裁判字號：臺北高等行政法院102年訴字第1450號判決
裁判日期：民國103年01月16日
裁判案由：農業發展條例
臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1450號103年1月2日辯論終結原告 曾武曲 被告花蓮縣政府代表人 傅崐萁 （縣長）住同上訴訟代理人 林鈺倍
張鈺琳 上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國102年09月11日農訴字第1020719176號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：原告以其所有坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），依農業用地興建農舍辦法規定向被告申請興建農舍資格審查，案經被告以原告於民國102年1月8日始將戶籍遷入花蓮縣，與農業用地興建農舍辦法第3條第1項第
2款規定不符，爰以102年5月15日府農保字第1020078803號函（下稱原處分）不予同意原告之申請。原告不服，提起訴願，遭經駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原告在系爭土地實際從事農業工作3年餘，並持有花蓮縣瑞穗鄉公所核發「農業用地作農業使用證明書」，實質上已具農民資格。因被告依據內政部與行政院農業委員會共同制定「農業用地興建農舍辦法」第3條第1項第2款規定，以在花蓮縣內設籍未滿2年，拒絕核發「農民資格證明書」。原告從事農業工作3年，不是農民，是什麼？「農業用地興建農舍辦法」第3條第1項第2款規定，行政院農業委員不懂戶籍法規定，在農民未興建農舍之前，怎能要求在農地上違法遷入戶籍，此係依行政程序法第111條第1項第4款為無效規定。被告辦理申請興建農舍之農民資格證明書，係委辦事項，須完全聽令於行政院農業委員會所制定「農業用地興建農舍辦法」規定，雖列為被告但無權及無力答辯該辦法第
3條第1項第2款：「申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣（市）內，且其土地取得及戶籍登記均應滿2年者。」之合法性，唯有行政院農業委員會參與才能解釋清楚，對於跨縣、市農民購買農地之外，如何在未興建農舍前，可將戶籍登記地設置在農地上之辦法，依行政訴訟法第41條規定，聲請裁定行政院農業委員會為本件參加訴訟人。
二、89年1月28日所公布「農業發展條例」，開放農地自由買賣，並無限制有意願從事農業者，不能購買其他縣市境內之農地，也無規定購買農地外，還要另外購買房屋供辦理戶籍登記使用。雖然農業發展條例第18條第5項授權行政院農業委員會制定農民資格，但授權規定仍須符合法律規定，戶籍法規定必須先有房屋存在才能辦理戶籍登記。依「農業用地興建農舍辦法」第3條第1項第2款：「申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣（市）內，且其土地取得及戶籍登記，均應滿2年。」，否則拒絕核發興建農舍農民資格證明書，該規定除當地農民能適用外，從其他縣、市來的農民，在未興建農舍之前，依法無法在農地上遷入戶籍，且農民從事農業活動與住居在農地附近，並無因果關係存在，假如要勉強符合該項規定，唯有違反戶籍法規定，將戶籍寄放在農地附近人士住處，此係屬行政程序法第111條第
1項第4款規定，行政處分所要求行為構成犯罪者無效。為此，原告曾經多次向行政院農業委員會請示，農業發展條例並無規定，外縣、市來的農民購買農地外，還須在農地附近購買房屋，所要求「農地上遷入戶籍」，係不可能合法存在，均未獲得答覆。原告為維護農業發展條例規定的興建農舍權利，要求行政院農業委員會給予合法（在農地上遷入戶籍）辦法。原告所具備申請興建農舍農民資格，所應具備條件完全符合「農業用地興建農舍辦法」第3條各款規定，唯獨缺少第2款無效之戶籍登記，原告也從未表示拒絕配合辦理，只請求行政院農業委員會針對爭議焦點給個答案，該答案並能被戶政機關接受，此爭議焦點即是「在無房屋的農地上，如何辦理戶籍登記？」。
