有明文。惟情況判決屬例外規定，宜審慎為之，如違法之行政處分之撤銷，尚未達與公益相違背，自不宜作成情況判決，以符法制（最高行政法院99年度判字第1276號判決參照）。蓋情況判決制度犧牲依法行政原則及行政爭訟保障人民權益之功能，除基於維護重大公益之堅強理由，而足以超越上述行政法理上最基本之原則及目的，否則難容其存在。經查，任何為改建而提出之建造執照申請案，固均有相當程度地促進都市更新及土地再開發利用之功能。惟參加人所提出之新建照申請案，並非依據都市更新條例所提出之申請，建築面積僅782.02平方公尺（基地面積為2274.73平方公尺），且為一棟地上20層地下5層共61戶之建築，又依參加人100年9月7日陳報狀所述及現場照片顯示（本院卷一第220、242頁），自被告作成原處分至當時，僅投入上千萬元之資金，且尚未興建至地上層等情，參加人因撤銷違法處分而使已實施之工程拆除所耗費之成本因素，以及參加人為取得土地及興建工程已支出之金額，僅係參加人之私人成本，與社會成本並無何直接關連（最高行政法院96年度判字第1601號判決參照），更與都市更新及土地再開發利用等公共利益無關，是本件亦不符合作成情況判決之要件甚明。參加人請求本院作成情況判決，洵屬無據。
㈢綜上所述，原告等52名起造人提出原建照申請案後，參加人
未經原告等52名起造人全體同意，即以新建照申請案申請變更原建照申請案之起造人名義、人數、建築基地及建築設計，不生變更申請之效力，被告竟以原處分核發系爭建造執照予參加人，自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告為原處分之利害關係人，執此指摘訴願決定及原處分違背法令，訴請併予撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年11月10日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官闕銘富
法官林育如法官張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年11月10日
書記官陳可欣