裁判字號：高雄高等行政法院95年訴字第878號 裁定
裁判日期：民國96年05月15日
裁判案由：損失補償
高雄高等行政法院裁定
95年度訴字第878號民原告甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○乙ｐ○庚○○辛○○壬○○○癸○○○ 鄭黃忍 鄭雅惠 鄭雅容 鄭雅敏 鄭約 得子○○丑○○寅○○卯○○○辰○○○巳○○午○○未○○申○○酉○○戌○○乙ｘ○○亥○○天○○地○○宇○○○宙○○玄○○○ 陳中銘 黃○○Ａ○○Ｂ○○Ｃ○○ 黃琮楓 Ｄ○○Ｅ○○○ 張淑琴 Ｆ○○Ｇ○○Ｈ○○Ｉ○○Ｊ○○Ｋ○○Ｌ○○Ｍ○Ｎ○○Ｏ○○Ｐ○○Ｑ○○Ｒ○○Ｓ○○Ｔ○○Ｕ○○Ｖ○○Ｗ○○Ｘ○○Ｙ○○Ｚ○○ａ○○○ｂ○○ｃ○○ｄ○○ 林張明綢 ｅ○○ｆ○○ｇ○○ｈ○○○ｉ○○ｊ○○ｋ○○○ｌ○○ｍ○○ｎ○○ｏ○○○ｐ○○○ｑ○○ｒ○○ｓ○○ｔ○○ｕ○○ｖ○○ｗ○○ｘ○○ｙ○○ｚ○○甲甲○甲乙○甲丙○○甲丁○甲戊○甲己○甲庚○甲辛○甲壬○甲癸○甲子○甲丑○甲寅○○甲卯○甲辰○甲巳○甲午○○甲未○甲申○○甲酉○甲戌○○甲亥○甲天○甲地○○甲宇○甲宙○甲玄○甲黃○甲Ａ○甲Ｂ○甲Ｃ○○甲Ｄ○○甲Ｅ○甲Ｆ○甲Ｇ甲Ｈ○甲Ｉ○甲Ｊ○甲Ｋ甲Ｌ○甲Ｍ○甲Ｎ○ 吳世輝 甲Ｏ○甲Ｐ○甲Ｑ○甲Ｒ○甲Ｓ○○甲Ｔ○甲Ｕ○甲Ｖ○甲Ｗ○甲Ｘ○甲Ｙ○乙ｑ○甲Ｚ○甲ａ○甲ｂ○○甲ｃ○甲ｄ○甲ｅ○甲ｆ○○甲ｇ○甲ｈ○甲ｉ○甲ｊ○○甲ｋ○甲ｌ○○甲ｍ○甲ｎ○○甲ｏ○○甲ｐ○甲ｑ○○甲ｒ○甲ｓ○甲ｔ○甲ｕ○甲ｖ○甲ｗ○甲ｘ○乙癸○甲ｙ○甲ｚ○乙甲○乙乙○乙丙○乙子○乙丁○乙戊○○乙己○乙庚○乙辛○乙丑○乙壬○乙寅○○乙卯○乙ｒ○蘇姵云乙辰○○乙巳○乙午○○乙未○乙申○乙酉○乙戌○乙亥○乙天○乙地○乙宇○乙宙○乙玄○乙黃○乙Ａ○乙Ｂ○○乙Ｃ○乙Ｄ○乙Ｅ○乙Ｆ○乙Ｇ○乙Ｈ○乙Ｉ○乙Ｊ○乙Ｋ○乙Ｌ○乙Ｍ○○乙Ｎ○乙ｓ○乙Ｏ○○乙Ｐ○乙Ｑ○乙Ｒ○乙Ｓ○乙Ｔ○乙Ｕ○乙Ｖ○○乙Ｗ○乙ｖ○乙ｕ○乙ｔ○乙Ｘ○乙Ｙ○乙Ｚ○乙ａ○乙ｂ○乙ｃ○乙ｄ○乙ｅ○乙ｆ○乙ｇ○乙ｈ○乙ｉ○乙ｊ○乙ｋ○乙ｌ○乙ｍ○乙ｎ○乙ｏ○乙ｗ○上249人共同訴訟代理人 張宗琦 律師
李佳冠 律師被告台南市政府代表人 許添財 市長訴訟代理人 蘇文奕 律師上列當事人間因損失補償事件，原告提起行政訴訟。本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。查，訴外人 鄭良傑 為「海安路臨時綜合商場」攤商之一，並使用系爭土地上之攤位營業，惟鄭良傑業已於92年12月25日死亡，其繼承人鄭黃忍、鄭雅惠、鄭雅容、鄭雅敏及鄭約得 陳明 追加為原告；另林張明綢亦為上開商場攤商之一，亦經陳明追加為原告。按渠等與被告間亦係就系爭土地之使用補償金發生爭議，核與其他原告與被告之訴訟，所請求之基礎事實相同，且追加渠等為原告，不甚礙被告之防禦及訴訟之終結，本院認其訴之追加為適當，應予准許。
二、次按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一、訴訟事件不屬行政法院之權限者。」行政訴訟法第2條及第107條第1項第1款規定甚明。又「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」亦經司法院釋字第448號解釋在案。是行政機關代表國庫出售或出租公有財產，係基於準私人之地位所為之國庫行為，屬於私法上契約行為，並非行使公權力對外發生法律效果之行政處分，為上開司法院解釋所肯認，自有拘束本院之效力。故行政機關代表國庫出售或出租公有財產，如與人民發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇。
