裁判字號：臺北高等行政法院99年簡字第575號判決
裁判日期：民國100年01月20日
裁判案由：老人福利法
臺北高等行政法院判決
99年度簡字第575號原告 廖高快 被告新北市政府代表人 朱立倫 (市長)上列當事人間老人福利法事件，原告不服內政部中華民國99年6月23日台內訴字第0990066112號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件被告代表人原為 周錫瑋 ，嗣改為朱立倫，並由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡本件係被告以原告不符合中低收入老人生活津貼申領資格，
否准原告民國（下同）99年度中低收入老人生活津貼之申請，屬關於公法上財產關係之訴訟而涉訟。若原告符合其所主張中低收入老人生活津貼之請領資格，而可享領中低收入老人生活津貼每月新臺幣（下同）6,000元，其99年1月至99年12月止之補助共計72,000元。準此，本件兩造涉訟之標的金額即為72,000元，其金額係在40萬元以下，依行政訴訟法第
229條第1項第3款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233條第1項規定，爰不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：原告於99年1月26日向臺北縣土城市公所申請99年度中低收入老人生活津貼，經該公所初審後報請被告核定，案經被告審核，依原告全戶推算當年度存款本金及投資金額業已超過中低收入老人生活津貼發給辦法(下稱系爭津貼發給辦法)所定之審查標準，被告爰以99年2月1日北府社老字第0990094282號函復臺北縣土城市公所略以：原告因全家動產（含存款本金、投資、有價證券）超過規定，不符中低收入老人生活津貼申領資格。臺北縣土城市公所旋將之以99年2月5日北縣土社字第0990004926號函轉知原告。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠按民法第1114條、第1115條及第1122條規定，原告自76年10
月以來一直未與次媳 連阿勉 同住，且於98年12月18日將戶籍遷入臺北縣土城市與女兒共同生活，故在法律上不是血親的媳婦，也沒有共同生活，不能算是家人，何況次媳從未扶養過原告。再者，民法第1115條扶養義務人之順序，媳婦是第7順位，除非前6順位都已過世或沒有扶養能力，媳婦才能遞補，原告於98年12月17日經法院協調次子 廖進輝 每月給付7,000元生活費，其既有第1順位之直系血親卑親屬扶養，次媳連阿勉在法律上可不必扶養原告，則原告次媳有無財產與原告無關，不能將原告次媳之財產列入原告的家庭所得。
㈡被告社會局及內政部社會司一致認為媳婦必須養婆婆，其與
現行民法不符，而國家法律要有一致性，否則人民將無所適從。系爭津貼發給辦法並未經立法院三讀通過，亦未舉辦公聽會，此行政法規只是在立法院備案，因此系爭津貼發給辦法沒有法律地位，只是行政命令。而民法是國家法律，法律為所有國家意志行為中最強的一種，具有優位性，行政法規、行政行為不得與其牴觸，若有矛盾之情形，當以法律作為依據及考量，否則即為干預人民權利。系爭津貼發給辦法將不居住一起的媳婦財產列入家人財產所得就是行政法規干預人民權利。
㈢系爭津貼發給辦法由內政部制訂頒佈實施，其母法為老人福
利法。老人福利法第14條第2項、第22條第1項及第30條所稱法定扶養義務人，指依民法所定順序定其履行義務人，既然母法有關扶養義務之順序關係是依民法而來，其子法津貼發給辦法也應如是比照民法，故不能將媳婦的財產計入家庭所得，而內政部訂定未同住的媳婦需扶養婆婆是背離民法，違背母法的。
㈣又按行政程序法第150條、老人福利法第1條規定，當初立法
院在制定老人福利法時，已不再將社會福利視為慈善行為，而是社會風險之共同分擔與身為公民之基本權利。其立法旨意為照顧弱勢老人，原告已97歲高齡，領有重度殘障手冊，又無財產，應是國家優先照顧的對象，不能因內政部的違法、被告的怠惰而阻礙原告法律上的權利，可見中低收入老人生活津貼發給辦法之嚴苛、不合理且已逾越母法之立法精神。
