臺北高等行政法院102年度訴字第1267號判決

裁判字號：臺北高等行政法院102年訴字第1267號判決

裁判日期：民國103年01月16日

裁判案由：保險法

臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1267號103年1月2日辯論終結原告國泰世紀產物保險股份有限公司代表人 蔡鎮球 （董事長）訴訟代理人 傅祖聲 律師
陳品榕 律師被告金融監督管理委員會代表人 曾銘宗 （主任委員）訴訟代理人 陳映秀
謝萬隆 葛映濤 上列當事人間保險法事件，原告不服行政院中華民國102年7月25日院臺訴字第1020142105號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告對原告進行一般業務檢查，檢查基準日為民國100年9月30日，檢查相關業務交易之抽核期間為99年2月28日至10
0年9月30日。被告依據檢查報告所列缺失事項，以原告：⑴辦理汽車強制責任保險理賠業務，未取得受害人於治療1年以上尚未痊癒，並經合格醫師開具受害人永不能復原狀態之診斷證明書，即核定受害人殘廢等級給付，違反行為時強制汽車責任保險給付標準第3條及強制汽車責任保險承保及理賠作業處理辦法第6條規定；⑵召開董事會議，獨立董事對與本人有利害關係者之案件表決未予迴避，違反行為時保險業與利害關係人從事放款以外之其他交易管理辦法（下稱管理辦法）第4條第2項規定；⑶辦理住宅火災及地震基本保險業務，要保書未經核保人員簽署，即出具保單，違反行為時保險業招攬及核保理賠辦法第7條第4款第2目規定，分別依強制汽車責任保險法第48條第4項、保險法第168條第4項及第171條之1第5項規定，以102年2月1日金管保產字第10202521652號裁處書（下稱原處分）各處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元、90萬元及60萬元，合計156萬元。原告就⑵獨立董事未依規定迴避部分之處罰不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠董事迴避制度係為防範董事與公司有利益衝突時，董事為自
身利益而有損害公司利益之行為，因此，應以「有利害關係」及「致有害於公司利益之虞」作為迴避要件：
⒈依公司法第206條第3項準用同法第178條「股東對於會議
之事項，有自身利害關係致有害於公司利益之虞時，不得加入表決，並不得代理他股東行使其表決權。」之規定，董事於董事會應予迴避之案件，除有「自身利害關係」外，同時亦應以「致有害於公司利益之虞」為要件。針對上開迴避制度之規範目的，臺灣高等法院93年上字第928號民事判決指出：「公司法第178條規定……其係為避免特定股東和公司發生有利益衝突時，股東為保衛自身利益而為損害公司或其他股東利益之行為，以讓公平決議能夠達成，亦即，其所為出之決定，公司之社團利益應優先於股東之個人利益。」⒉針對公開發行公司之董事會議事規範，被告依證券交易法
（下稱證交法）第26條之3第8項之授權，訂定公開發行公司董事會議事辦法（下稱董事會議事辦法），仿照前揭公司法第178條之意旨，於董事會議事辦法第16條第1項規定：「董事對於會議事項，與其自身或其代表之法人有利害關係者，應於當次董事會說明其利害關係之重要內容，如有害於公司利益之虞時，不得加入討論及表決，且討論及表決時應予迴避，並不得代理其他董事行使其表決權。」由董事會議事辦法第16條之歷次修法之立法理由可知，公開發行公司董事迴避制度乃是繼受公司法之規定，而僅係將「與其代表之法人」之利害關係亦予納入。參酌10
1年8月22日修法之立法理由：「一、為健全公司治理，促使董事會了解對公司有利害衝突之事項，並保障投資人權益，爰配合公司法增訂第206條第2項規定，修正第1項，明定董事對與其自身或其代表之法人有利害關係者，應於董事會說明其利害關係之重要內容，如有害於公司利益之虞時，該等董事應於討論及表決時迴避……。」⒊基上，自前揭公司法第178條與董事會議事辦法第16條之
立法理由可知，董事迴避制度之規範意旨在於「防止董事因自身或其代表之法人與公司有利害衝突關係，而為有害於公司利益之行為」。因此，應同時具備「自身利害關係」及「致有害於公司利益之虞」，方構成董事迴避之要件。
⒋至於上述2項要件應如何認定？經濟部99年10月22日經商
字第09900145220號函指出：「按公司法第206條第2項準用第178條規定……所詢應否依上開規定迴避一節，因涉及個案情形是否有公司法第178條『有自身利害關係致有害於公司利益之虞』之認定，應依據事實個案認定之。認定上，應有具體、直接利害關係致有害於公司利益之虞，始構成本條之規定……。」基此，董事於董事會討論議案應予迴避之情形，應以「有具體、直接之利害關係」且「致有害於公司利益之虞」二者為要件，缺一不可。
⒌就兼任母子公司或平行子公司之董事，經濟部於論及此種
兼任情形是否構成競業問題時，曾有下列函釋見解，亦足資作為董事有無「利害關係」及「致有害於公司利益之虞」而應予迴避之參考：
⑴101年10月11日經商字第10102435880號函指出：「按
