裁判字號：最高行政法院109年年上字第46號判決
裁判日期：民國110年07月15日
裁判案由：公立學校教職員退休資遣撫卹條
最高行政法院判決109年度年上字第46號上訴人 張明鴻 等15人（姓名及住所詳如附表所示）共同訴訟代理人 朱敏賢 律師
陳昱成 律師被上訴人臺中市政府代表人 盧秀燕 被上訴人彰化縣政府代表人 王惠美 被上訴人南投縣政府代表人 林明溱 上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，上訴人對於中華民國109年3月3日臺中高等行政法院107年度年訴字第19號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人係分別經被上訴人臺中市政府、彰化縣政府、南投縣政府審定於民國107年6月30日前退休（退休日期及最後服務機關詳如原判決附表）。嗣被上訴人臺中市政府、彰化縣政府、南投縣政府依據107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱系爭條例）第34條、第36條、第37條及第39條規定，重新 審定渠 等自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得及優惠存款利率，並以如原判決附表所示之重新審定通知書（下稱原處分）送達。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：原處分暨訴願決定均撤銷。案經臺中高等行政法院（下稱原審）以上訴人之訴顯無理由，不經言詞辯論而以107年度年訴字第19號判決（下稱原判決）駁回。上訴人猶未甘服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，訴願決定及原處分均撤銷。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：㈠我國行政訴訟法係採言詞審理原則，除法律另有規定外，須
經言詞辯論，始得為裁判。又言詞審理之目的，既係為發現真實，則當案件所涉之事實並無爭議，且在法律適用上復無疑義者，則若仍堅持行言詞審理，即無必要，故行政訴訟法第107條第3項乃規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」所謂依原告所訴之事實顯無理由，其判斷時點，於案件所涉事實並無爭議，上訴人起訴所爭議者僅係據以作成原處分之法律是否違憲之問題，嗣如經有權解釋之司法院大法官就該法律業已作成合憲解釋者，則由於司法院大法官之解釋有拘束全國各機關之效力，原審自應依解釋意旨而為裁判。此際應已足認作成原處分之法律並無違憲，上訴人之訴自屬顯無理由。故判斷上訴人之訴是否顯無理由，自不以「起訴時」為限，其判斷時點應採浮動之概念。上開觀點亦可由本次大法官受理年金改革案件之聲請解釋處理方式獲得印證。
㈡經查，上訴人起訴意旨，依其起訴狀記載，就事實部分並無
爭執，而係主張被上訴人據以作成原處分之系爭條例違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，訴請將訴願決定及原處分撤銷。惟司法院釋字第783號解釋就系爭條例違憲審查部分既已作成解釋，而為不違憲之宣告。故上訴人所主張部分，該解釋理由書已有論述，說明如下：1.原處分所據之系爭條例係建構於繼續性法律關係，所適用者乃舊法規施行時期內已發生，新法規施行後繼續存在之法律關係，且系爭條例亦未追繳或調降已受領之退撫給與，自非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。2.已退休人員固具有值得保護之信賴利益，然系爭條例所追求之公益目的高於個人之信賴利益，且系爭條例亦設有緩衝措施，故原處分所據之系爭條例無違信賴保護原則及比例原則。3.本件所涉之系爭條例，既經司法院大法官作成解釋認定不違憲，原審即應受其拘束而依解釋意旨裁判，上訴人亦不能再為爭執，自可認上訴人之訴在法律上顯無理由。綜上，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。
四、本院查：㈠憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時，
得向司法機關訴請救濟之制度性保障。行政法院踐行訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」同條第2項規定：「法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」及第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神；但另方面，行政訴訟涉及組織、人員、經費等國家整體資源運用，其制度設計須有效能、效率之考量。行政訴訟法為提供人民「有效之權利救濟」，避免濫用司法資源，配合各種紛爭性質、原告訴訟請求以及法院裁判方式，建立不同之訴訟類型，使原告在具備一定要件時，得請求行政法院，對其與被告之法律爭議，以適當內容及效力之裁判，予以公允，並且經濟、迅速、有效之解決。惟原告之訴如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回，此即為同法第188條第1項之「別有規定」，因而得例外不經言詞辯論而為裁判。因此，如原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，在法律上顯然不能獲得勝訴判決，即足以判斷在法律上顯無理由，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。此為貫徹有效之權利救濟原則所為之必要程序設計。㈡憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及