㈤系爭津貼發給辦法由內政部頒佈實施，原告不服提起訴願時
，內政部訴願審議委員會理應利益迴避自己內部員工，而應邀請外界賢達、公正人士參與審議，但由本案訴願決定書所列審議委員觀之，9位委員中有5人是內政部員工，4位是外界人士，違反訴願法第52條，理應無效。又委員 曾中明 曾任職於內政部社會司司長，系爭津貼發給辦法係其任內完成，其於審議原告訴願案時，違反訴願法第55條規定未予迴避，實屬違法。
㈥我國另設有低收入戶生活津貼給付辦法、殘障者生活津貼給
付辦法，都沒有將未居住在一起的媳婦列入家庭所得。且該二辦法之母法為社會救助法，顧名思義，需要救助者，當然要用較嚴格標準審核其條件，但中低收入老人生活津貼發給辦法之母法為老人福利法，法源不同，老人福利是「幸福」加「利益」，如今原告具有老、弱、殘三種身分，卻得不到老人福利法的眷顧，這是立法從寬、執行從嚴，置老人困窘生活於不顧。原告係97歲高齡又重殘的老人，在需要看護照料下，每月生活開銷至少4萬元，但政府的津貼每月只有6,000元，這只是些微的補助，何必為難原告，如此一來，要如何維護老人福利法所言之老人尊嚴，安定老人生活。
㈦現代國家在講求法治行政原則下，在觀念上已有所轉變，即
注重機動法治，且就實際情形而言，行政業務內容廣泛複雜，客觀情勢又變動不拘，行政法規數量究屬有限，內容往往未盡完備，對各種不同情事，殊難規範無遺。因此，行政機關執行業務，在適用法規之餘，仍有藉自身合理判斷作成決定的需要。系爭津貼發給辦法第7條第2項與民法違背，當以民法為依據，被告應有能力辨別，卻不行使行政裁量權，漠視原告法律上權利。
㈧系爭津貼發給辦法雖有排富條款，但依其母法老人福利法之
旨意，在寬、鬆、廣泛照顧老人之精神下排富，應只能視老人本身有無資產而無涉他人。原告雖有多位女兒，但中低收入老人生活津貼發給辦法中，嫁出去的女兒不列入財產所得，既然有血親關係的女兒都可摒除，何必將沒有血親又不住在一起的媳婦列入家庭所得？99年8月16日內政部社會司對外表示政府持續放寬申請低收入戶條件，展現照顧弱勢的決心與努力，並且呼籲行政單位審查門檻放寬，被告不應與政府政策背道而馳等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠依據原告中低收入老人生活津貼申請調查表及原告提供之戶
籍資料及其他相關附件調查資料顯示，原告次媳連阿勉確為原告次子廖進輝之配偶，依系爭津貼發給辦法第7條及第8條之規定，原告次媳連阿勉應併入原告全家人口計算，故原告全家人口數應為原告、次子廖進輝、次媳連阿勉及玖女 廖菊蘭 等4人。依上開家庭應計算人口，本案全家人口存款本金、投資及有價證券按面額計算之合計金額分別核算如下：
⒈存款計算方式：
連阿勉：利息所得（63,428＋51,160）÷0.02411（以97
年臺灣銀行1年定期存款利率固定利率平均值2.411％年利率計算）＝4,752,717元⒉投資計算方式：
⑴原告：投資2,810元⑵廖菊蘭：投資1,700+3,420+130+2,520+1,500=9,270元⒊全戶以利息推算存款本金及投資合計為：4,752,717＋2,8
10+9,270＝4,764,797元依系爭津貼發給辦法第3條規定，全家人口數為4人時，全家人口存款本金、投資及有價證券按面額計算之合計金額不得超過325萬元。本案依上揭核算方式推算全家人口存款本金、投資及有價證券按面額計算之合計金額為4,764,797元，業已超過前述審查標準，不符合補助資格。
㈡查中低收入老人生活津貼係社會福利之一環，屬給付行政，