公司法第32條、第209條第1項之立法理由係為避免董事或經理人之利益與公司之利益產生衝突，導致董事或經理人未忠實履行自己的職責……二公司為百分之百母子關係時，在法律上雖為二獨立法人格，但在經濟意義上實為一體，二者質間無利益衝突可言……。」由此可知，兼任百分之百母子公司之董事，應無利益衝突，當無「致有害公司利益之虞」而須迴避之情事。
⑵102年1月7日經商字第10102446320號函進一步闡釋
：「……A公司同時持有B公司及C公司100％之股份，又C公司轉投資D公司持有100％股份。於此，B、
C、D公司為A公司100％直接、間接持股之公司，在法律上各公司雖為獨立法人格公司，但在經濟意義上則為一體，彼此之間並無利益衝突可言……。」因此，應認單一法人股東之平行子公司間利害關係均屬相同，彼此之間並無利益衝突可言，則兼任董事亦應無迴避之必要。基上見解，應認兼任董事於母公司董事會審議與兼任子公司之相關案件，或於兼任子公司董事會審議與母公司相關案件時，必須視具體議案是否「致有害於公司利益之虞」，如無此情形，不應認為僅有「與其自身或其代表之法人有利害關係」即須加以迴避，亦即仍可參與討論及表決。
㈡以法律體系與立法目的而論，管理辦法第4條第2項針對「
董事迴避」並未明列「致有害於公司利益之虞」為要件，係屬立法疏漏，應透過法律解釋予以補充：
⒈被告基於保險法第146條之7第3項之授權訂定管理辦法
，其中第4條第2項明定：「出席董事對與本人或本人有利害關係者之案件，應行迴避，且不得代理其他董事出席行使表決權。」上開條文僅以「有利害關係之案件」作為董事迴避之要件，而未考量「是否致有害於公司利益之虞」，顯與公司法第178條及董事會議事辦法第16條之規範方式有所不同。查其規範意旨，僅有96年8月29日之下列立法理由指出：「為期保險業對利害關係人辦理放款與放款以外之其他交易時，能有一致性之規範，以強化保險業董事會監督與防範利益衝突之機制，爰於第1項及第2項規定利害關係人交易應經董事會重度決議，交易條件不得優於其他同類對象，且董事對有利害關係之案件，應行迴避。」上開立法理由中並未說明：何以第4條第2項與前述公司法第206條及董事會議事辦法第16條之規定不同，而無「致有害於公司利益之虞」之要件？應如何判斷「有利害關係之案件」？被告於訴願答辯與行政訴訟答辯書皆辯稱：從立法理由觀之，上述規定「係防範保險業董事會利益衝突之機制」云云，訴願決定亦稱：「旨在強化保險業董事會監督及防範利益衝突」云云。惟由前揭立法理由內容完全無法看出：何以保險業之董事迴避僅需「有利害關係之案件」，而無需考量「致有害於公司利益之虞」之要件？其就保險業所為有別於一般公司或公開發行公司之特殊考量為何？其立法目的究竟為何？且如果不以「致有害於公司利益之虞」為要件，究應如何認定是否屬於「有利害關係之案件」？此等事項均未見被告書狀或訴願決定書中有任何說明。尤其，被告於行政訴訟答辯書亦已陳稱：「……獨立董事遇董事會議案與該獨立董事自身或其代表之法人有利害關係者，如有害於公司利害之虞者……迴避不得加入討論及表決……。」由此足見，被告顯然亦承認：「保險業對利害關係人辦理放款與放款以外之其他交易時，董事應迴避董事會議案討論及表決之要件，應同時包括『與自身或其代表之法人有利害關係』及『有害於公司利害之虞』2項要件」，如此方能與公司法第206條及董事會議事辦法第16條之規定相符。
⒉被告辯稱：「保險業係特許行業，其營運所用資金多數來
自保戶繳納之保費，所產生之收益或費用及所為之相關商業交易，均影響保戶權益……」云云。然金融控股公司（下稱金控公司）之銀行子公司及證券子公司亦均屬特許行業，尤其銀行所運用之資金亦來自存款戶之大眾資金，然其董事迴避制度卻均須具有「致有害於公司利益之虞」之要件，何以唯獨保險子公司無須具備上述要件？被告身為金融機構相關法規之主管機關，其依職權訂定子法時，所持之標準顯不相同，卻未見提出合理之說明，將使原告與母公司對於法令之遵循無所適從，影響金控公司與旗下各子公司之整體運作。至於被告所稱之「保戶權益」云云，亦不足作為訂立不同董事會迴避標準之基礎。誠然，保險業之資金部分來自於保戶繳納之保險費，而有保障保戶權益之必要，然董事對於議案之利害關係，如不致於損害保險公司之利益時，何以足以影響保戶權益？而需特別予以為限制規範？綜上理由，保險業之董事迴避制度，仍應將是否「致有害於公司利益之虞」列為要件，否則，僅以「有利害關係」作為迴避之要件，勢將增加董事會運作與公司經營困擾及無謂之限制，亦無助於對保戶之保障。
⒊實則，管理辦法第4條第2項但書允許兼任董事於子公司
審議涉及母公司之案件時毋庸迴避，其立法意旨即係宣示：兼任董事不因所審議之案件涉及母公司，即有與自身或其代表法人有利害關係致有害於公司利益之虞。而此項「致有害於公司利益之虞」要件，並非僅限於「母子公司間交易」才存在，於其他利害關係人交易時，同條第1項已仿照金融控股公司法（下稱金控法）第45條有關利害關係人交易案之規範，明定「應經董事會重度決議」及「交易條件不得優於其他同類對象」2項要件作為管控工具，則實無於第2項之「迴避要件」再另作安排之必要。
⒋綜上，考量所有公司董事均應受公司法第23條「忠實義務
」之規範，且公開發行公司董事更有證交法之諸多規範應予遵守，而此等規範之強度完全不遜於保險法第146條之
7之規定。是以，無論從立法目的觀察，或從法律體系分析，管理辦法第4條第2項針對「董事迴避」未明列「致有害於公司利益之虞」為要件，自應認此為立法疏漏，係增加法律所無之限制，使保險公司承受較一般公開發行公司及銀行更為嚴格之董事會議事程序，顯無正當理由，應透過法律解釋之方式予以補充之。
