最高行政法院91年度判字第1746號判決

裁判字號：最高行政法院91年判字第1746號判決

裁判日期：民國91年09月26日

裁判案由：有關土地事務

最高行政法院判決九十一年度判字第一七四六號
上訴人甲○○被上訴人彰化縣政府代表人 翁金珠 右當事人間因有關土地事務事件，上訴人對於中華民國九十年七月十六日臺中高等行政法院九十年度訴字第三六三號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由本件上訴人於原審起訴主張：上訴人所有坐落彰化縣彰化市○○○段山腳小段二四四之二三地號林地，面積○．四六三五公頃，其中部分土地面積約○．○三九六公頃，為道路、水溝及丙種建築用地所包圍，上訴人乃依「非都市土地變更編定執行要點」第十一點規定，向被上訴人申請變更編定為丙種建築用地，經被上訴人以民國（下同）八十八年九月八日八八彰府地用字第一六八三二一號函否准上訴人所請。上訴人再於八十八年十一月十八日向被上訴人陳情請求復勘辦理，被上訴人又以八十八年十一月十九日八八彰府地用字第二一五二四四號函復上訴人表示「本案前經本府八十八年九月八日八八彰府地用字第一六八三二一號函復在案」。上訴人不服，循序提起訴願、再訴願，均遭駁回，遂提起本件行政訴訟。被上訴人草率以八八彰府地用字第二一五二四四號函表示「本案前經本府八十八年九月八日八八彰府地用字第一六八三二一號函復在案」，然依前函「歉難照案辦理」之意旨處理，結果仍為否准狀態，致損害上訴人權益至為明顯。上訴人對於後者函復不服，應及於前者之否准函復，且後函援用前函為依據，換言之，撤銷後函自應及於前函。惟訴願及再訴願機關截斷被上訴人前後函兩者關係，且誤導後函為非行政處分，令人遺憾。上訴人申請坐落彰化市○○○段山腳小段二四四－二三地號土地，實際被包夾部分面積約○．○三九六公頃變更編定為同使用區丙種建築用地，惟被上訴人未探究地籍圖圖說面積約○．○三九六公頃土地狹長且被道路、水溝及丙種建築用地包圍之既存事實，即以土地謄本所載該地號土地面積○．四六三五公頃論斷。依照非都市土地使用管制規則第十五條及非都市土地使用變更編定執行要點第十一點規定，並無明確定義以個筆或每宗土地為限，即應按實際發生情形，而可部分變更編定該可分割之狹長土地。被上訴人擅自主張可變更編定者，以整筆土地為限，已逾越法律授權之範圍，自有不當。綜此，原處分及一再訴願決定顯屬違誤，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被上訴人則以：依「非都市土地使用管制規則」第十五條規定及內政部所頒「非都市土地變更編定執行要點」第十一點規定，零星或狹小之土地，且面積未超過○．一二公頃，並符合上開執行要點第十一點各款之一規定者，始得按其毗鄰之土地申請變更編定為甲、丙種建築用地。系爭土地面積○．四六三五公頃，並非零星狹小土地，應整體利用，豈可部分分割而予認定為零星狹小土地，上訴人申請部分分割變更為丙種建築用地，核與上開規定不符等語資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人申請部分變更編定為丙種建築用地之坐落彰化市○○○段山腳小段二四四之廿三地號林地，面積確為○、四六三五公頃，有該地號之土地登記簿謄本在卷可稽。而依非都市土地變更編定執行要點第十一點第一項第二款規定：毗鄰甲、丙種建築用地、或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計劃興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲、丙種建築用地‧‧‧㈡道路、水溝所包圍或為道路、水溝及各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地所包圍，且其面積未超過○．一二公頃者。是本件兩造所爭執而應審究者，乃該條款所規定之零星或狹小土地，係以一筆土地為限？抑或一筆土地中之部分狹小或零星之土地亦屬之？按上開執行要點第十一點第一項第二款係指零星或狹小之土地，始得按其毗鄰土地編定之使用地類別申請變更編定，修正前非都市土地使用管制規則第十五條亦同此規定。揆其法意，當係零星或狹小之土地，除做建築用地居住使用外，較難做整體之規劃使用，故於某限制條件下，開放得申請變更編定為甲、丙種建築用地，以達物盡其用之目的，惟此究屬非常態事實，土地原則上仍應依其編定用途使用，而該執行要點第十一點第一項各款即將零星或狹小之土地限縮於面積在○．一二公頃內，以符合修正前非都市土地使用規則第四條所定「非都市土地之使用，．．．按其編定使用地之類別，依本規則管制」之原則規定，是本件上訴人所有欲申請變更編定之林地，其面積高達○．四六三五公頃，顯已逾○．一二公頃之限縮規定，而非屬零星或狹小之原地，上訴人主張於該筆土地部分分割○．○三九六公頃而予認定為零星或狹小土地等語尚不足採。
