裁判字號：臺北高等行政法院89年訴字第938號判決
裁判日期：民國90年05月23日
裁判案由：廢棄物清理法
臺北高等行政法院判決八十九年度訴字第九三八號
原告怡發金屬工業股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人丙○○被告桃園縣八德市公所代表人乙○○（市長）訴訟代理人丁○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服台灣省政府中華民國八十九年六月三十日八九府訴二字第一二六二七六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告因事業廢棄物流向未上網申報，為桃園縣環境保護局於八十八年九月二日上午十時五十分查獲告發，案移被告依違反廢棄物清理法第十三條第三項第二款及第二十五條第一款之規定處罰鍰二萬元（折合新台幣六萬元，下同）。原告不服，迭經提起訴願、再訴願，均遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：㈠原告聲明：
再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：
原告之訴駁回。
丙、兩造之爭點：㈠原告依廢棄物清理法，上網申報事業廢棄物流向之最後期日為何？㈡原處分是否違反「行政罰須以過失為責任條件」之原則？㈢行政院環保署所為「自八十八年七月三十一日起實施」之（八八）環署廢字第
○○五一五九二號公告，是否有違行政命令授權明確性原則？原告主張：
一、廢棄物清理法自六十三年制定以來，為因應社會經濟之現況，迭經修正，然被告機關據以處罰原告之現行法規，即關於中央主管機關以公告指定事業機構應以網路申報廢棄物之產出等規定，係於八十八年七月十四日方經總統公布施行，是故，行政院環境保護署（下稱環保署）及桃園縣政府環保局（下稱環保局）於八十八年一、二月間所告知原告為第三批限期上網申報廠商之通知，於通知當時並無任何法律之依據，因而此項通知，僅具建議或輔導性質，相當於現行行政程序法第一百六十五條所規定之行政指導行為；且又因為行政指導係不具法效性之行為，相當於一般所謂「道德勸說」之性質，故當相對人明確拒絕指導時，行政機關應即停止；並不得因相對人不接受指導而對之為不利之處罰，或等待其他時機對相對人予以報復。觀諸上開說明可知，縱使原告未於環保署及環保局於前揭通知函所建議之時間上網申報，亦不生任何影響，被告機關尤不得執此逕為處罰原告之依據，是故原處分顯有不當之處。次查原告向來即為守法之廠商，為配合環保署及環保局之前揭上網申報建議，原告乃積極尋求合格之清運廠商。惟因廢棄物清理法修正草案第十三條第二項規定，如所委託之廠商未受許可或違法，原告要負連帶之責；於無法尋得合格清運廠商之情況下，原告旋即於八十八年四月底、五月中分別函請環保局及環保署變更最後上網期限，但均未獲回應，其是否有行政上怠忽職守之問題，暫且不論；且此時，新修定之廢棄物清理法第十三條仍未公佈施行，併此敘明。
二、再者，原處分實已違反「行政罰須以過失為責任條件」之原則：㈠按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不
以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。行政法院六十二年度判字第三○號判例謂：行政罰不以故意或過失為責任條件，及同年判字第三五○號判例謂：行政犯行為之成立，不以故意為要件，其所以導致偽報貨物品質價值之等級原因為何，應可不問，其與上開意旨不符部分，與憲法保障人民權利之本旨牴觸，應不再援用。」此有大法官釋字第二七五號解釋文可稽。而解釋文所稱「不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件」，其理由不外基於憲法保障人民權利之意旨，因為「行政罰係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因」（引自該號解釋理由書），始得加以處罰。
㈡查本件被告機關據以處罰原告之主要理由，係因原告違反新修正之廢棄物清
理法第十三條第三項之規定，未上網申報。然依前所述，該法第十三條第三項之修正規定，既至八十八年七月十四日始經總統公佈施行，原告根本無從知悉，況且環保署於八十八年七月三十一日公告以（八八）環署廢字第○○五一五九二號公告「應以網路傅輸方式申報事業廢棄物之產出．．，並自八十八年七月三十一日起實施」並非一一對應上網申報之廠商為具體、特定之通知，因此應給予人民合理之過渡上網時期，方為妥適；否則一經公告，隔日未上網申報於遭查獲後即予以處罰，不僅有違比例原則，亦大大地超出原告之合理期待，核諸上情及前開釋字第二七五號解釋之意旨，原告顯無任何過失可言，被告機關不由分說即逕以違反廢棄物清理法第十三條第三項，並依同法第二十五條之規定處罰原告，已非適法；再訴願決定機關又於未詳查相關事証之情形下，對於原處分及原訴願決定之認事用法亦未加深究，便遽為「再訴願駁回」之決定，殊嫌率斷實已嚴重損及原告之商譽。
三、此外，環保署所為「自八十八年七月三十一日起實施」之公告，顯有違行政命令授權明確性原則：
㈠按對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利義務之限制，其