命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。
上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
㈢經查，上訴人係公立學校退休教育人員，於107年6月30日前
分別經被上訴人核定退休生效。嗣被上訴人依107年7月1日施行之系爭條例第34條、第36條、第37條及第39條規定，重新審定上訴人自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，並以原處分分別通知上訴人，為原判決依法確定之事實。依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及係適用系爭條例之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之系爭條例是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，而有違憲之問題。然原審業已論明，司法院大法官於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」而作成合憲解釋。全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束(憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨)，原審亦自應受其拘束等語綦詳。且司法院釋字第783號解釋公布迄今，其間憲法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院重行認定與判斷之必要。是本件已無任何法律上問題有待當事人陳述或辯論，任何人均無以透過法院訴訟程序之進行，而就事實、證據及法律為調查及辯論，得以就此所得之心證翻轉新法並未違憲之可能性。依前揭說明，本件應合於行政訴訟法所規範的第一審訴訟程序例外不行言詞辯論之情事。是原審以上訴人之訴在法律上顯然不能獲得勝訴，因而以顯無理由予以駁回，於法並無不合。上訴意旨主張原審未詳加調查，亦未經言詞辯論程序，即遽然以上訴人起訴顯無理由駁回，有違保障聽審請求權，嚴重侵害上訴人於憲法第16條之訴訟權，有判決不備理由之違法云云，要非可採。
㈣司法院釋字第783號解釋意旨，亦指明：原對退休人員較為有
利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背等意旨。足見上訴人自107年7月1日以後月退休所得應適用之系爭條例第36條、第37條、第38條及第39條等規定，重新規制每月退休所得之替代率上限，適度調降原退撫給與，並將支領或兼領月退休金之已退休教職員納入適用範圍，業據司法院大法官審究憲政原理及盱衡目前我國退休金儲備狀況，已呈現入不敷出之疲態，現行退休金制度之相關法規範確實存在諸多欠缺合理性之處，若不予改革將損及目前在職人員將來退休之權益，為避免退休金制度運作失靈，並建構完善的社會保險與安全體系，以維護世代正義，立法機關為實現分配正義，避免世代對立，導致社會動盪不安，有形成自由，不違反信賴保護原則、比例原則，且系爭條例對於非屬一次性之退撫給與，因其法律關係之構成要件事實尚未完全具體實現，迄系爭條例施行後始合致之要件事實，自應適用新法審定其退撫給與，無涉法律不溯及既往原則。是以，系爭條例各該規定，既經司法院解釋未牴觸憲法而有效，自得作為重新審定上訴人自107年7月1日以後之每月退休所得之法規範依據。上訴意旨主張司法院釋字第783號解釋未審酌公務人員退撫基金之經營管理缺失始為基金給付入不敷出之直接原因，率爾認定系爭條例調降給付有助於延長基金年限目的之達成，顯然有論證不週之違失，更有悖於事實情況之演進，爭執司法院解釋之效力，指摘原判決不備理由云云，自無可採。
㈤依被上訴人之原處分已載明其規制內容是依106年8月9日制定
公布，除第8條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行之系爭條例，重新計算審定上訴人自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，核其效力是自107年7月1日系爭條例（除第8條第4項及第69條外）施行起同時發生之事實，顯未有上訴人所主張原處分係根據未生效之系爭條例所作成而屬違法應予撤銷之情形。再者，觀諸司法院釋字第783號解釋理由意旨（理由書第86段及第120段），可知退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革，新制度係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限由原118年延後至138年之現階段改革效益，解決急迫財務危機。且系爭條例第37條第5項明定：「本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」故被上訴人依系爭條例規定作成原處分，就上訴人自107年7月1日以後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止或撤銷行政處分等規定之適用。上訴意旨主張：上訴人所受之原退休審定處分既未經撤銷或廢止，自具存續力，被上訴人作成與原退休審定處分內容有別之原處分，自有違行政程序法第110條第3項規定云云，顯非可採。原判決就上訴人前開主張雖未論駁，致所載理由略欠完足，惟不影響上訴人在原審之訴應以顯無理由駁回之結論，尚難謂有不適用法規、不備理由或理由矛盾之違法。上訴人上開主張，自無足採。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國110年7月15日
最高行政法院第二庭
審判長法官吳東都
法官胡方新法官陳秀媖法官林妙黛法官王俊雄以上正本證明與原本無異中華民國110年7月15日
書記官張玉純