三、本件原告原為台南市○○路之攤販，因被告於82年間欲在海安路地下道設置商店街，遂提供經前台灣省政府教育廳委託其代管之坐落台南市○○區○○段○○○號土地，為安置原告等攤販之暫時處所，使原告可自費興建「海安路臨時綜合商場」，並同意原告繼續在系爭土地上經營事業，因被告於85年間以原告使用系爭土地為由，請求原告必須負擔給付該土地之使用補償金，並於94年間向台灣台南地方法院提起民事訴訟，致原告獲敗訴判決，每攤位需負擔自85年至今之使用補償費，並聲請對原告為強制執行等情，業據兩造分別陳明在卷，復有被告82年7月15日82南市工土字第93258號函及台灣台南地方法院94年度簡上字第91號民事判決等影本附卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：82年間被告之代表人 施治明 市○○○○○路臨時綜合商場」破土典禮上，曾表示系爭土地為臨時安置原告等攤販，免費使用，並以82年7月15日82南市工土字第93258號函承諾系爭土地供原告免費使用，故兩造間已成立行政契約，且被告更已自行編列預算給付訴外人教育部，原告信賴此項表現而搬遷至系爭土地，應予保障，然被告卻於85年間請求原告應負擔使用系爭土地之對價，顯有違「誠信原則」、「明確性原則」及「信賴保護原則」等語，資為論據。
四、按「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」「行政機關對於行政處分所依據之事實或法律關係，經依職權調查仍不能確定者，為有效達成行政目的，並解決爭執，得與人民和解，締結行政契約，以代替行政處分。」「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」行政程序法第135條、第136條及第139條分別定有明文。又「行政程序法第139條明定『行政契約之締結，應以書面為之。』其立法目的固在於行政契約涉及公權力行使，並由公務員參與而締結，為求明確而杜爭議，自以書面方式為必要。然在該法施行前，有關行政契約之締結是否亦應以書面為之，法無明文。茲參酌我國行政程序法第139條立法依據之德國行政程序法第57條相關德國學說及裁判見解，『書面』之意義，應從行政契約之意義及其內容加以解釋及運用。法律明定『書面』之目的，僅具有『證明』、『警告』功能，因而從行政主體相互間之往來文件，已可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，即可認已具備書面之要件，故所稱『書面』，實不以單一性文件為必要。」最高行政法院92年度判字第1685號判決意旨參照。本件原告主張之事實，既發生在90年1月1日行政程序法公布施行前，揆諸前揭判決意旨，兩造間是否具備書面成立行政契約之要件，雖不以單一性文件為必要，然仍須從行政主體相互間之往來文件，已可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，始可認已具備書面之要件。