處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，此有大法官釋字第三二二號及第三九○號解釋文可稽；準此，法律授權訂定命令者，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括授權時，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字；惟依此種概括授權所訂定之命令祗能就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外上逕行訂定制裁性之條款，此並有大法官釋字第三九四號、第四○二號及四五六號解釋可資參照。
㈡承上，於本件中，被告機關據以處罰原告之規定，固係依廢棄物清理法第十
三條第三項及同法第二十五條為由，惟自該法第十三條第三項：「經中央主管機關指定公告之事業機構，應依中央主管機關規定之格式．．或網路傳輸方式，申報其廢棄物之．．及再利用情形。」及同法第二十五條：「有左列情形之一者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰，經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：一、違反第十三條第三項規定者。」之規定觀之，雖然其就處罰之構成要件係由該法第十三條第三項、數額係由該法第二十五條之規定定有明文，惟構成要件中之「依中央主管機關規定之格式．．或網路傳輸方式，申報．．。」之部分，乃由法律授權行政機關自行規定者；易言之，此部分規定，不論係屬於授權命令或職權命令，行政機關於頒佈相關之規定或函令、公告時，均有前述大法官解釋文所揭櫫之「授權之內容及範圍須具體、明確」原理原則之適用，乃為當然之理，毋庸置疑。
㈢然觀之環保署（八八）環署廢字第○○五一五九二號公告中「．．並自八十
八年七月三十一日起實施」之內容，並未言明最後期限係何時，僅表明開始上網之時間，而如前所述，於法律修正公佈施行前，環保署及環保局之通知應僅係行政指導性質之函令，既未具法效性、強制性之情形下實令原告及其他同業無所適從，更已完全悖於「授權明確」之原則，顯有違憲之虞。此再由桃園縣環保局於八十八年九月二十日發文、字號為桃環四字第八八○○○四六八一○號函文，主旨明示：「．．，請貴公司（即原告）收文三日內上網申報相關資料，本局亦將於近日起加強稽查違反規定將依法告發．．」而非「限期改善，否則連續處罰」，益發可証。
㈣是故，原告既係於八十八年九月二十四日收受環保局桃環四字第八八○○○
四六八一○號函，而函文中又指定於文到三日內上網，則最後期限應為九月二十七日，而原告自八十八年九月二日起即開始上網申報但卻無法成功，經與環保署王小姐連繫，始知乃因電腦敵障尚在維修中，須延後數日再申艱，故原告復於八十八年九月九日上網成功，亦即早於奉接環保局之函令前即巳上網申報成功，顯末逾越上揭「最後期限」。
㈤桃園縣政府竟於八十八年九月二日，逕以原告於同年九月二日上午十時五十
分事業廢棄物流向未上網為由而為告發，被告機關更以此而為科處原告新台幣陸萬元罰鍰之處分，其合法性已屬可議；於向原訴願決定機關提出訴願，嗣遭駁回；進而向再訴願決定機關提出再訴願後，再訴願決定機關竟仍置前開行政上之「授權明確性」、比例原則等原理原則於不顧，亦未詳加查証原處分作成之法源依據是否合理、原訴願決定有無不當之處，即為再訴願駁回之決定，顯非適法。
被告主張：
本件原告係從事金屬鑄造業者，其一般事業廢棄物流向均未以網路傳輸方式申報產出、貯存及清除處理情形，為環保局人員於八十八年九月二日上午十時五十分稽查發現，遂作成稽查紀錄，案移被告據予裁處罰鍰二萬元，揆諸首揭規定，並無不合。至原告主張其為環保署通知第三批應上網連線申報事業廢棄物之事業機構，因一直未能找到合格之清運廠商故四月底與五月中向環保局及環保署致函，請上網申報，但一直無法成功，後經與環保署連繫至八十八年九月九日始上網申報成功。對有心維護環保之廠商，請能以鼓勵取代處罰云云，查原告為環保署於八十八年七月三十一日以（八八）環署廢字第○○五一五九二號函公告「應以網路傳輸方式申報事業廢棄物之產出、貯存、清除、處理及再利用情形之事業機構及其申報格式、項目、內容及頻率，並自八十八年七月三十一日起實施。」惟原告所產生之一般事業廢棄物並未依照公告規定期限上網申報，為環保局稽查人員查獲，有訴願決定卷稽查紀錄可稽，原告違反首揭規定及環保署訂頒「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第三條：「主管機關為管理事業廢棄物之貯存清除及處理，得命事業機構．．於指定期間以網際網路連線．．方式申報所產生．．事業廢棄物之種類、數量、貯存方式及清除處理方法，事業機構不得拒絕。
」之規定，事證明確，被告據予裁罰，並無違誤。
理由
一、按「經中央主管機關指定公告之事業機構，應依左列規定管理其廢棄物．．二、依中央主管機關規定之格式、項目、內容、頻率暨畫面或網路傳輸方式，申報其廢棄之產出、貯存、清除、處理及再利用情形。」、「有左列情形之一者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍末遵行者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：一、違反第十三條第三項規定者。」為廢棄物清理法第十三條第三項第二款及第二十五條第一款所明定。本件原告係從事金屬鑄造業者，因事業廢棄物流向未上網申報，為環保局於八十八年九月二日上午十時五十分查獲告發，案移被告依違反廢棄物清理法第十三條第三項第二款及第二十五條第一款之規定處罰鍰二萬元，經核並無不合，原告起訴主張如事實欄所述。