三、依據農業發展條例第18條規定，農民只要在自有農地上從事農業工作，即有法定比例10％可興建農舍等用途，雖然農業發展條例第18條第5項授權行政院農業委員會訂定農民資格，但其制定「農業用地興建農舍辦法」第3條第1項第2款規定，是否符合憲法？
（一）憲法保障自由權，包括工作權及居住自由。工作權的保障，參酌司法院釋字第404、510、612、634號解釋對於中醫師用西藥、航空人員、證券交易人員、廢棄物處理業等職業受限，均基於上述職業涉及公共利益關係，應受到法律限制。司法院釋字第649號解釋，明眼人可從事按摩業，係基於按摩業未涉及公共利益，應保障其職業自由，不受到法令所禁止。同樣，農民未涉及公共利益，應受到法令保障。參酌司法院釋字第581號解釋，對於司法院釋字第347號解釋變更相關部分解釋。其中75年11月25日修正發布之自耕能力證明書之申請及核發注意事項上開注意事項第3點第4款規定：申請人之住所與其承受農地非在同一或毗鄰鄉（鎮、市、區）者，視為不能自耕，不准核發證明書，但交通路線距離在15公里以內者，不在此限。
此項規定嗣於79年6月22日修正為第6點第1項第2款，其內容為：承受農地與申請人之住所應在同一縣市或不同縣市毗鄰鄉（鎮、市、區）範圍內者，始得核發證明書，未考慮現代農業機械化及交通工具機動化之因素，致影響自任耕作能力者承受農地或收回耕地之權利，與憲法第23條及第15條意旨不符。台灣農業發展，自93年7月16日起邁入另一里程碑，過往對於農民資格，認為農業活動範圍應受限於其住所附近，二者有直接因果關係。經司法院釋字第581號解釋，則認為因現代農業機械化及交通工具機動化，過往認定農民資格作法均屬違憲規定，應不再適用。
（二）司法院解釋憲法之效力，有拘束全國各司法機關及各級行機關之權力。行政院農業委員會應遵照司法院釋字第581號解釋意旨廢止相關規定，「農業用地興建農舍辦法」第
3條第1項第2款亦在列內，當時應該立即廢止，但因該會長期漠視農民權益，不理會釋憲效力，仍讓其繼續違憲至今。監察院近期糾正行政院農業委員會，對於走路尚需旁人扶持的94歲老人，仍可依規定成為新農民，每個月坐領7,000元老農津貼，突顯出該會長期以農民戶籍地與農地所在地作不當聯結，來認定農民資格的不合理現象，浪費國家重要社會福利資源，引起全國民眾譁然，連該會主任委員都在記者會上，公開承認現行規定確實不妥，將改採實質認定。
（三）參酌司法院釋字第634號解釋，人民之工作權為憲法第15條規定所保障，其內涵包括人民選擇職業之自由。人民之職業與公共福祉有密切關係，故對於選擇職業應具備之主觀條件加予限制者，於符合憲法第23條規定之限度內，得以法律或法律明確授權之命令加以限制，惟其目的須為重要之公共利益，且其手段與目的之達成有實質關聯，始符比例原則之要求。農業發展條例第18條各項規定，並無規定農民不能購買其他縣（市）農地，更無明確規定購買農地外，尚須在當地另外購買房屋，而「農業用地興建農舍辦法」第3點第1項第2款規定，完全用跳躍式思考，將戶籍登記地與農地作為不當連結，農民為要取得興建農舍資格，變成需要先在當地另外購買房屋，才能辦妥戶籍登記，增加母法農業發展條例第18條所無之限制，且目前房屋售價明顯高過於農地售價，二者相較嚴重違反比例原則，與憲法第23條規定不合，違反憲法第15條保障職業自由及憲法第10條居住遷徙自由。
（四）民法第20條第1項規定，住所為依一定之事實，足認以久居之意思，住於一定之地域者，即為設定其住所於該地；而居所則民法未設定義性之規定，解釋上為無久住之意思，事實上仍有居住之處所，二者同樣作為居住處所，惟住所僅能有1處，而居所可以同時有多處。戶籍法規定，為證明戶籍登記地確實有居住事實，須檢具：1.遷入本人、配偶、直系血親或直系姻親所有房屋或無償借住他人房屋者，憑房屋所有權狀、房屋稅單（最近1期）、買賣契約書（最近6個月）或其他足資證明所有權之文件。或2.遷入本人、配偶、直系血親或直系姻親所租賃之房屋者，除提憑經法院公證之租賃契約書者外，如提憑未經法院公證之租賃契約書者，應同時檢附出租人之房屋所有權狀、房屋稅單（最近1期）、買賣契約書（最近6個月）或其他足資證明房屋所有權文件辦理。或3.遷入工廠、商店、寺廟、機關、學校、其他公共處所者，憑戶長或主持人或管理人同意書。或4.提憑本人、配偶、直系血親或直系姻親所繳納最近六個月內之水電費、瓦斯費之收據。或5.