五、經查，台南市○○路自救委員會主任委員 黃石紅 曾於82年7月2日向被告陳情略以：「．．．茲提供參考意見，經637戶失業一致要求，請准予暫時補救辦法，可否提供：『自來水加壓站』或『文小41』地點，並由商戶自行開支僱工搭蓋臨時商場以維生計，俟地下街工程全部完成後，再搬移至地下街營業。．．．」被告就上開陳情事項於82年7月15日以82南市工土字第93258號函復黃石紅稱：「．．．二、本案由於『文小41』係忠義國校預定遷校用地，目前正規劃中，故不宜再使用。但請用『文中45』及『文小41』在學校尚未使用前，可部分做為臨時停車場空間。惟請出具切結書，切結『①本基地所搭建之任何地上、下物於地下街工程全部完成後無條件拆除，並遷至地下街繼續營運，及如有未盡事宜，願依照市府函文辦理，絕無異議。②其搭建、容納商戶及其營運需受本府派員監督，如有查獲不法情事時，將在無任何條件下取消其繼續營業權。③本案需經法院公證後方得為之。④該所需一切費用由商戶全數支付。』．．．」此有上開陳情書及被告函影本附卷足稽。則由上開函文內容，僅能證明被告同意『文中45』及『文小41』在學校尚未使用前，可部分做為臨時停車場空間，作為安置海安路之攤販繼續營業之場所，然並無承諾願免費提供該場地供原告等使用，此由該函文載明「④該所需一切費用由商戶全數支付。」亦可得知。被告嗣於82年11月4日、82年12月16日函詢系爭土地管理機關即前台灣省政府教育廳，謂其因安置海安路被拆除戶，使用該廳經管之系爭土地作為商場使用，請惠予同意以借用該土地方式辦理。然前台灣省政府教育廳隨即於82年11月26日、82年12月29日二度函覆稱：有關借用系爭土地一事，核與該廳經管學產土地之「有償租用」、「有償撥用」規定不符，無法同意等語。被告遂於83年8月3日要求訴外人黃石紅簽署切結書，表明其代表全體商戶於系爭土地上興建海安路臨時綜合商場，因申請臨時使用執照需要，承諾：「於該商場攤位編定後一個月內督促各攤位繳交切結書：切結內容為一、願繳交所使用土地租金。二、如不繳交海安路地下街預收租金者，絕不進入本商場營業，並願將該店鋪交由台南市政府全權處理絕無異議。三、於海安路地下街完成或該地欲建校時願無條件自行拆除，本商場之所有地上物並交回土地，逾期不拆者，同意由台南市政府強制拆除，並願負擔所需拆除費用，絕無異議。」等語，被告並待黃石紅出具上開切結書後，即發函同意發給商場之臨時建築使用執照，而海安路臨時綜合商場自治會於使用執照核准後，隨即規劃557個攤位，交給原告等使用並由使用者出具切結書（僅少部分使用者未書立切結書），切結：「一、願繳交所使用土地租金。二、不在本商場搭建任何建物。三、該攤位不得任意轉讓轉租，但若要名義變更者，需提正當理由送經台南市政府同意後才可辦理。．．．五、如有未盡事宜，願接受台南市政府協調指示辦理。．．．」等語，而該切結書嗣後並經法院認證等情，此有被告82年11月4日南市工土字第120933號函、82年12月16日南市工土地第129802號函、前台灣省政府教育廳82年11月26日82教總字第93679號函、82年12月29日82教總字第103293函、黃石紅於83年8月3日出具之切結書、台南市政府83年8月9日南市工土字第25948號函、系爭商場攤販甲Ｕ○簽署之切結書及法院認證書、被告所屬工務局於83年間核發之建造執照等影本附本院卷及台灣台南地方法院93年度南簡第1033號民事卷足稽。綜上，被告處理系爭商場之攤販陳情事件，及被告與系爭土地管理機關即前台灣省政府教育廳交涉過程，足見被告當初僅係徵詢前台灣省政府教育廳是否同意以借用系爭土地方式辦理安置海安路被拆除戶，使用該土地作為商場，因依法無據，經台灣省政府教育廳拒絕後，被告即以有償租用之方式辦理系爭土地作為商場使用。則由兩造及上開行政主體相互間之往來文件，已可察知被告並無同意原告等免費使用系爭土地之意思表示，揆諸前揭判決意旨及說明，兩造間既無無償使用系爭土地之書面，自不成立公法上契約關係。是原告主張依被告82年7月15日82南市工土字第93258號函復內容，兩造已成立無償使用系爭土地之行政契約云云，顯不可採。