㈢縱認管理辦法第4條第2項有關「董事迴避」未明列「致有
害於公司利益之虞」為要件，並非立法疏漏，亦應認為此項規定對「獨立董事」並無適用之餘地：
⒈證交法於95年1月11日修法增訂第14條之2及第14條之3規
定，以引進獨立董事制度，乃係希望藉由獨立董事之超然、獨立、公正及客觀之立場，參與公司重大財務及業務等之決議，以確保公司安全穩健之運行。此有下列立法理由可稽：「……二、第1項之立法理由如次：㈠參考各國設置獨立董事之立法例訂定，如新加坡、韓國及美國等國，均規定公司應設置獨立董事……。由國際發展趨勢發現，強化董事獨立性與功能，已為世界潮流，加速推動獨立董事之立法，應有其必要性……。」證交法第14條之2第2項規定，獨立董事於執行業務範圍內應保持獨立性，且公開發行公司獨立董事設置及應遵循事項辦法（下稱獨立董事設置及應遵循事項辦法）已明訂獨立董事資格之規定。是以，只要符合該規定之獨立董事，應認其行事較諸一般董事更不受公司所牽制及影響，而具有獨立行使職權之能力，並非一般董事所能比擬。
⒉被告於證交法第14條之2及第14條之3修法後，首先要求
金控公司應優先引進獨立董事制度，並陸續訂頒相關子法，明訂獨立董事之資格要件及得兼任之情形如下：
⑴依獨立董事設置及應遵循事項辦法第3條第1項第2款
之規定：「公開發行公司之獨立董事應於選任前2年及任職期間無下列情事之一：……二、公司或其關係企業之董事、監察人。但如為公司或其母公司、公司直接及間接持有表決權之股份超過百分之50之子公司之獨立董事者，不在此限……。」亦即允許擔任金控公司子公司之獨立董事，得同時兼任金控公司持股超過50％之其他子公司之獨立董事。
⑵被告於96年3月19日亦以金管證一字第0960010070號函
釋：「金融控股公司之獨立董事兼任該公司百分之百持有之公開發行子公司獨立董事者，視同為一家，其兼任不計入『公開發行公司獨立董事設置及應遵循事項辦法』第4條規定之兼任『其他』公開發行公司獨立董事之家數。」⑶獨立董事設置及應遵循事項辦法第2條、第3條及第4
條已分別定有獨立董事之積極資格、消極資格、獨立性標準及兼任家數限制等規定，且被告亦已明文允許獨立董事可於金控公司及其子公司與子公司相互間相互兼任，兼任家數亦有所放寬。由此顯見，獨立董事具獨立行使職權之能力，非一般董事所得相比。
⒊有關兼任獨立董事迴避討論與表決之原則，被告於98年5
月8日發佈金管銀㈠字第09800007792號函，就「獨立董事兼任金融控股公司及其子公司之獨立董事時，董事會及審計委員會運作之疑義」認為：「有關獨立董事應否利益迴避之問題，仍應適用公司法206條第2項準用第178條之規定，亦即以具體議案有無『致有害於公司利益之虞』而定。」復參酌前揭經濟部102年1月7日經商字第10102446320號函意旨可知，單一法人股東之平行子公司間之利害關均屬相同，彼此間並無利益衝突之可言，則兼任獨立董事自無迴避之必要。
⒋綜上可知，證交法、獨立董事設置及應遵循事項辦法、董
事會議事辦法及上開函釋均認定：獨立董事於母子公司或子公司間兼職，並無損及其獨立性，亦無利益衝突，自不應針對獨立董事互兼2家子公司間之交易行為，苛求其應予迴避，反而斲喪獨立董事獨立監督之功能。
⒌被告所屬保險局於102年11月19日及12月3日曾舉行2場
「保險法部分條文修正草案」之公聽會，提出保險法部分條文之修正與說明，擬增訂保險法第136條第6項：「依本法設立之保險業，得依章程規定或主管機關要求設置獨立董事；已設置獨立董事之保險業，並得設置審計委員會及薪資報酬委員會。」並增訂同條第7項：「前項獨立董事、審計委員會及薪資報酬委員會之設置及其他應遵循事項，準用證券交易法第14條之2至第14條之6相關規定。
」該條文之修正說明已明確指出：「由國際發展趨勢發現，強化董事獨立性與功能，已為世界潮流，是證券交易法業於95年1月11日修正增訂公開發行公司設置獨立董事相關規定，惟依本條第5項規定，現行保險業得依其他法律規定或經主管機關許可，免辦理公開發行，爰無法適用證券交易法規定。為使保險業均能落實公司治理與提升董事會運作效能，引進獨立董事、審計委員會及薪資報酬委員會制度，爰增訂第6項規定，賦與保險業設置獨立董事、審計委員會及薪資報酬委員會之法源依據。二、另為使保險業設置獨立董事、審計委員會及薪資報酬委員會有所遵循依據，爰增訂第7項規定，準用證券交易法相關規定。
」依上開修正草案之意旨，縱使為非公開發行公司之保險業，仍得依章程規定或主管機關之要求設置獨立董事，突破以往經濟部認為「非公開發行公司之章程不得訂定獨立董事」之見解（請參經濟部95年8月14日經商字第09502112420號函）。由此顯見，被告十分重視獨立董事獨立監督之功能，並擬透過修改保險法以建立獨立董事制度之方式，強化保險業董事會運作效能並落實公司治理。被告所屬保險局既強調獨立董事制度之重要性，且如前所述，證交法及其子法均肯認獨立董事得兼職於母公司或子公司，是以，倘被告之見解為可採，僅以「有自身利害關係」即要求兼任獨立董事迴避，則兼任2子公司之獨立董事將動輒因身分上之利害關係，而需迴避董事會議案之審議，如此顯然將無法落實保險業「設置獨立董事以強化董事會運作與公司治理」之目的。由此可知，被告之見解顯然使兼任之獨立董事無法發揮其獨立監督之功能，且與被告對於保險業應建立獨立董事制度之修法方向相互矛盾。