有居住事實而無法持憑上列證明文件者得憑警勤區佐警查實後辦理。可知道戶籍登記地，必須要有供久住的房屋存在，才會有上述文件或水電資料等。農業發展條例第18條各項，從來無規定申請興建農舍，須要另外購買房屋。行政院農業委員會雖然依據農業發展條例第18條第5項授權，但所制定規定，仍須符合相關法律規定，依據「農業用地興建農舍辦法」第3條第1項第2款規定，將母法無須另外購買房屋，變成需要購買房屋辦理戶籍登記。回歸農業發展條例第18條原規定，農民尚未興建農舍如何表達有久住意思？又無房屋的農地上如何取得門牌編號？故依一般人合理判斷，甚為明顯且一目了然，「農業用地興建農舍辦法」第3條第1項第2款為行政程序法第111條第1項第
4款無效規定。
（五）違憲審查對於居住自由的限制，採強烈內容審查。戶籍登記為國人對外法律關係核心，係屬憲法第10條所揭示保障人民居住自由之基本權利。參酌司法院釋字第345號解釋及司法院釋字第443號解釋，農業發展條例第18條各項均無農民興建農舍前須先辦理戶籍登記規定，其中第5項也無明確授權行政院農業委員會，制定農民資格得以戶籍登記作為手段，而農業用地興建農舍辦法第3條第1項第2款：「申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣（市）內，且其土地取得及戶籍登記均應滿2年」規定並無法律明確授權，與憲法第23條規定不合，牴觸憲法第10條、第15條所揭示意旨。
（六）農業機關核准農民在自有農地興建農舍，純粹是基於干預手段，並非授予利益的恩准作為，行政院農業委員更甚一步，光憑農業發展條例第18條第5項授權制定「農民資格」，便制定「農業用地興建農舍辦法」第3條第1項第2款規定，限制農民戶籍登記必須與農地同一直轄市、縣（市）內，將原本各自獨立的農民職業與戶籍登記，作不當連結。憲法第10條人民有居住遷徙自由，而該辦法第3條第1項第2款僅係行政命令，卻違法規定不須經司法審判，而達到限制農民居住處所，嚴重剝奪人身自由，相較刑案嫌疑犯，尚有法律保護其居住自由，對待農民比其還不如。故「農業用地興建農舍辦法」第3條第1項第2款除無效規定外，尚與憲法第23條規定不合，違反憲法第15條及第10條所揭示意旨。
四、原告於96年間購買系爭土地，當時該地全部種植檳榔樹，由於檳榔會危害到食用者健康，故於97年參加行政院農業委員會所辦理廢檳榔園計畫，全部予以砍除。自98年起，原告逐步種植果樹，至今陸續有水果生產。花蓮縣瑞穗鄉公所核發「農業用地作農業使用證明書」，係派員實地勘查後，確認系爭土地係供農業正常使用，始核發該證明書。如系爭土地辦理休耕、休養、停養或因不可抗力而未使用者，被告可從檔案中查明，不能光引述該規定內容，有意圖混淆視聽之嫌。
五、被告論述：「……至於原告認為其於系爭土地上已從事農業工作3年，自認為是農民，本府並無反對之意見，惟並非從事農業工作，即符合農業用地興建農舍辦法之農民資格審查標準，申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合修正前（在本年7月1日修正，改列為第2條第1項第2款規定）農業用地興建農舍辦法第3條第1項各款規定，始得核發己興建農舍之農民資格。」分別說明如下：
（一）原告在系爭土地上已從事農業工作3年，自認為實質農民，被告自始並未反對。
（二）被告指稱農民資格除應為農民，尚應符合「農業用地興建農舍辦法」第3條第1項各款規定。可逐項討論各款所訂資格，如下：第1款，申請人須年滿20歲，原告目前已年滿67歲，符合規定。第3款，申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃，系爭土地面積為0.58公頃，符合規定。第4款，申請人無自用農舍者，原告確實無自用農舍，符合規定。第5款，申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地，原告確實為系爭土地所有權人，系爭土地也確實是供農業正常使用，並未經申請興建農舍之農業用地，符合規定。獨有爭議第2款：「申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣（市）內，且其土地取得及戶籍登記均應滿2年者。」規定，原告自96年取得系爭土地迄今已滿6年，符合土地取得滿2年規定。但戶政機關不同意戶籍登記地可設置在農地上，僅可設置在供居住的房屋，違反戶籍法規定，成為本案系爭規定。