六、至於原告主張82年間被告之代表人 施治明市 ○○○○○路臨時綜合商場」破土典禮上，曾表示系爭土地係臨時安置原告等攤販，免費使用乙節，且據原告Ｓ○○及證人即系爭商場攤販 謝丁旺 於本院96年4月13日行準備程序時到庭陳明確有其事。然查，上開破土典禮乃屬公眾得出入之場合，而非被告為處理特定事務所舉辦之正式會議，且得參觀該破土典禮者，亦不限於原告等攤販，故被告原代表人施治明縱使曾在該場合發言表示將安置原告等攤販無償使用系爭土地，亦屬非正式性的宣示其政策，難謂因此兩造間即已成立無償使用系爭土地之行政契約。況且，原告Ｓ○○及證人謝丁旺亦陳稱：被告未正式行文告知可無償使用系爭土地等語，益證本件確無公法契約之書面，且亦無雙方往來文件可察知兩造確已就原告得無償使用系爭土地達成意思表示合致，則兩造間並無公法契約存在，洵堪認定。又原告主張被告提供系爭土地供其等興建「海安路臨時綜合商場」時，同意免除收取任何費用，更已自行編列預算給付訴外人教育部，原告信賴此項表現而搬遷至系爭土地，然被告卻於85年間請求原告應負擔使用系爭土地之對價，顯有違「誠信原則」、「明確性原則」及「信賴保護原則」云云。然查，被告並無同意原告無償使用系爭土地，已如前述；而被告雖曾於85年至87年度編列預算繳交租金予教育部，惟編列此預算時已載明由向攤商收取之租金支應，業據被告陳明在卷；況且，海安路臨時綜合商場於83年底即已開幕營業，而被告編列預算則係在85年度，顯然原告搬遷至系爭土地營業時，尚無被告編列預算繳交租金予教育部之情事，原告自不可能因信賴被告上開行為，而搬遷至系爭土地營業。是原告上開主張，亦不足取。
七、再按行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人或對之爭執，自應循民事訴訟程序解決，業經司法院釋字第448號解釋在案，已如前述。查，被告拆除原海安路上之商家，已依法辦理徵收補償，而該徵收補償費即屬徵收土地之對價，故被告依土地徵收條例規定對原告等辦理徵收補償後，即已盡其公法上之義務，而無另提供其他土地供原告繼續營業之公法上義務，則本件被告為安置原海安路上之商家興建商場，而提供系爭土地予原告等人自費興建商場，乃屬被告代表國庫出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，而屬私法上契約行為。且就同一事實，被告亦已對原告等人提起給付租金之民事訴訟，並經台灣台南地方法院認定係屬私權爭議，而予判決在案等情，亦據本院調取台灣台南地方法院93年度南簡第1033號民事卷閱明屬實。益證原告與被告間就系爭土地之使用，確無公法上契約關係存在。
八、綜上所述，本件兩造因使用系爭公有土地所生之爭議，乃屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟範圍，自應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟事項，本院對之並無審判權，從而，原告提起本件行政訴訟，難謂合法，應予駁回。
九、又本件事證已臻明確，原告聲請傳訊證人黃石紅，以證明黃石紅並無權限代表原告等全體攤販簽立切結書，及市長施治明有承諾系爭土地供原告等無償使用，核無必要，附此敘明。
十、依行政訴訟法第107條第1項第1款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中華民國96年5月15日
第三庭審判長法官邱政強
法官詹日賢法官李協明以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票6份（每份34元）。
中華民國96年5月15日
書記官周良駿