二、茲就本件之爭點分述如次：
㈠、原告依廢棄物清理法，上網申報事業廢棄物流向之最後期日為何？按「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力。」中央法規標準法第十三條定有明文。經查廢棄物清理法第十三條第三項既於八十八年七月十四日經修正公布施行，依法於八十八年七月十六日起生效。次查依同法第四條規定環保署為本法之為主管機關。環保署依廢棄物清理法第十三條第三項授權於八十八年七月三十一日以（八八）環署廢字第○○五一五九二號函公告應以網路傳輸方式申報事業廢棄物之產出、貯存、清除處理及再利用情形之事業機構及其申報格式、項目、內容及頻率，並定自八十八年七月三十一日起實施。姑不論上開公告已刊登於環保署公報第十二卷第八期，於即日起即發生法規範效力，本無須再為對應上網申報之廠商為具體、特定之通知；而原告當時即已知悉該公告內容，復經原告訴訟代理人於本院審理中自承。原告既為上開公告第一點第九款指定之事業機構，則依該公告第二點規定，「應於本公告實施日起五日內，向事業廢棄物產源所在地主管機關連線，依中央主管機關申報系統所訂格式及項目申報事業廢棄物每年及每月產出種類及平均生產量．．．．等資料，．．．」，原告指環保署並未言明最後期限為何云云，尚屬誤會，自無可採。且本件被告係依八十八年七月十四日修正公布施行之廢棄物清理法規定，處罰原告違章之時間為八十八年九月二日，並非以原告未依行政院環保署八十八年一月七日(八八）環署廢字第○○一一四二號公告上網申報廢棄物資料而裁罰，原告主張環保署及桃園縣環保局於八十八年一、二月間所告知原告為第三批限期上網申報廠商之通知，於通知當時並無任何法律之依據，被告機關不得執此逕為處罰原告之依據云云，應有誤會，自不足採。
㈡、原處分是否違反「行政罰須以過失為責任條件」之原則？「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」業據司法院釋字二七五號解釋在案，依該解釋意旨，係採過失推定責任，是違反禁止規定或作為義務之行為人，如無法舉出具體事證證明自己無過失時即應受罰，裁罰機關對此毋庸負舉證之責任。本件原告係違反廢棄物清理法第十三條第三項第二款規定，該條款不以發生損害或危險為行政罰之構成要件，依前述二、（一）說明，原告已知悉八十八年七月三十一日起實施網路申報之規定，其未依公告規定辦理自為有過失，此外，原告未能舉證證明其無過失，自應受罰。
㈢、環保署所為「自八十八年七月三十一日起實施」之（八八）環署廢字第○○五一五九二號公告，是否有違行政命令授權明確性原則？按廢棄物清理法第二十五條規定「有左列情形之一者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍末遵行者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：一、違反第十三條第三項規定者。‧‧‧」處罰之構成要件係由同法第十三條第三項所明定，數額亦於第二十五條中定有明文，構成要件中「依中央主管機關規定之格式、項目、內容、頻率暨書面或網路傳輸方式，申報其廢棄物之產出、貯存、清除、處理及再利用情形。」，係授權中央主管機關依職權發布相關辦法，經查環保署於八十八年七月三十一日發布之公告內容僅係就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，並未超越法律授權之外，逕行訂定制裁性之條款，復未增加法律所無之限制，原告指為有違行政命令授權明確性原則，亦無可採。至於桃園縣環保局八十八年九月二十日函謂：「．．．．請貴公司收文三日內上網申報相關資料，本局亦將於近日起加強稽查，違反規定將依法告發」云云，僅為善意通知原告業已違反廢棄清理法規定，並促其儘速辦理申報，尚難據此即認原告並無申報之法定義務。至其所稱於被告查獲後，即於八十八年九月二日起開始上網申報，但因環保署電腦故障無法上網成功一節，縱令屬實，亦不影響於本件處分之合法性。又被告對原告從輕科處最低額二萬元罰鍰，自不生違反比例原則之問題。又被告另依修正前廢棄物清理法第十五條規定於八十八年六月廿九日修正訂定之「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」內，有關申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理及再利用情形之規定，於八十八年七月十四日修正公布之施廢棄物清理法第十三條予以明定後，即應依修正後廢棄物清理法第十三條第三項第二款授權之公告規定辦理，不再適用前開未經母法授權之事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準之規定，均併此敘明。
三、綜上論述，原處分並無違誤，訴願及再訴願決定予以維持前，亦無不合，原告起訴意旨為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十年五月二十三日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官張瓊文
法官梁力求法官黃清光如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判右為正本係照原本作成。決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十年五月二十八日
書記官楊子鋒