其生活補助（津貼）考量福利資源之妥適分配，定有排富條款；又系爭津貼發給辦法第7條規定有全家應計算人口之範圍，其範圍尚非逕以民法親屬編規定之範圍及扶養義務順序為據，依該辦法第7條第2款規定負有扶養義務之子女及其配偶為應計算人口，故原告之次子及次媳均屬之，其動產自應列入家庭總收入核計。又公務員於行使裁量權時，須在法令規範之範圍內選擇適當處分，不應有逾越或濫用裁量權之情形，本案於法並無不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：㈠系爭津貼發給辦法第7條第2款規定有無違反民法有關扶養義務之順序關係及老人福利法第4條第2項、第22條第1項及第30條之規定？㈡被告是否怠於行使行政裁量權？㈢內政部訴願審議委員會審議本件訴願時，其組織是否違反訴願法第52條之規定？又委員曾中明曾任職於內政部社會司司長，系爭津貼發給辦法係其任內完成，其於審議原告訴願案時，是否違反訴願法第55條應予迴避之規定？
六、本院之判斷：㈠按老人福利法第12條第1項及第3項分別規定：「中低收入老
人未接受收容安置者，得申請發給生活津貼。」、「前2項津貼請領資格、條件、程序、金額及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之；申請應檢附之文件、審核作業等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」依該法授權訂定之系爭津貼發給辦法第2條第1項規定：「符合下列各款規定之老人，得申請發給生活津貼（以下簡稱本津貼）：
一、年滿65歲，並實際居住於戶籍所在地之直轄市、縣（市），且最近1年居住國內超過183日。二、未接受政府公費收容安置。三、家庭總收入按全家人口平均分配，每人每月未超過中央主管機關或直轄市主管機關當年公布最低生活費標準之二點五倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之一點五倍。四、全家人口存款本金、投資及有價證券按面額計算之合計金額未超過一定數額。五、全家人口所有之土地或房屋未逾越合理之居住空間。六、未入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。」第3條規定：「前條第1項第4款所定一定數額，由直轄市、縣（市）主管機關依下列方式計算：一、全家人口存款本金、投資及有價證券按面額計算之合計金額未超過1人時為新臺幣250萬元。二、每增加1人，增加新臺幣25萬元。」第5條規定：「申請發給本津貼者，應檢附全戶戶籍謄本及其他證明文件，向戶籍所在地之鄉（鎮、市、區）公所以書面提出申請。申請人之各類所得及財產資料，由鄉（鎮、市、區）公所統一造冊，分別函請國稅局及稅捐稽徵單位提供最近1年度資料。鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，應依本辦法規定，儘速完成調查及初審，並報經直轄市、縣（市）主管機關核定。」第7條規定：「本辦法所稱家庭總收入，指全家人口之工作收入、軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金、存款利息、不動產收益及其他收入之總額。所稱全家人口，其應計算人口範圍包括下列人員：一、申請人及其配偶。二、負有扶養義務之子女及其配偶。三、前款之人所扶養之無工作能力子女。四、無第2款之人，以實際負擔扶養義務之孫子女。五、前4款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。」㈡經查，依系爭生活津貼發給辦法第7條第2款規定，原告全戶
家應計算人口為原告、原告次子廖進輝、次媳連阿勉、玖女廖菊蘭共計4人，被告依財稅單位提供之97年度財稅資料，審查原告家庭總收入：⒈原告投資所得2,810元；⒉連阿勉利息所得114,588元，遂以97年臺灣銀行1年定期存款利率固定利率平均值2.411％年利率計算存款本金為4,752,717元；⒊廖菊蘭投資所得9,270元，核算原告家庭總收入為4,764,797元，此有戶籍謄本、原告全戶97年度綜合所得稅各類所得資料清單、全國財產稅總歸戶財產查詢清單影本在卷可稽(見被告答辯狀所附卷宗第3-5頁、第24頁、第28頁、第30頁、第32頁、第34-35頁)，經核並無違誤。準此，被告以原告全家人口總收入已逾系爭津貼發給辦法第2條、第
3條規定，其存款本金、投資及有價證券按面額計算之合計金額須未超過325萬元之審查標準，不符合申請資格，否准發給中低收入老人生活津貼，自屬有據。
