裁判字號：最高行政法院109年年上字第165號判決
裁判日期：民國110年07月15日
裁判案由：公務人員退休資遣撫卹法
最高行政法院判決109年度年上字第165號上訴人 曾世仰 等50人（姓名、住所詳原判決附表所示）共同訴訟代理人 黃文玲 律師
陳家祥 律師被上訴人 銓敘部 代表人 周志宏 訴訟代理人 邱德明
吳念羽 上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年5月12日臺北高等行政法院108年度年訴字第403號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人之代表人已於民國109年9月1日變更為周志宏，並具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
二、事實概要：上訴人均為退休公務人員，前經分別依廢止前之公務人員退休法（下稱舊法）核定退休。嗣立法院於106年8月9日制定公布公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法），除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，被上訴人依新法第34條、第36條、第37條及第39條等規定，分別重新計算上訴人每月退休所得，並分別以原審法院108年度年訴字第403號判決（下稱原判決）附表原處分欄所示日期、文號之函文（含所附「退休（職）所得重新計算附表」，下合稱原處分）為通知。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟，並聲明：復審決定及原處分均撤銷。經原審以上訴人之訴顯無理由，不經言詞辯論而以原判決駁回後，上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之聲明及答辯，均引用原判決之記載。
四、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：㈠憲法上訴訟權保障，非單一面向由原告角度觀察，僅就其最
佳利益為無限上綱之救濟程序，而應兼顧訴訟資源之有限性，在一定條件下（訴訟要件欠缺以及顯無理由），限制其後續程序之進行，以免侵奪相對人，乃至於其他全體國民向法院求為有效為權利救濟之資源外；更非於法律見解充分溝通而結果明確之情況下，仍進行無謂、冗長且不可能變更訴訟結果之言詞辯論程序，是原告之訴如經法院準備處置審查，如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依行政訴訟法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
㈡司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋（下稱釋字第78
2號解釋），明揭「公務人員退撫新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」基此，年金改革政策中關於公務人員退撫給與案之法律是否違憲之爭議，殆已成定論。依憲法第78條規定，司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權；是其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關（包括狹義法院）處理有關事項，應依解釋意旨為之。則司法院如針對繫案法律是否違憲已經作成解釋者，法官即應受其拘束而依解釋意旨裁判。
㈢本件上訴人形式上雖指摘被上訴人作成原處分適用新法「違
法」，但實質上係指摘新法「違憲」。惟上訴人並未指出原處分適用新法有所違誤，因原處分所據新法是否違憲之爭議，於訴訟繫屬中既經釋字第782號解釋闡釋明確，法院即應依此意旨而為審判，逕就上訴人以新法違憲，原處分因此違法之事實主張，認其在法律上顯無理由，而為敗訴之宣示，此係因任何人均已無透過法院訴訟程序之進行，而就事實、證據及法律為調查及辯論，得就以此所得之心證翻轉新法並未違憲之可能性。
㈣上訴人述及原處分於新法施行前即作成，乃為「無效」云云
，核係無視於原處分載明其規制內容，是依106年8月9日就制訂公布並訂自107年7月1日施行之新法，重新計算審定上訴人自新法施行日起，月退休所得之內容，其效力是自新法施行起同時發生之事實，且其等主張原處分「無效」與其聲明「違法而應撤銷」乃不相容，亦屬顯無理由。綜上，上訴人訴請撤銷復審決定及原處分，經釋字第782號解釋作成而顯無理由，爰不經言詞辦論，逕以判決駁回。
五、上訴意旨略稱：㈠依行政訴訟法第188條第1項、第189條第1項前段、第141條第
1項，可知我國行政訴訟係採言詞審理原則。行政訴訟法第107條第3項雖規定於法律上顯無理由時，得逕以判決駁回，惟若案件事實仍有爭議或未經兩造確認無爭執，即難謂原告之訴顯無理由。又依行政訴訟法第132條準用民事訴訟法第270條、第270條之1規定，案件事實及爭點之整理，應由準備程序為之，若未行準備程序即無從確認案件事實及爭點，自亦無法逕以行政訴訟法第107條第3項「不經言詞辯論，逕以判決駁回」。本件原審未曾行準備程序，亦未協同兩造確認本件事實與爭點，本件尚有其他不在釋字第782號解釋所涵蓋之爭點，即未經言詞辯論程序，逕以法律上顯無理由而判決駁回，故原判決有不適用行政訴訟法第188條第1項及適用行政訴訟法第107條第3項不當之判決違背法令。
㈡依司法院釋字第185號解釋，司法院解釋有拘束全國各機關及
人民之效力，惟如司法院所作成之解釋若非依據正確事實之事實所完成，自難認為有其拘束力，否則豈非司法院大法官超越憲法，更違法治國原則。而退撫舊制時，公務人員之退撫金完全由政府編列預算支應，嗣後因政府財政考量，於退撫新制改採共同提撥制，並由政府負最終支付保證責任，無論政府應負之提撥責任或最終支付責任，均屬國家之責任，即難定性為恩給範疇，應定性為遞延工資性質，是釋字第782號解釋認為應採較為寬鬆之審查標準，即非可採。另關於退休金喪失、停止、恢復、剝奪、減少之變動，屬於退撫金請求權之解除條件，即於條件成就時發生法定效果，不足作為退撫金構成要件尚未完全實現之理由，又因制度設計問題，無法得出退撫金請求權之構成要件於新法生效始實現之結論，且上訴人於退休時已符合舊法第10條至第17條領取退休給與金之構成要件，無須再補足其他構成要件始得領取，至於上訴人以月領方式領取，僅係經被上訴人已核定之退休給與金領取方式之選擇，並不影響被上訴人過去已完成核定之事實，被上訴人並非逐月作成核發退休金給與金之行政處分，故釋字第782號解釋認為無法律不溯及既往原則之適用，亦有違誤。再者，釋字第782號解釋既已肯認公務員對於退撫新制之退撫金請求權係憲法上值得保護之利益，但卻於無信賴不值得保護之情形下，遽認為得基於公共利益因素而不予保護，顯然對於信賴保護原則之解釋有所誤會，並就政府未給予合理補救措施略而不談，亦屬可議。綜上，釋字第782號解釋對於退撫金請求權之定性及就法律不溯及既往原則、信賴保護原則之闡釋，除認定事實有誤，更與歷來司法院大法官之解釋文有所齟齬，原審應獨立審判、不予援用外，對於釋字第782號解釋之缺漏，更應本於職權聲請司法院大法官進行補充解釋，是原判決顯有違誤，應予廢棄。