六、原告102年11月23日寄給部長的電子郵件，提及戶籍可否設置無建物之農地1事，提及戶籍可否設置無建物之農地1事，依改制前行政法院56年判字第60號判例，遷徙係事實行為，遷徙登記自應依事實認定之，遷入地房屋應確實存在，並應有居住事實。農業發展條例第18條各項，內涵僅規定農民可自由購買農地和興建農舍規定，並無規定農民在興建農舍前，還須在農地所在直轄市、縣（市）內再購屋，以便辦理戶籍登記。而「農業用地興建農舍辦法」第3條第1項第2款規定，在農地上尚未興建農舍前，要求辦理戶籍登記。是否行政院農業委員會蓄意模糊問題，漏掉戶籍登記應先有房屋存在？已知內政部依據改制前行政法院56年判字第60號判例，完全不同意戶籍可遷入無房屋的農地。故原告無法遵照「農業用地興建農舍辦法」第3條第1項第2款辦理戶籍登記，係因該規定為行政程序法第111條第1項第4款無效規定。而被告拒絕核發原告農民資格證明書，係依照該無效規定所作成的處分，依法應予撤銷。
七、農業發展條例第18條各項，均無規定農民購買農地外，還須在農地所在直轄市、縣（市）內另購房屋。其中第2項規定，在自有農業用地興建農舍滿五年始得移轉，已先有防範炒作農地機制。故依據農業用地興建農舍辦法第3條第1項第
2款：「申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣（市）內，且其土地取得及戶籍登記均應滿2年」規定，行政院農業委員會曾稱係防範農地炒作，法律已有規定，此為不必要採取措施。再退萬步言，在農舍未興建完成前，農民若願意配合辦理戶籍登記，但戶政機關仍無法同意戶籍可遷入無房屋的農地上，有內政部長回覆函及行政法院56年判字第60號判例在案。中央法規標準法第5條並有明文規定，凡涉及人民權利與義務，須以法律定之。故農業用地興建農舍辦法第3條第1項第2款規定，係屬行政程序法第11
1條第1項第4款違法的無效規定等情。並聲明求為判決一、撤銷訴願決定及原處分。二、確認訴願決定及原處分所適用之「農業用地興建農舍辦法」第3條第1項第2款規定，係行政院農業委員會不懂戶籍法規定，在原告未興建農舍之前，被要求在農地上違法遷入戶籍2年，係行政程序法第
111條第1項第4款無效規定（另裁定駁回之）。
參、被告則以：
一、原告以其所有系爭土地，依農業用地興建農舍辦法規定向本府申請興建農舍之農民資格審查，原告係於96年5月30日因買賣取得系爭土地，屬農業發展條例第18條第1項所稱該條例89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，其農民資格之認定，依修正前農業用地興建農舍辦法第3條第1項第
2款規定，原告之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣（市）內，且其土地取得及戶籍登記均應滿2年。原告原住臺北市○○區○○街○○號2樓，於102年1月8日始將戶籍遷入花蓮縣○○鄉○○村○○鄰○○○街○○號，此有戶籍謄本正本附卷可稽，其戶籍遷入登記於花蓮縣顯未滿2年，從而被告以原告不符前揭辦法第3條第1項第2款所定之農民資格，否准其申請，核無不妥。農業用地興建農舍辦法係依據農業發展條例第18條第5項規定具體明確授權而定之，並無違反法律保留原則，且該辦法規定興建農舍之農民資格審查要件，並無限制人民居住遷徙之自由，亦無違反目的適當性原則、手段必要性原則、比例原則及平等原則之情形，原告所訴核有誤解。