⒍前揭管理辦法第4條第2項漏未規定「致有害公司利益之
虞」之要件，且該項規定僅母子公司兼任獨立董事審議涉及母公司之案件時有例外規定，如審議兼任子公司間之案件，則未列入例外規定。此時如依被告之見解，保險業獨立董事如不問有無「致有害公司利益之虞」，只問是否屬於「有利害關係之案件」，獨立董事即應予以迴避，實有違證交法修法設置獨立董事之立法目的。揆諸前揭說明，應認管理辦法第4條第2項未規定「致有害於公司利益之虞」之要件，於獨立董事並無適用之餘地。
㈣證交法為規範獨立董事參與董事會運作之特別法，且依金控
法第29條第4項，金控公司之保險子公司仍應適用證交法相關規定，被告於本案僅以管理辦法為裁罰依據，顯於適用法令時有所違誤：
⒈依金控法第29條第4項規定：「依本法規定轉換完成後，
金融控股公司之銀行子公司、保險子公司及證券子公司原為公開發行公司者，除本法另有規定外，仍應準用證券交易法有關公開發行之規定。」原告為原為公開發行之保險公司，於91年成為國泰金融控股股份有限公司（下稱國泰金控公司）百分之百轉投資之保險子公司，因此，依前揭規定，於轉換完成後，原告仍應適用證交法之相關規定。⒉被告答辯以中央法規標準法第16條規定為據，謂「……屬
特許行業之保險業與其利害關係人交易之決議程序，應遵循保險法授權訂定之『管理辦法』規定辦理……。」然獨立董事參與董事會運作之規範，應以證交法及其子法為特別法，保險法則非其特別法。且被告答辯亦陳稱：「……獨立董事遇董事會議案與該獨立董事自身或其代表之法人有利害關係者，如有害於公司利害之虞者，該獨立董事自應依『議事辦法』第16條第1項規定迴避不得加入討論及表決……。」復參酌被告保險局所提案之保險法部分條文修正草案，第136條第7項之修正條文與說明，保險業獨立董事之設置與其他應遵循事項，準用證交法相關規定。由此足見，被告顯然亦認為「獨立董事參與董事會之運作，應有證交法及其子法之適用」。
⒊被告適用法律時，顯忽略金控法第29條第4項之規定，且
未遵循行政程序法第4條：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」之規定，僅見樹不見林地適用管理辦法第
4條第2項規定，其於法令適用上，顯有所違誤。⒋綜上，被告徒以原告召開董事會時「獨立董事未予迴避」
為由，逕依保險法第168條第4項裁處原告90萬元之罰鍰，自屬違法，應予撤銷。
㈤本案與原告有交易案之公司，均為原告母公司國泰金控公司
旗下百分之百轉投資之子公司，彼此並無利害衝突致有害於公司利益之虞，故獨立董事未予迴避，應屬合法：
⒈原告為國泰金控公司百分之百轉投資之單一法人股東保險
業。本案中與原告進行交易之國泰人壽、國泰世華銀行、國泰綜合證券亦均為國泰金控公司百分之百持股之子公司。參酌前揭經濟部102年1月7日經商字第10102446320號函意旨，應認該等公司間於法律上及經濟利益上均應視為一體，其利害關係亦均屬相同，故無利害衝突致有害於公司利益之虞。被告於行政訴訟答辯書認為僅母公司與子公司在經濟上為同一實體。然而，被告亦同時承認「母公司百分之百持股之子公司，其業務經營即完全由母公司主導」，由此可知，金控公司百分之百持股之各平行子公司，其業務經營既均由同一金控公司所主導，則各該平行子公司之間自應認並無利益衝突，致有害於公司利益之情事。
⒉如上所述，兼任獨立董事於具體議案如無有害於公司利益
之虞時，即無迴避討論及表決之必要。尤其，依證交法第14條之3第3款之規定：「已選任獨立董事之公司，除經主管機關核准者外，就涉及董事或監察人自身利害關係之事項，獨立董事如有反對意見或保留意見，應於董事會議事錄載明。」若被告之見解可採，則因原告之一般董事於99年10月29日第6屆第10次董事會，就本案之相關4件議案屬於「有自身利害關係」之案件，如獨立董事亦以相同原因而認有迴避之必要時，則將不能依前述規定徵詢獨立董事對該等議案有無「反對意見或保留意見」，顯與證交法設置獨立董事監督公司重大財務與業務之本意相違，亦即證交法第14條之3第3款之規定將形同具文，此顯非法律適用所應有之結果。
㈥原告就董事是否迴避事宜，乃係依據原告母公司國泰金控公
司請法律顧問出具法律意見所為，並無過失之可言。縱認原告之獨立董事未予迴避係不合法，亦不應處罰原告：
⒈行政罰法第7條第1項明定：「違反行政法上義務之行為
，非出於故意或過失者，不予處罰。」行政程序法第9條亦規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」就上述有關董事是否迴避之問題，因涉及諸多法律規定間略有不同之規定，且又涉及母子公司間及子公司相互間之適用疑義，因此，原告之母公司國泰金控公司除委請法律顧問就此疑義出具法律意見書外，並曾請法律顧問多次以不具名方式請示包括被告在內之相關法律主管機關，因此被告及經濟部方作成前揭函釋。是以，原告依據母公司國泰金控公司法律顧問之法律意見及被告前揭函釋意旨，於100年以前未要求獨立董事迴避，實無違法認識之可言。被告就此自應依上開行政罰法第7條第1項及行政程序法第9條之規定，對原告為有利之認定。
⒉尤其，於100年間原告之平行子公司國泰人壽遭被告所屬
