裁判字號：最高行政法院103年判字第3號判決
裁判日期：民國103年01月08日
裁判案由：農業發展條例
最高行政法院判決
103年度判字第3號上訴人 楊德東
曾明泉 莊漢榕 張永志 王文鉉 陳宜秀 林玉蓉 賴聖芬 許麗琴 林怡君 林昱均 陳睿耆 李瑛 陳秀惠 李芝瑩 黃勝志 陳宜君 王麗惠 馬安妮 黃寶玉 共同訴訟代理人
郭美春 律師 蔡進良 律師 許英傑 律師被上訴人宜蘭縣政府代表人 林聰賢 上列當事人間農業發展條例事件，上訴人對於中華民國102年9月4日臺北高等行政法院102年度訴字第609號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人於民國99年9月13日以宜蘭縣○○鎮○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）向被上訴人申請興建集村農舍，經被上訴人審查後，以99年11月8日府農輔字第0990131694號函（下稱前處分）同意所請，並副知行政院農業委員會（下稱農委會）水土保持局（下稱水保局）。嗣經水保局以99年11月16日水保農字第0991831149號函（下稱水保局99年11月16日函）函知被上訴人略以：興建集村農舍坐落之農業用地位於特定農業區，即屬「影響農業生產環境及農村發展」，直轄市、縣（市）政府不得准許申請，本件被上訴人以前處分同意上訴人上開申請，即與農委會99年10月15日農水保字第0991875738號令釋（下稱系爭令釋）規定不符等語；復經水保局於101年5月8日邀集被上訴人召開興建資格疑義，確認本件上訴人既未於系爭令釋發布前完成會審核定彼等興建資格，其狀態即與其他各縣（市）政府駁回及訴訟中案例無異，並無信賴保護原則之適用，其審查資格即應符合系爭令釋規定，被上訴人乃以系爭土地位於特定農業區而不符系爭令釋，以101年11月6日府農輔字第1010145749號函（下稱原處分）撤銷前處分。上訴人不服，循序提起行政訴訟，案經原審駁回其訴，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠被上訴人99年12月28日府農輔字第0990188988號函、101年4月19日府農輔字第1010056134號函及會議結論，均稱本件於99年10月15日前已完成農民資格之實質審查，且彼時亦認為本件申請案審查表符合法令，其他部門在查知有系爭令釋存在之情形下，仍同意上訴人申請，足認前處分完全合法毫無瑕疵，不能以嗣後解釋函令之變更對先前合法之判斷為法令所無之限制。又102年7月1日修正農業用地興建農舍辦法（下稱興建農舍辦法）第16條顯為系爭令釋適用之過渡條款，上訴人既於101年12月14日前因被上訴人核准而取得興建集村農舍之資格，自得於特定農業區興建農舍，詎原處分與訴願決定竟以違法在後之判斷取代合法在先之前處分，明顯違反禁反言原則。另訴願決定認系爭令釋特定農業區不得興建集村農舍屬解釋性行政規則，並未涉及法規修正，故無違反從新從優原則，亦明顯違反司法院釋字第287號解釋意旨，有違權力分立原則、平等原則、比例原則與法律保留原則，增加法律所無之限制而有違憲之虞。㈡訴願決定肯認農業發展條例（下稱農發條例）第18條第1項、行為時興建農舍辦法第3條規定、前處分、農委會93年2月2日農授水保字第0931801943號函及農委會93年6月7日農授水保字第0931848633號函（下稱農委會93年2月2日、93年6月7日函釋），構成人民信賴之基礎，且經被上訴人於系爭令釋前推廣、提倡，自為上訴人所信賴；本件與其他類似案件不同處，在於其他案件均遭申請駁回，而本件係在被上訴人實質審查下，作成前處分而核准申請，上訴人自集資購買至申請規劃，皆經由農委會及水保局長期行政指導，實已構成信賴表現，自該就上訴人權益予以妥適保障。訴願決定認系爭令釋並未涉及法規修正，無違從新從優原則，又稱集村農舍執行面確未審酌有無影響農業生產環境及農村發展已遭扭曲誤解等情，顯有理由矛盾之違法，且本件並無經廢止或變更之法規重大明顯違反上位規範之情形，農委會不能以執行面之問題害及信賴規範之民眾權益，並增加法律所無之限制。依興建農舍辦法、內政部102年7月1日臺內營字第1020805247號令及農委會農水保字第1021865656號令，可知101年12月14日前取得直轄市、縣（市）主管機關或其他主管機關依該辦法第2條或第3條核定文件之申請興建農舍案件，於向直轄市、縣（市）主管建築機關申請建造執照時，得適用修正施行前之規定辦理，是前處分以修正前規定之審查，使上訴人取得興建集村農舍之資格，自得依新辦法第16條規定申請續行建造執照核發等語，求為判決將原處分及訴願決定均撤銷，被上訴人應續將系爭土地呈報農委會水保局辦理專案分割並核發建築執照。