二、有關原告訴稱其持有花蓮縣瑞穗鄉公所核發「農業用地作農業使用證明書」，實質上已具農民資格，被告不敢茍同。「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第3條規定「有下列各款情形之一者，得申請核發農業用地作農業使用證明書：一、依本條例第18條規定申請興建自用農舍。……。」同辦法第4條規定：「農業用地符合下列情形，且無第5條所定情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。二、農業用地上施設有農業設施，並檢附下列各款文件之一：（一）容許使用同意書及建築執照。但依法免申請建築執照者，免附建築執照。（二）農業設施得為從來使用之證明文件。三、農業用地上興建有農舍，並檢附農舍之建築執照。」，故依據上開條文之定義，農業用地作農業使用證明書僅係作為認定該筆土地有依法作農業使用，並非原告所言，可引用為其具有農民身分之認定，更非作為其興建農舍之農民資格認定標準。至於原告認為其於系爭土地上已從事農業工作3年，自認為是農民，被告無反對之意見，惟並非從事農業工作，即符合農業用地興建農舍辦法之農民資格審查標準，申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合修正前農業用地興建農舍辦法第3條第1項各款規定，始得核發給興建農舍之農民資格。
三、有關原告所稱修正前農業用地興建農舍辦法第3條第1項第
2款規定係屬行政程序法第111條第1項第4款規定之無效行政處分，且違反司法院釋字第581號解釋意旨等節，均屬原告之主觀認知，洵不足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出花蓮縣瑞穗鄉公所農業用地作農業使用證明書（101年12月22日瑞鄉觀農字第1010016600號函，訴願卷第35頁）、原告戶籍謄本（訴願卷第16頁）等影本為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、農業用地興建農舍辦法第3條第1項第2款規定，是否違反農業發展條例第18條第5項之授權目的？是否符合法律保留原則？
二、原處分依農業用地興建農舍辦法第3條第1項第2款規定，否准原告興建農舍之申請，有無違誤？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）農業發展條例第18條規定：「（第1項）本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」「（第5項）前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」
（二）農業用地興建農舍辦法第3條第1項第2款規定：「依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：......二、申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣（市）內，且其土地取得及戶籍登記均應滿2年者。但參加集村興建農舍者，不在此限。」核乃執行母法（農業發展條例第18條）之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤。
二、農業用地興建農舍辦法第3條第1項第2款規定，並未違反農業發展條例第18條第5項之授權目的，符合法律保留原則：
（一）本件原告以其所有系爭土地，依農業用地興建農舍辦法規定向被告申請興建農舍資格審查，經被告查得原告原住臺北市○○區○○街○○號2樓，於102年1月8日始將戶籍遷入花蓮縣○○鄉○○村○○鄰○○○街○○號，有戶籍謄本影本附卷可稽，原告戶籍遷入登記於花蓮縣顯未滿2年，被告以原告不符前揭辦法第3條第1項第2款所定之農民資格，否准其申請，尚無違誤。
（二）原告雖主張戶籍法規定必須有供永久居住之房屋存在才能辦理戶籍登記，「農業用地興建農舍辦法」第3條第1項第2款要求農民違反戶籍法規定，將戶籍寄放在農地附近人士住處，係屬行政程序法第111條第1項第4款規定，行政處分所要求行為構成犯罪者無效。農業用地興建農舍辦法第3條第1項第2款對農民戶籍登記地擅加限制，違反農業發展條例第18條第5項之授權目的，更違反憲法保障人民居住遷徙自由，以及違反目的適當性原則、手段必要性原則、比例原則及平等原則云云。