況如於一筆土地分割出部分為零星或狹小之土地，則其分割線以何為準亦滋生疑義。又如准其分割而變更編定為甲、丙種建築用地後，其嗣於毗鄰土地復主張與核准變更編定之甲、丙種建築用地毗鄰，復請求變更編定，豈非使修正前非都市土地使用管制規則第四條所定之管制目的盡失。況依同要點第十一點第三項規定「符合第一項第一款至第三款規定有「數筆」土地者，土地所有權人個別申請變更編定時，應檢附周圍相關土地地籍圖簿資料，縣（市）政府宜就整體加以認定後核准之。」觀之，同要點第十一點第一項第二款所稱面積未超過○．一二公頃之零星或狹小土地，應指一筆土地，而非一筆土地內某部分之零星或狹小土地，以免妨害土地之整體利用。是原處分駁回被告之申請核無不合，訴願及再訴願決定駁回之理由雖有不同，惟駁回之結果相同，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨，仍執前詞，並主張系爭土地變更編定，依「毗鄰丙種建築用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為丙種建築用地：二．．．道路、水溝及各種建築用地（丙種）所包圍，且其面積未超過○．一二公頃者」為非都市土地使用管制規則第三十五條第一項第二款（原行政規則台灣省非都市土地變更編定執行要點第十一點第一項第二款）所明定。原審法院仍依舊行政規則推論判決，顯有適用法規不當而違背法令。系爭變更編定土地並無民法第七十一條違反強制或禁止之規定，何況本件並非如車輛、牛或馬不可分割之物權。依照「非都市土地使用管制規則第三十五條第一項第二款並未定其每筆之文句或法義。故其法令規範應包括整筆或部分均可適用。又參照同規則第十一條、三十三條等規定面積在一公頃以上、十公頃以上、未達二公頃等文字亦無每一筆辭句，為何原判決逕自冠加「整筆」字樣，混淆「整筆認定」與「整體利用」，不當適用非都市土地使用管制規則第三十五條規定，有違背行政程序法第一百五十條及行政訴訟法第二百零一條逾越法律授權之範圍與立法精神之規定。本件系爭面積從母法至解釋令等相關條文內容即無「每筆」之文意，則應以全筆或部分之非不可分割之土地包括在內。非原判決所能擅加解讀全筆而將法令規範縮小，致使該條文產生爭議，處於窒礙難行。更違反行政程序法第五、六、八條及內政部訂定法規命令參考原則第一及二點等規定明確、平等、當事人有利原則與不得逾越立法精神及訂定法規命令之誠實信用等一般法律原則。又未依照行政訴訟法第一百六十二條第一項規定，顯屬違背法令及事實基礎之判決等語。然查原判決已就前開非都市土地變更編定執行要點第十一點第一項第二款所規定「毗鄰甲、丙種建築用地、或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計劃興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲、丙種建築用地．．．㈡道路、水溝所包圍或為道路、水溝及各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地所包圍，且其面積未超過○．一二公頃者。」之零星或狹小土地，係以一筆土地為限，而非指一筆土地中之部分狹小或零星之土地亦屬之等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述，且與前開法令規定並無不合，尚無上訴人所指判決不適用法規或適用不當之違法。況查非都市土地使用管制規則第三十五條第一項第二款所規定「毗鄰丙種建築用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為丙種建築用地：二．．．道路、水溝及各種建築用地（丙種）所包圍，且其面積未超過○．一二公頃者」與前開非都市土地變更編定執行要點第十一點第一項第二款規定意旨相同。即毗鄰甲、丙種建築用地、或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計劃興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲、丙種建築用地者，其面積以一筆土地未超過○．一二公頃為限，而非指一筆土地中之部分狹小或零星之土地亦屬之。是原審法院縱適用非都市土地使用管制規則第三十五條第一項第二款之規定，亦不影響於判決之結果。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年九月二十六日
最高行政法院第五庭
審判長法官徐樹海
法官黃璽君法官鄭淑貞法官林家惠法官林茂權右正本證明與原本無異
法院書記官王褔瀛中華民國九十一年九月二十六日