三、被上訴人則以：上訴人於99年9月13日提出本件申請，被上訴人雖依農發條例第18條第1項及行為時興建農舍辦法第3條第1項規定，於同年11月8日以前處分同意辦理；被上訴人將前處分副知水保局備查，經該局99年11月16日函指興建集村農舍坐落之農業用地位於特定農業區內，直轄市及縣（市）政府不得依該條項規定准許其申請，與系爭令釋不符為由而否准申請。又類似案件經行政法院審理，均未否定系爭令釋之合憲性及適法性，上訴人雖以本件於系爭令釋發布前即送件申請，認系爭令釋有違信賴保護、法律保留原則而致其財產權益受損，然此究屬上訴人得否請求損失補償或國家賠償問題，而非續予准其本件申請。又系爭令釋係農委會基於職權，執行特定法律之規定所為必要釋示，供被上訴人行使職權時之依據，其適法性應無疑義；系爭令釋並非直接限制擁有特定農業區之農民不得以集村方式申請興建農舍，僅係認定「興建集村農舍坐落於特定農業區即有影響農業生產環境」，故擁有特定農業區土地之農民，如有以集村方式興建農舍之意願，仍得集中興建於其他使用分區之土地上，並未否決其興建農舍之權利等語，資為抗辯。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：
（一）依農發條例第18條第1項規定意旨，於該條例89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，須符合無自用農舍且不影響農業生產環境及農村發展之要件，並經直轄市或縣（市）主管機關核定，始得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍；經查，系爭土地係位於特定農業區之農業用地，上訴人於99年9月13日申請在系爭土地興建集村農舍，固經被上訴人於同年11月8日以前處分同意所請，惟系爭土地因位於區域計畫法施行細則第13條第1款規定之特定農業區，若准予興建勢將使具有優質生產力而可實際從事農業經營之農用土地面積減少，對於農業生產環境顯有不利影響，復悖於農發條例第1條所揭示確保農業永續發展及促進農地合理利用之立法目的，是被上訴人將前處分副知水保局，該局於99年11月16日函知被上訴人系爭土地位於特定農業區，被上訴人本於國家整體立場並參酌系爭函釋意旨，認本件申請確有影響農業生產環境及農村發展事由，前處分應係違法，依行政程序法第117條前段規定，作成原處分將前處分撤銷，該撤銷合於行政程序法第121條第1項除斥期間之規定。
（二）系爭令釋屬農委會訂頒之解釋性行政規則，自法規生效之日起有其適用，其內容無違農發條例第18條第1項立法意旨及規範目的，難認有違法律保留原則、權力分立原則；況系爭令釋並非法規變更，既無法律不溯既往原則，亦無中央法規標準法第18條從新從優原則之適用。復參諸農委會基於農發條例第18條第5項授權，會同內政部訂定之行為時興建農舍辦法第8條第1項規定，足見興建集村農舍須使用廣大面積之農業用地，作為住宅、道路或公共設施等非農業用途使用，農委會為達成避免農地建地化及保護優良農田供農業生產使用等目標，就農發條例第18條第1項所使用「影響農業生產環境及農村發展」之不確定法律概念，因而訂頒系爭令釋，認興建集村農舍坐落之土地以非特定農業區之農業用地為限，與農發條例第18條第1項立法意旨及國家農業政策相符，未逾越母法關於「不影響農業生產環境及農村發展」之文義可能範圍，亦無增加母法所未規定之申請限制，或與母法有所牴觸，合於司法院釋字第505、586號解釋意旨，自無違法律保留原則。再依農發條例第18條第1項規定，並非毫無限制開放興建集村農舍，申請者仍須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之條件，方可獲主管機關核准，而系爭令釋係就前揭條文所定興建集村農舍應具備之要件而為具體解釋，上訴人之申請既與農發條例第18條第1項規定法定要件不符，雖前處分誤為核准，惟業經被上訴人作成原處分予以撤銷，彼等即自始未取得興建集村農舍之權利。