（三）惟按所稱之戶籍登記，指「初設戶籍登記」、「遷徙登記（即遷出登記、遷入登記、住址變更登記，戶籍法第4條參照），而戶籍法第17條規定「由他鄉（鎮、市、區）遷入三個月以上，應為遷入登記」，依90年9月11日內政部臺（90)內戶字第9008015號令修正之「遷入單獨立戶提證規定」如下：「為嚴密戶籍登記管理，凡人民遷入單獨成立一戶者，應提憑下列證明文件之一辦理：一、遷入本人、配偶、直系血親、直系姻親所有房屋或無償借住他人房屋者，憑房屋所有權狀或最近一期之房屋稅單或最近六個月內之買賣契約書或其他足資證明所有權之證明文件辦理。二、遷入本人、配偶、直系血親、直系姻親所租賃之房屋者，除提憑經法院公證之租賃契約書者外，如提憑未經法院公證之租賃契約書者，應同時檢附出租人之房屋所有權狀或最近一期房屋稅單或最近六個月內買賣契約書或其他足資證明所有權之證明文件辦理。……三、遷入工廠、商店、寺廟、機關、學校、其他公共處所者，憑戶長或主持人或管理人之同意書辦理。……五、有居住之事實而無法提出上列證明文件者，得經警勤區佐警或戶政事務所人員查實後辦理。」，可知原告欲將戶籍遷入花蓮縣，只要提出上列文件證明自己「確有居住之實」，其可以租貸或無償借住在他人之房屋內，甚至住在工廠、商店、寺廟、機關、學校、其他公共處所內，只要有居住之實，並不以自己先購屋為必要，若原告確有居住之事實而無法提出證明文件者，尚得經警員或戶政事務所人員查實後辦理，戶籍法所規定之遷入戶籍登記，所著重者僅「有居住之事實」，而非「須自購房屋」，若原告確實借住於友人家（有居住事實）達三個月以上，依戶籍法第17條規定，原告乃「應」將戶籍遷入友人家中，尚無違反戶籍法之可言。
（四）至原告所稱「違反戶籍法規定，將戶籍寄放在農地附近人士住處」，乃指「無居住事實（但卻寄籍於友人處）」之情形，原告所爭執者實在於「在花蓮縣無居住二年之事實者，可否申請興建農舍」？其答案亦應是否定，蓋司法院釋字第581號解釋雖認為「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第3點第4款之規定（即申請人之住所與其承受農地非在同一或毗鄰鄉、鎮、市、區者，視為不能自耕，不准核發自耕能力證明書，該規定嗣於79年6月22日修正為同注意事項第6點第1項第2款），其內容違憲，乃因該規定未考慮現代農業機械化及交通工具機動化之因素，致影響實質上具有自任耕作能力者承受農地或收回耕地之權利，惟自耕能力之有無，固與「自耕者有無居住在所耕作農地之所在地」無關，但「自建農舍」與「自耕能力」大有不同，有自耕能力者也許並無必要住在農地所在之城鎮，但申請自建農舍者，目的當然是要自住，則必須限於「申請人已長期居住在農地所在地」者，方有准其興建農舍之必要，自難依司法院釋字第581號解釋，為相同處理，農業用地興建農舍辦法第3條第1項第2款因而規定申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣（市）內，且戶籍登記（有居住之實）應滿2年，自有其必要，並未違反農業發展條例第18條第5項規定授權目的及範圍，難謂違反法律保留原則，且該辦法第3條第1項第2款係規定興建農舍之審查要件，並未限制原告居住遷徙之自由，亦未違反目的適當性原則、手段必要性原則、比例原則及平等原則，原告主張尚不足採。
三、綜上，被告以原告戶籍遷入系爭土地所在地之花蓮縣尚未滿
2年（在花蓮縣尚未有居住二年之事實），不符農業用地興建農舍辦法第3條第1項第2款所定資格，否准原告之申請，並無違法，訴願決定予以維持，亦屬正確。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
四、至原告主張「被告承辦系爭申請，係委辦事項，須完全遵照行政院農業委員會所制定農業用地興建農舍辦法之規定，被告無權亦無力答辯該辦法第3條第1項第2款之合法性，唯有行政院農業委員會參與才能解釋清楚，故聲請行政院農業委員會參加訴訟」一節，因原告所提確認無效之訴為不合法，已另裁定駁回之，而系爭「農業用地興建農舍辦法」是否違反法律明確性原則而應拒絕適用，並進而依原告訴之聲明撤銷原處分，乃本院依職權判斷之法律事項，尚無必要命行政院農業委員會參加訴訟，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年1月16日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官黃秋鴻
法官陳金圍法官畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年1月16日
書記官簡若芸