檢查局出具檢查意見，認其獨立董事未依管理辦法第4條第2項迴避係屬「缺失」時，原告於獲悉後雖認為此項見解與上述法規及函釋意旨有違，且獨立董事對請求其迴避之此項作法亦曾表達疑義，然為尊重檢查機關之意見，原告仍自100年8月30日第7屆第1次董事會開始，凡是案件涉及原告獨立董事兼任國泰金控公司百分之百持股子公司之獨立董事者，仍請兩位獨立董事予以迴避。
⒊被告所屬檢查局係於100年11月方至原告公司進行例行檢
查，該時原告早已無檢查報告上所列缺失意見之情形。惟檢查局仍執意出具檢查有缺失之意見，被告竟亦執意予以裁罰。揆諸前開行政罰法第7條第1項及行政程序法第9條之規定，原處分自屬違法等語。並求為判決撤銷訴願決定及原處分有關原告獨立董事未依規定迴避裁處罰鍰90萬元部分。
三、被告答辯略以：㈠原告主張董事迴避制度應以「有自身利害關係」及「致有害
於公司利益之虞」二者為要件云云，核與保險法第146條之
7第3項規定授權訂定之管理辦法第4條第2項規定不符，說明如下：
⒈按保險法第146條之7第3項授權訂定之管理辦法第4條第2
項規定，「出席董事對與本人或與本人有利害關係者之案件，應行迴避，且不得代理其他董事出席行使表決權」，業就其利害關係人交易決議程序及董事應行迴避之應遵循事項予以明定，又原告所引公司法第178條、第206條及經濟部函釋等相關規定，係就相關法令規定之目的及「致有害於公司利益之虞」之判斷及認定標準所為解釋，惟觀諸保險法第146條之7第3項授權訂定之管理辦法第4條第2項，僅於但書明定「但單一法人股東組織之保險業，案件涉及該單一法人股東者，不在此限」，針對保險業與其單一法人股東間（垂直關係之母子公司）之交易案件予以例外規定，並無「致有害於公司利益之虞」之要件，是前開公司法及經濟部針對該要件所作函釋等相關規定，要難據以適用。
⒉又依中央法規標準法第16條規定，「法規對其他法規所規
定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之」，是於法規適用原則上仍應同時遵循各該業別法令規定，亦即屬特許行業性質之保險業與其利害關係人交易之決議程序，應遵循保險法授權訂定之管理辦法規定辦理。
⒊綜上，原告主張董事迴避制度應以公司法規定之「有自身
利害關係」及「致有害於公司利益之虞」二者為要件云云，與管理辦法第4條第2項規定不符，委不足採。
㈡原告主張管理辦法第4條第2項針對「董事迴避」並未明列
「致有害於公司利益之虞」為要件，屬立法疏漏乙節，並非事實，說明如下：
⒈按管理辦法第4條第2項立法理由略以，規定「出席董事
對與本人或與本人有利害關係者之案件，應行迴避」，係防範保險業董事會利益衝突之機制，其但書規定「但單一法人股東組織之保險業，案件涉及該單一法人股東者，不在此限」，係於立法時業經考量保險業與其單一法人股東間（垂直關係之母子公司）之交易案件之性質，以及子公司之股權為母公司100％持有，如子公司發生財務困難而有增資之需求，亦應由母公司挹注，其他子公司並無依法注資之義務，認定母子公司在經濟上同屬一體，並於但書予以明文例外規定，惟前開規定文字並無「致有害於公司利益之虞」之迴避要件，文義明確，自無擴張增列其適用要件之餘地。
⒉再者，保險業係特許行業，其財務結構與一般公司大不相
同，其營運所用資金多數來自保戶繳納之保險費，故其絕大多數可以運用的資金具有公眾性，所產生之收益或費用及所為之相關商業交易，均將影響保戶權益，與公司法及證交法擬規範之一般行業性質有間，被告爰依保險法第14
6條之7第3項授權訂定管理辦法第4條第2項，就其利害關係人交易決議程序及董事應行迴避之應遵循事項予以明定，其法規適用原則上應以保險法及其授權訂定之法規為優先。又由於保險業資金具有上述公眾性，故被告對於「保險公司董事參與董事會，討論與利害關係人間相關資金運用往來」之利益迴避規定，自然必須斟酌其行業性質，作出相關規範之監理選擇。換言之，目前保險法相關法令對於保險公司獨立董事參與討論保險公司與利害關係人間相關資金運用往來之利益迴避規定，未參照公司法或證券交易法相關規定，列入「致有害於公司利益之虞」之要件，係基於行業特性之監理規範選擇，絕非立法疏漏。
⒊另原告引述被告訴願答辯書內容，主張被告亦承認「保險
業對利害關係人辦理放款與放款以外之其他交易時，董事應迴避董事會議案討論及表決之要件，應同時包括『與自身或其代表之法人有利害關係』及『有害於公司利害之虞』2項要件」，惟前開答辯內容係針對原告向行政院提出訴願所據理由所稱「99年10月29日與國泰世華商業銀行股份有限公司等關係人交易議案，若獨立董事迴避表決，似有牴觸證券交易法第14條之3規定」之主張，引據證交法第14條之3「已依前條第1項規定選任獨立董事之公司，除經主管機關核准者外，下列事項應提董事會決議通過；獨立董事如有反對意見或保留意見，應於董事會議事錄載明：……三、涉及董事或監察人自身利害關係之事項」，以及董事會議事辦法第16條第1項「董事對於會議事項，與其自身或其代表之法人有利害關係，致有害於公司利益之虞者，得陳述意見及答詢，不得加入討論及表決，且討論及表決時應予迴避，並不得代理其他董事行使其表決權」等規定，說明倘有獨立董事應依董事會議事辦法第16條第1項規定迴避不得加入討論及表決之情形時，該獨立董事自無依證交法第14條之3後段規定表明反對意見或保留意見規定情形之適用，其法令適用上並無牴觸之處，尚非認定保險業對利害關係人辦理放款與放款以外之其他交易時，董事應迴避董事會議案討論及表決之要件，應同時包括管理辦法第4條第2項規定所無之「有害於公司利害之虞」要件，是以，原告以斷章取義方式扭曲被告訴願答辯主張之原意，實非可採。