（三）依被上訴人所提監察院對內政部之糾正案所載，農發條例自89年修正公布後，迄99年6月30日止，興建集村農舍申請案中，農業用地作為建築基地者，6成以上應為優先保護之特定農業區，卻成為興建集村農舍之建築基地，顯然悖離保護優良農地及其農業生產環境之政策目標，為避免優良農地建地化之現象持續擴大，農委會基於維護優良農地之迫切需要，於相關辦法修正完成前而作成系爭令釋，統一解釋在特定農業區興建集村農舍之申請，有違農發條例第18條第1項所定要件而不應准許，俾地方主管機關有所遵循，系爭令釋認為以集村方式興建之農舍不得坐落於特定農業區內，屬於達成行政目的所必要之方法，並未違反比例原則。
（四）況農委會作成系爭令釋前，申請以集村方式興建農舍之建築基地多為緊鄰市區之優良農地，然配合之農地卻遠離該集村社區，致使居住農舍者須駕車始能抵達配合農地，顯然悖於農發條例之方便農民就近管理耕地而促進農業生產所定集村農舍興建之目的。反之，觀諸農發條例第18條第1項及第4項前段與行為時興建農舍辦法第6條第3款前段規定，個別興建之農舍因坐落於農民所有供農業生產使用之土地，復受有不得超過該宗農地10%之面積限制，合於農民就近照顧農作之習性與需求，亦較能確保大部分農地均確實作農業經營使用，是上述將優良農地不當使用作為建築基地，卻將低價值之山坡地保育區、森林區及風景區農牧用地作為配合農地之情形，既為興建集村農舍所獨有，且不符農發條例保護優良農地作農業使用之意旨，農委會因而作成系爭令釋，核釋興建集村農舍之農業用地不得位於特定農業區，以遏止優良農地建地化之異常現象繼續擴大，乃基於「集村興建農舍」與「個別興建農舍」對特定農業區所造成影響之本質上差異，而為合理之差別待遇，自無違平等原則。
（五）上訴人固執農委會93年2月2日、93年6月7日函釋意旨為信賴基礎，然該二函係分別揭示「特定農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地」、「非都市土地山坡地保育區之農牧用地及林業用地」可參加興建集村農舍，惟上述研商結論及函文內容，均僅就特定農業區之農牧用地、辦竣重劃之農牧用地、非都市土地山坡地保育區之農牧用地及林業用地可否參加興建集村農舍之疑義加以說明，並未改變農發條例第18條第1項於特定農業區農牧用地申請興建集村農舍，須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之規定。次核農委會依農發條例第18條第6項授權訂定之興建集村農舍獎勵及協助辦法，其內容亦無敘及申請於特定農業區集村興建農舍者，必獲主管機關准許。再者，符合農發條例第18條第1項規定取得特定農業區農牧用地所有權之農民，雖可依該項規定申請興建集村農舍，惟並非提出申請，主管機關即須核准，仍應審核包括是否「不影響農業生產環境及農村發展」等其他法定要件是否具備，故先前各地方主管機關在前揭規定修正施行後，許可部分於特定農業區興建集村農舍之申請案例，惟此乃就不同個案逐一審查後所作決定，無從據以推論農委會或各地方主管機關，業已形成對特定農業區內興建集村農舍之申請案一律予以核准之行政慣例，是以集村方式興建農舍之申請案，於獲得許可前或業已違法許可而遭撤銷之情況下，自不能單憑上訴人提出申請行為，即遽論必獲興建集村農舍之合法權利。上訴人於提起本件申請案前，因期待被上訴人將核准彼等在系爭土地上興建集村農舍，而預先集資購買農地，並設計與規劃農舍興建事宜，純屬因主觀上願望、期待被上訴人將核准彼等申請而支出之成本，並非因農委會或被上訴人有何足以引起信賴之行為，所為財產之運用及處理，自不得認係信賴之表現；至被上訴人以前處分違法核准本件申請，惟嗣後已依行政程序法之相關規定，作成原處分將違法之前處分撤銷，又被上訴人所屬內部單位固就前處分之作成而曾表達各項意見，惟前處分既因違法而撤銷在案，則各該意見因而失所附麗，上訴人亦不得執為其有利之主張。