㈢行政程序法第4條之依法行政原則，此之「法」應係作成行政
行為時有效之法律，而非尚未生效之未來法律。查原處分作成、送達時，新法尚未生效，被上訴人逕自作成原處分，已違反當時有效之舊法而有重大瑕疵。且被上訴人作成原處分並以期限為附款使內部效力發生於新法生效後，卻無符合行政程序法第93條得為附款之要件，故原處分自難為適法。
六、本院查：㈠新制行政訴訟法係於87年10月28日修正公布，並於89年7月1
日施行，其修正之重要原則之一，即是於第一審訴訟程序改採言詞審理主義。因行言詞辯論程序時，不僅當事人聲明起訴之事項、就訴訟關係為事實上及法律上之陳述及聲明證據；而行政法院則得調查證據，並由審判長行使闡明權，令當事人陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。經由言詞辯論程序之進行，使為裁判法院之每一法官均有機會直接及完全知悉訴訟資料，有使訴訟迅速進行，法院易得正確之心證，並達審判公開等優點。惟原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，即足以判斷在法律上顯無理由者，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。因此，行政訴訟法除於第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」以揭示第一審訴訟程序以行言詞辯論為原則，並於同法第107條第3項設有例外規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」此即同法第188條第1項之「別有規定」。
㈡憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及
命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。
上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按，法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
㈢經查，上訴人均為退休公務人員，於107年6月30日前分別經
依舊法核定退休，嗣新法施行，被上訴人以原處分重新審定上訴人退休所得，為原判決依法確定之事實，並有原處分、退休核定函在卷可參。而上訴人於原審起訴時，對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法相關規定牴觸憲法，致原處分違憲等情。查原審業已論明，於原審審理期間，司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，宣告新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權及生存權之意旨尚無違背。第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背；依憲法第78條規定，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束。故而，依上訴人起訴主張新法違憲之爭執，任何人均已無透過法院訴訟程序之進行，而就事實、證據及法律為調查及辯論，得就以此所得之心證推翻新法並未違憲之可能性，是上訴人所訴，依其所述之事實，於法律上屬顯無理由，確然無疑等語，另就上訴人主張原處分於新法施行前即作成，依行政程序法第111條規定應屬無效行政處分一節，何以不足採取，且亦屬顯無理由，予以論駁甚明。則原審以本件應合於行政訴訟法所規範的第一審訴訟程序例外不行言詞辯論之情事，以上訴人之訴顯無理由，逕予原判決駁回，揆諸上揭規定及說明，並無不合。
㈣上訴意旨另主張釋字第782號解釋有多處缺漏及錯誤，仍有待
補充解釋之必要，及既認定公務員就舊法之退撫金係憲法上值得保護之利益並同意基於公共利益得予變更，但卻對政府未給予合理之補救措施略而不談，均有可議云云。惟查，釋字第782號解釋公布迄今未久，其間憲法與相關法律均未見有修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院重行認定與判斷之必要。再者，釋字第782號解釋已指明退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係（理由書第86段），而新法第37條第4項明文規定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」。是被上訴人依此規定作成原處分，就新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止行政處分乃至補償規定之適用，況上開解釋復指明，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機（理由書第118段），而新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則尚無違背（理由書第83段至第116段），則上訴人所主張之就財產上損失者予以補償一節，更顯與新法之明文規定及解釋意旨相悖，無可採取。原判決雖未就此予以論駁，惟不影響上訴人在原審之訴應以顯無理由駁回之結論，難謂有不適用法規或不備理由之違法。
㈤綜上所述，原判決將復審決定及原處分均予維持，而駁回上
訴人在原審之訴，核無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國110年7月15日
最高行政法院第一庭
審判長法官侯東昇
法官王碧芳法官簡慧娟法官蔡紹良法官鍾啟煌以上正本證明與原本無異中華民國110年7月15日
書記官蔡宜婷