⒋綜上，被告依保險法第146條之7第3項規定授權訂定管
理辦法第4條第2項規定並未參照公司法及證交法相關規定明列「致有害於公司利益之虞」為要件，尚非立法疏漏，且其董事迴避要件文義明確，自無擴張增列其他適用要件之餘地。
㈢原告主張管理辦法第4條第2項規定對「獨立董事」並無適用之餘地，核與前開辦法規定意旨未符，說明如下：
⒈按證交法第14條之2第2項授權訂定之獨立董事設置及應
遵循事項辦法第3條第1項第2款規定之立法意旨，係考量母子公司可視為同一經營實體，母公司之獨立董事依職權可監督母公司暨子公司業務及財務狀況，爰未禁止其兼任母子公司之獨立董事。復按被告96年3月19日金管證一字第0960010070號令規定意旨，係考量金控公司100％持有之子公司為一人股東，其獨立董事得由金控公司指派，衡酌其特殊性，其獨立董事兼任可視同為一家。是以，前開母子公司獨立董事得兼任，以及金控公司兼任其100％持有之子公司獨立董事視為同一家計算，主係考量母子公司可視為同一經營實體及金控公司100％持有之子公司為一人股東之特殊性，尚非原告所稱「只要符合該等規定之獨立董事，應認較一般董事更具有獨立行使職權之能力，非一般董事所能比擬」之意。
⒉復按管理辦法第4條第2項立法理由略以，規定「出席董
事對與本人或與本人有利害關係者之案件，應行迴避」，係防範保險業董事會利益衝突之機制，與前開獨立董事得否兼任之規定以及其是否發揮獨立監督職權之功能無涉。是以，案關原告獨立董事就與本人有利害關係者之案件表決，仍應依管理辦法第4條第2項規定辦理，俾符法規意旨。
⒊被告另研擬增訂保險法第136條第6項規定，係考量強化
董事獨立性與功能，已為世界潮流，又證券交易法業於95年1月11日修正增訂公開發行公司設置獨立董事相關規定，惟依保險法第136條第5項規定，現行保險業得依其他法律規定或經主管機關許可，免辦理公開發行，無法適用證券交易法規定，爰為使保險業均能落實公司治理與提升董事會運作效能，賦予未公開發行保險業設置獨立董事及審計委員會之法源依據，實與管理辦法第4條第2項「董事迴避」要件無涉。
⒋又前開「董事迴避」規定之目的，係防範保險業董事會利
益衝突之機制，又一般董事或獨立董事均有涉及利益衝突之可能，自均屬前開規定適用範圍，尚非獨立董事即可自外於前開規定之規範。
⒌再者，探究原告所陳「兼任二子公司之獨立董事因身分上
之利害關係，而需迴避董事會議之審議，將無法落實前開設置獨立董事以強化董事會運作與公司治理之目的」之情況，係肇因於該公司獨立董事同時兼任一家以上之公司所致，倘原告認為獨立董事需因此迴避董事會議案之審議，將無法落實獨立董事之功能，則自應避免選任已擔任其他子公司董事之人兼任該公司之獨立董事，俾落實獨立董事之功能，不應將前開實務情況歸責於管理辦法第4條第2項規定，並倒果為因主張前開規定對「獨立董事」無適用之餘地。
⒍綜上，系爭關係人交易係原告與其單一法人股東旗下之其
他子公司進行交易，尚非管理辦法第4條第2項但書規定適用範圍，且管理辦法第4條第2項規定係防範保險業董事會利益衝突之機制，與獨立董事得否兼任之規定以及其是否發揮獨立監督職權之功能無涉，又獨立董事設置及應遵循事項辦法第3條第1項第2款及被告96年3月19日金管證一字第0960010070號令規定，係考量母子公司可視為同一經營實體及一人股東之特殊性，尚非所稱「符合該等規定之獨立董事，應認較一般董事更具有獨立行使職權之能力」之意，且與管理辦法規範目的有間，是前開規定於本案要無援引餘地，所提獨立董事對於有自身利害關係之議案無須迴避等相關主張亦失所附麗。另如前述，管理辦法係依保險法第146條之7第3項授權訂定適用於保險業之法規，保險業與其利害關係人交易之決議程序應遵循前開規定辦理，要無疑義，原告主張應適用其他業別法令規定「有害於公司利益之虞」為要件，故無須迴避之理由，與一般法令適用原則有間，要無足採。又原告未確實體認被告引進獨立董事制度之目的，並兼顧前開防範利益衝突機制之規定，仍選任已擔任其他可能與其從事交易公司之獨立董事兼任其獨立董事，引致獨立董事功能無法落實之可能，已未臻周延，反主張前開規定於獨立董事無適用之餘地，顯有邏輯上之誤謬。
㈣原告主張本案與原告有交易案之公司，均為原告母公司國泰
金控公司旗下百分之百轉投資之子公司，彼此並無利害衝突致有害於公司利益之虞，故獨立董事未予迴避，應屬合法乙節，說明如下：
⒈承如前述，原告屬受保險法規範之保險業，應遵循依保險
法第146條之7第3項規定授權訂定管理辦法第4條第2項規定，又其但書業規定「但單一法人股東組織之保險業，案件涉及該單一法人股東者，不在此限」，惟國泰金控公司旗下之其他子公司尚非原告之單一法人股東，自無法適用上開規定。
⒉次就商業行為中常見之價格、數量及費用分攤等交易條件