（六）前處分既為原處分所撤銷，已不符現行興建農舍辦法第16條所規定「中華民國101年12月14日前取得」之要件；且遍尋行為時及現行興建農舍辦法，均未發現有何就特定農業區興建集村農舍申請案件應予准許之相關規定；再者，縱農委會並未作成系爭令釋，然於特定農業區集村興建農舍申請案件顯係對「農業生產環境及農村發展」產生重大之不良影響，悖於農發條例第18條第1項規定而無從准許，並無上訴人所稱類似案件之過渡規定。被上訴人固曾以前處分誤為核准，惟其嗣後作成原處分以撤銷前處分，於法並無違誤，訴願決定遞予維持亦無不合，上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被上訴人應續將系爭土地呈報水保局辦理專案分割並核發建築執照等情，為無理由，應予駁回等由，資為其判斷之論據。
五、上訴意旨略以：
（一）上訴人於訴願及行政訴訟階段，均請求被上訴人應將系爭土地呈報水保局辦理專案分割並核發建築執照，是本案顯非單純撤銷訴訟，應以課予義務訴訟方式主張權利始能達成救濟目的，然原審未經上訴人表示意見，僅以撤銷訴訟方式逕予駁回，復對於課予義務訴訟部分未具理由，恐有判決不備理由之違法；另觀諸系爭令釋限制特定農業區不得興建集村農舍，不僅無法推知其解釋「不影響農業生產環境及農村發展」之意旨，且悖於農委會93年2月2日、93年6月7日函釋意旨，實屬函釋之變更，當依司法院釋字第287號解釋意旨，該令釋不得溯及於法令發布日起生效，否則將造成興建於特定農業區之集村農舍由合法變成違法之謬誤，反有害法安定性及權力分立原則，原審未慮及於此而誤認該令釋性質，亦有判決理由不備之違誤。
（二）監察院100年5月6日調查報告，認該令釋未召集相關機關討論評估，復未符法律保留原則及信賴保護原則，且認定個別農舍對農地之危害顯然大於集村農舍而有迫切管制需要，惟該令釋不但不予處理個別農舍問題，反而對集村農舍申請以行政規則增加法律所無之限制，有違平等原則及比例原則，故內政部及農委會於102年7月1日發布修正農業用地興建農舍辦法，詎原審一面引用監察院前兩次糾正意旨，一面否認監察院後一調查報告見解，復未慮及我國農村環境及農業發展現況，致背離農發條例之立法目的，顯屬判決理由矛盾之違誤，亦有未盡調查之責之違法。
（三）上訴人申請興建集村農舍，業經被上訴人職權審酌本案並不影響農業生產環境及農村發展而核准前處分，合於原審所稱就不同個案逐一審查後所作決定，足認前處分實屬合法，而產生上訴人足以保護之信賴，詎原審判決未審究前處分之適法性及實質拘束力，竟率認「於特定農業區興建集村農舍」即屬「影響農業生產環境及農村發展」，不僅侵害被上訴人職權，逾越行政機關之判斷餘地，更超出法律文義及目的性解釋範圍，顯有應調查證據而未調查之違法，實屬判決理由矛盾及適用法規顯有錯誤之違法。復觀興建農舍辦法第5條第2項及第16條規定，與申請農民之信賴保護原則等立法目的，本件已然合於上開規定及意旨，且實際用地極小而難有影響農村發展之情形，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，自應依法允許申請建造執照，然原審無視上訴人之主張及課予義務訴訟應以事實審言詞辯論終結前為其裁判基準時之原則，形同架空法律規定，而有判決不備理由及適用法規不當之違誤。
（四）原處分既係依行政程序法第117條規定撤銷前處分，顯非依當事人或利害關係人之申請而發動行政程序，亦有別於同法第168條以下之陳情程序，況訴外人 胡議聰 所提陳情書未經上訴人授與代理權，亦未補具委任書或授權書，故原處分未以上訴人為處分對象並送達，卻以陳情程序而未經上訴人授與代理權之訴外人胡議聰為送達對象，其送達對上訴人並不生效力，且原處分經訴外人胡議聰轉知時，已逾前處分送達後2年，而被上訴人知悉系爭令釋起至作成原處分時，顯逾行政程序法第121條第1項法定撤銷權之2年除斥期間，原審未察此瑕疵，自屬判決違背法令等語。
六、本院查：