㈢原告雖主張系爭津貼發給辦法第7條第2款規定違反民法有關
扶養義務之順序關係及老人福利法第4條第2項、第22條第1項及第30條之規定云云。經查，老人福利法第12條第3項既授權中央主管機關訂定有關中低收入老人生活津貼請領資格、條件、程序、金額及其他相關事項之辦法，內政部依此授權之目的、範圍及內容，訂定系爭津貼發給辦法，該辦法並未逾越法律授權之界線，且系爭津貼發給辦法具有社會救助性質，乃參考民法親屬編互負扶養義務規定及我國重視倫理及親屬相互支援之傳統而訂定，並非僅以民法規定為依據。至老人福利法第4條第2款規定「下列事項，由中央主管機關掌理：…二、對直轄市、縣（市）政府執行老人福利之監督及協調事項。」第22條第1項規定「老人或其法定扶養義務人就老人參加全民健康保險之保險費、部分負擔費用或保險給付未涵蓋之醫療費用無力負擔者，直轄市、縣（市）主管機關應予補助。」第30條規定「有法定扶養義務之人應善盡扶養老人之責，主管機關得自行或結合民間提供相關資訊及協助。」，系爭津貼發給辦法經核亦無違反上開規定。原告此部分之主張，尚無可採。
㈣原告雖主張未與次媳連阿勉同住，且連阿勉不負扶養義務，
不應將其所有財產列入全家人口總收入計算，被告應有能力辨別，漠視原告法律上權利，怠於行使行政裁量權云云。惟查，中低收入老人生活津貼係社會福利之一環，屬給付行政，其生活補助（津貼）考量福利資源之妥適分配，定有排富條款；又系爭津貼發給辦法第7條規定有全家應計算人口之範圍，其範圍並非逕以民法親屬編規定之範圍及扶養義務順序為據，依該辦法第7條第2款規定負有扶養義務之子女及其配偶為應計算人口，故原告之次子及次媳均屬之，其動產自應列入家庭總收入核計。又公務員於行使裁量權時，須在法令規範之範圍內選擇適當處分，不應有逾越或濫用裁量權之情形，被告依系爭津貼發給辦法第7條規定，將負有扶養義務之子女及其配偶列入全家人口之計算，並無怠於行使行政裁量權之情事。原告此部分之主張，尚非可採。
㈤原告又主張內政部訴願審議委員會審議本件訴願時，其組織
違反訴願法第52條之規定，又委員曾中明曾任職於內政部社會司司長，系爭津貼發給辦法係其任內完成，其於審議原告訴願案時，違反訴願法第55條應予迴避之規定云云。經按「訴願審議委員會委員，由本機關高級職員及遴聘社會公正人士、學者、專家擔任之；其中社會公正人士、學者、專家人數不得少於二分之一。訴願審議委員會組織規程及審議規則，由主管院定之。」訴願法第52條第2項、第3項定有明文。
行政院及各級行政機關訴願審議委員會組織規程第4條規定「訴願會置委員5人至15人，其中1人為主任委員，由機關首長就本機關副首長或具法制專長之高級職員調派專任或兼任；其餘委員由機關首長就本機關高級職員調派專任或兼任，並遴聘社會公正人士、學者、專家擔任；其中社會公正人士、學者、專家不得少於委員人數2分之1。委員應有2分之1以上具有法制專長。」查本件訴願決定之訴願審議委員會委員共9人，其中曾中明因為內政部○○○○，依規定擔任主任委員外，其餘8名委員中， 翁文德 、 傅孟融 、 黃松棋 、 張文蘭 為內政部○○○○， 陳慈陽 為國立○○大學○○系○○、 陳英鈐 為○○大學○○與○○研究所○○○、 王珍玲 為○○大學○○○○、 陳顯武 為國立○○大學○○，此有內政部99年12月14日台內訴字第0990246840號函可稽，是訴願委員中有4位係遴聘社會公正人士、學者、專家擔任，已符合上開不得少於委員人數2分之1規定，該訴願組織應屬合法。至系爭津貼發給辦法雖於主任委員曾中明擔任內政部社會司司長期間施行，尚難據以認定曾中明與本件有何無利害關係可言，原告主張曾中明有訴願法第55條審議委員迴避之情事，亦非可採。
㈥綜上所述，原處分以原告不符系爭津貼發給辦法所規定之申
領資格，否准其中低收入老人生活津貼之請領，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年1月20日
臺北高等行政法院第二庭
法官陳姿岑上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國100年1月20日
書記官李依穎