論之，一方就交易條件所為之退讓，即代表另一方將因此取得相對利益，而管理辦法第4條第2項但書規定，主係考量母公司百分之百持股之子公司，其業務經營即完全由母公司主導，其獲利亦全部歸母公司享有，如子公司發生財務困難而有增資之需求，亦應由母公司挹注，其他子公司並無依法注資之義務，是僅母公司與子公司在經濟上為同一實體，其間經由交易所得利益尚不因交易條件而影響，是特別予以例外規定，然於經濟實務上，屬同一母公司之個別平行公司間，仍以各自經營績效為考量，因此，於同時身兼2子公司獨立董事之情形下，尚難對該2子公司間之交易，同時作成均有利於各該2公司利益之判斷。⒊又按證交法第14條之3規定，「已依前條第1項規定選任
獨立董事之公司，除經主管機關核准者外，下列事項應提董事會決議通過；獨立董事如有反對意見或保留意見，應於董事會議事錄載明：……三、涉及董事或監察人自身利害關係之事項。」復按董事會議事辦法第16條第1項規定，「董事對於會議事項，與其自身或其代表之法人有利害關係，致有害於公司利益之虞者，得陳述意見及答詢，不得加入討論及表決，且討論及表決時應予迴避，並不得代理其他董事行使其表決權。」是以，依上開規定，獨立董事遇董事會議案與該獨立董事自身或其代表之法人有利害關係者，如有害於公司利害之虞時，該獨立董事自應依董事會議事辦法第16條第1項規定迴避不得加入討論及表決，該獨立董事自無依證交法第14條之3後段規定表明反對意見或保留意見規定情形之適用。
⒋綜上，原告主張與原告母公司旗下百分之百轉投資之子公
司交易，彼此並無利害衝突致有害於公司利益之虞，故獨立董事無須迴避，與法未合。
㈤至原告主張董事是否迴避事宜，乃係依據原告母公司國泰金
控公司請法律顧問出具法律意見所為，並無過失之可言云云：
⒈原告所稱國泰金控公司曾請法律顧問多次以不具名方式請
示經濟部及被告作成之相關函釋，係針對公司法第32條、第209條之競業行為構成要件，以及公司法第178條、第
206條第2項及獨立董事兼任金控公司及其子公司之獨立董事時，審計委員會之運作疑義等事項予以說明，並非就管理辦法第4條第2項規定作成相關函釋。
⒉最後，保險業係特許行業，其業務經營本應依保險法及授
權訂定之相關法令規範辦理，原告係依前開法令規定設立營業之保險業者，理應對相關之法令規定負相當之注意義務並予以遵循，對於管理辦法等相關規範自應知悉，且依原告訴稱，其獨立董事自100年8月30日起已就涉及兼任國泰金控公司之其他子公司之案件依法迴避，亦足證明其確知悉管理辦法第4條第2項規定，然原告案經被告發現案關議案確有未遵循前開規定之作為義務情事，自有應注意並能注意而不注意之過失，自應負其法律責任等語。並求為駁回原告之訴。
四、本件兩造主要爭點厥為：被告以原告之獨立董事未依規定迴避，而以原處分處原告罰鍰90萬元，有無違誤？原告就其獨立董事未迴避部分，有無故意過失？
五、本院判斷如下：㈠按保險法第146條之7第3項規定：「主管機關對於保險業
與其利害關係人從事放款以外之其他交易得予限制；其利害關係人及交易之範圍、決議程序、限額及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」第168條第4項第8款規定：「保險業資金之運用有下列情形之一者，處新臺幣90萬元以上
450萬元以下罰鍰或勒令撤換其負責人；其情節重大者，並得撤銷其營業執照：……八、違反第146條之7第1項所定辦法中有關放款或其他交易限額之規定，或第3項所定辦法中有關決議程序或限額之規定。」次按保險法第146條之7第3項授權訂定之管理辦法第4條第1項及第2項規定：「（第1項）保險業與其利害關係人從事放款以外之其他交易時，其條件不得優於其他同類對象，並應經公司3分之2以上董事之出席及出席董事4分之3以上同意之決議後為之。
」「（第2項）出席董事對與本人或與本人有利害關係者之案件，應行迴避，且不得代理其他董事出席行使表決權。但單一法人股東組織之保險業，案件涉及該單一法人股東者，不在此限。」次按中央法規標準法第16條規定：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。」是於法規適用，原則上仍應同時遵循各該業別法令規定，亦即就特許行業性質之保險業與其利害關係人交易之相關決議程序，自應遵循保險法及其授權訂定之相關管理辦法辦理。
㈡本件被告對原告99年2月28日至100年9月30日期間之相關
業務交易，進行一般業務檢查（檢查基準日100年9月30日）。被告依據檢查報告所列缺失事項，以原告召開董事會議，獨立董事（洪姓及郭姓董事）對與本人有利害關係者之案件表決未予迴避，違反管理辦法第4條第2項規定，而依保險法第168條第4項規定，以原處分處原告罰鍰90萬元，原告就此部分之處罰不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。原告對「召開董事會議，獨立董事對與本人有利害關係者之案件表決未予迴避」之事實並不爭執，復有被告所屬檢查局對原告一般業務檢查報告附原處分卷第87-101頁足佐，自堪認為真實。又在此所謂利害關係，不限於法律上利害關係，尚包括事實上利害關係在內，例如本件召開董事會，獨立董事對與本人有利害關係者之案件參與表決是。
原告在本件僅爭執本件法律之適用（見本院102年11月26日準備程序筆錄，本院卷第103頁）－即依保險法第147條之
7第3項授權訂定之行為時管理辦法第4條第2項是否應考量「致有害於公司利益之虞」之構成要件？㈢按保險法第146條之7，96年7月18日修正之立法理由為：「