（一）按「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例用辭定義如下：……農民：指直接從事農業生產之自然人。……農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。㈡供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。……農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」「（第1項）本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。……（第4項）第1項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；……（第5項）前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」農發條例第1條、第3條第3款、第10款、第12款、第18條第1項、第4項及第5項分別定有明文。
（二）次按「依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：……申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。」為依農發條例第18條第5項規定授權訂定之行為時興建農舍辦法第3條第1項第5款所明定。又「有關農業發展條例第18條第1項規定，為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標，興建集村農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區。」亦經農委會於99年10月15日以系爭令釋核釋在案。系爭令釋為農委會本諸中央主管機關之地位，為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標而發布，闡明法規之原意令所屬下級機關公務員行使職權時之依據，依司法院釋字第548號及第287號解釋意旨，其性質屬解釋性之行政規則，自法規生效之日起有其適用，又其內容並未違反農發條例第18條第1項之立法意旨及規範目的，自得適用。準此，於特定農業區內之農業用地申請興建集村農舍者，即屬有影響農業生產環境及農村之發展，自為法所不許。至農委會93年2月2日函釋、93年6月7日函釋固揭示特定農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地均可參加興建集村農舍，惟上述函釋內容，均僅就特定農業區之農牧用地及辦竣重劃之農牧用地可否參加興建集村農舍之疑義加以說明，並未改變在特定農業區農牧用地申請興建集村農舍，仍須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之規定。且被上訴人係於99年11月8日以前處分同意上訴人之申請，已在農委會99年10月15日系爭令發布之後，而本件亦無司法院釋字第287號所稱依前之釋示所為行政處分已確定之情形，故依法應適用農委會99年10月15日系爭令釋。上訴意旨以：系爭令釋限制特定農業區不得興建集村農舍，不僅無法推知其解釋「不影響農業生產環境及農村發展」之意旨，且悖於農委會93年2月2日、93年6月7日函釋意旨，實屬函釋之變更，當依司法院釋字第287號解釋意旨，該令釋不得溯及於法令發布日起生效，否則將造成興建於特定農業區之集村農舍由合法變成違法之謬誤，反有害法安定性及權力分立原則，原審未慮及於此而誤認該令釋性質，有判決理由不備之違誤等語，加以爭執，尚屬誤解而無足採。至上訴人提起本件撤銷合併課予義務訴訟，撤銷訴訟部分既無理由而遭駁回，課予義務訴訟部分自無從准許，乃屬當然。是原判決以被上訴人作成原處分以撤銷前處分，於法並無違誤，訴願決定遞予維持亦無不合，上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被上訴人應續將系爭土地呈報水保局辦理專案分割並核發建築執照等情，為無理由，應予駁回，核無不合，尚無上訴意旨所稱：原審未經上訴人表示意見，僅以撤銷訴訟方式逕予駁回，復對於課予義務訴訟部分未具理由，恐有判決不備理由之違法之情事。