第1項依授權明確性，定明辦法範疇。基於利害關係人放款之相關規範已明定於第146條之3第3項，惟就利害關係人放款以外之其他交易並未明確規範，為期保險業辦理利害關係人之放款與進行放款以外之其他交易時，能有一致性之規範，以強化保險業董事會監督與防範利益衝突之機制，爰增訂第3項，授權主管機關訂定辦法管理之。」即已揭明其修正之立法目的，包括強化「保險業董事會監督」與「防範利益衝突」之機制。基此立法宗旨，依保險法第146條之
7第3項授權訂定之行為時管理辦法第4條第2項為「防範利益衝突」予以明定：「出席董事對與本人或與本人有利害關係者之案件，應行迴避……。」此項規定，乃係思及保險業者長期收受保費，擁有較大額資金，業務性質特殊，具公眾性，故主管機關每每有利益衝突情形對於保險業者董事參與董事會，討論與利害關係人間相關資金運用，予以適當限制而規定應予迴避，符合保險法第146條之7第3項前段明定「主管機關對於保險業與其利害關係人從事放款以外之其他交易得予限制」之法文意旨，並未逾越母法授權訂定範圍，而得加以適用；又該條項僅明定「與本人或與本人有利害關係者」為要件，未以「致有害於公司利益之虞」為要件，則適用該條項時，自無斟酌「致有害於公司利益之虞」之必要，文義明確，並無擴張解釋餘地。原告主張保險法第146條之7第3項並未規定不需要考量「有害公司利益之虞」之要件，因認適用時應考量「有害公司利益之虞」之要件，核屬歧異之法律見解，難謂有據，無法憑採。
㈣原告固訴稱依保險法第146條之7第3項授權訂定之行為時
管理辦法第4條第2項之規定，僅以「與本人或與本人有利害關係者」為要件，未考量「致有害於公司利益之虞」為要件，與公司法第178條及董事會議事辦法第16條之規範不同。惟按原告為產物保險公司，核屬保險業者，依保險法第6條保險業之定義：「本法所稱保險業，指依本法組織登記，以經營保險為業之機構。」足知原告係依據保險法組織登記之營業法人；又參酌保險法第137條（內國保險業設立要件）第1項規定：「保險業非經主管機關許可，並依法為設立登記，繳存保證金，領得營業執照後，不得開始營業。」「保險業申請設立許可應具備之條件、程序、應檢附之文件、發起人、董事、監察人與經理人應具備之資格條件、廢止許可、分支機構之設立、保險契約轉讓、解散及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」更知，保險業者之設立應具備特別法定要件，係採嚴格審查許可設立主義之許可制，有其特別性質，與一般普通營利法人之設立有別，未能相提並論，依特別法優於普通法之原則，自應優先適用具特別法性質之保險法，而於保險法未規定者，始有回歸適用營利法人普通法之公司法之可能。因之，本件關於原告為保險業者一般業務檢查之監督，利益有無衝突（即有無利害關係），自應優先適用保險法及其授權訂定之上開管理辦法。至董事會議事辦法第16條係基於證券交易法第26條之3第8項：「公司應訂定董事會議事規範；其主要議事內容、作業程序、議事錄應載明事項、公告及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」授權訂定，原告並非以買賣證券為業，自未能主張優先適用該規定，而應斟酌所謂「致有害於公司利益之虞」之要件。本件依保險法第146條之7第3項授權訂定之行為時管理辦法第4條第2項之規定，僅以「與本人或與本人有利害關係者」為要件甚為明確，尚無原告所稱立法疏漏問題。原告主張本件應衡酌「致有害於公司利益之虞」之要件，核屬立法政策之考量，此部分未經立法機關修法前，原處分未就此要件予以審酌，並無不合。原告於茲所陳，難謂有據，亦屬無足憑採。
㈤原告另稱董事是否迴避，因有上揭公司法第178條及董事會
議事辦法第16條之規範疑義，並無故意過失等語。惟按「不得因不知法規而免除行政處罰責任。……」行政罰法第8條前段定有明文。保險法第146條之7第3項授權訂定之行為時管理辦法第4條第2項之規定，僅以「與本人或與本人有利害關係者」為要件，法文甚為明確，如原告所稱與公司法第178條及董事會議事辦法第16條之規範意旨仍有差距，原告非新設立之公司，應可注意並能注意，且能注意預先向行政主管機關詢明本件獨立董事有無迴避之必要，以資遵循，然原告並未為此圖，卻逕自解讀應毋須迴避，而發生上開違章行為，即難辭其咎，縱無故意，亦有疏失之過失責任。而原處分考量原告兩位獨立董事及參與會議決議之次數，據以處罰，科以最低罰鍰90萬元，即屬有據，自已衡酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並受處罰者之資力，亦無違比例原則。
㈥末查，國泰金控公司旗下子公司，尚非原告之單一法人股東
，則本件自無行為時管理辦法第4條第2項但書「但單一法人股東組織之保險業，案件涉及該單一法人股東者，不在此限」規定之適用，一併敘明。
六、從而，本件原處分關於原告獨立董事未迴避裁處罰鍰90萬元部分並無違法，訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年1月16日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官黃秋鴻
法官畢乃俊法官陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年1月17日
書記官林俞文