（三）又查系爭令釋屬農委會訂頒之解釋性行政規則，自法規生效之日起有其適用，其內容無違農發條例第18條第1項立法意旨及規範目的，難認有違法律保留原則、權力分立原則；況系爭令釋並非法規變更，既無法律不溯及既往原則，亦無中央法規標準法第18條從新從優原則之適用。復參諸農委會基於農發條例第18條第5項授權，會同內政部訂定之行為時興建農舍辦法第8條第1項規定，足見興建集村農舍須使用廣大面積之農業用地，作為住宅、道路或公共設施等非農業用途使用，農委會為達成避免農地建地化及保護優良農田供農業生產使用等目標，就農發條例第18條第1項所使用「影響農業生產環境及農村發展」之不確定法律概念，因而訂頒系爭令釋，認興建集村農舍坐落之土地以非特定農業區之農業用地為限，與農發條例第18條第1項立法意旨及國家農業政策相符，未逾越母法關於「不影響農業生產環境及農村發展」之文義可能範圍，亦無增加母法所未規定之申請限制，或與母法有所牴觸，合於司法院釋字第505、586號解釋意旨，自無違法律保留原則等由，業經原判決詳述其得心證之理由在案，尚無不合。次核農委會依農發條例第18條第6項授權訂定之興建集村農舍獎勵及協助辦法，其內容亦無敘及申請於特定農業區集村興建農舍者，必獲主管機關准許。再者，符合農發條例第18條第1項規定取得特定農業區農牧用地所有權之農民，雖可依該項規定申請興建集村農舍，惟並非提出申請，主管機關即須核准，仍應審核包括是否「不影響農業生產環境及農村發展」等其他法定要件是否具備，故先前各地方主管機關在前揭規定修正施行後，許可部分於特定農業區興建集村農舍之申請案例，惟此乃就不同個案逐一審查後所作決定，無從據以推論農委會或各地方主管機關，業已形成對特定農業區內興建集村農舍之申請案一律予以核准之行政慣例，是以集村方式興建農舍之申請案，於獲得許可前或業已違法許可而遭撤銷之情況下，自不能單憑上訴人提出申請行為，即遽論必獲興建集村農舍之合法權利。上訴人於提起本件申請案前，因期待被上訴人將核准彼等在系爭土地上興建集村農舍，而預先集資購買農地，並設計與規劃農舍興建事宜，純屬因主觀上願望、期待被上訴人將核准彼等申請而支出之成本，並非因農委會或被上訴人有何足以引起信賴之行為，所為財產之運用及處理，自不得認係信賴之表現等情，亦經原判決詳述其認定理由，尚無違誤（上訴人是否因信賴前處分而有信賴保護原則之適用，另詳下述）；至監察院100年5月6日調查報告，認該令釋未召集相關機關討論評估，復未符法律保留原則及信賴保護原則乙節，係監察院調查意見，與本院見解不符，依法尚無拘束本院之效力。故上訴意旨執該監察院報告，指摘原審判決違誤，亦無可取。又被上訴人所屬內部單位固就前處分之作成而曾表達各項意見，惟前處分既因不合法而撤銷在案，則各該意見因而失所附麗，上訴人亦不得執為其有利之主張。
（四）復按前處分同意上訴人之申請，固足使上訴人作為信賴基礎，倘上訴人無信賴不值得保護之情形，依行政程序法第117條第1項第2款規定，仍須其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，始不得撤銷前處分之授益處分。系爭令釋為農委會本諸中央主管機關之地位，為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標而發布，原處分依據此令釋撤銷前處分所欲維護之公益，顯然大於上訴人之信賴利益。是以依此規定，原處分撤銷前處分，於法並無不合。上訴意旨仍執詞謂：本件實際用地極小而難有影響農村發展之情形，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，自應依法允許申請建造執照云云，尚無可採。至上訴人如信賴前處分而合於行政程序法第120條、第121條第2項情形，非不得另行請求損失補償，附此指明。
（五）被上訴人撤銷前處分函除答覆訴外人胡議聰外，復於101年11月7日以府農輔字第1010175941號函撤銷前處分，並指名通知上訴人，此有該函在原處分卷可稽，足認被上訴人已於撤銷時效2年內行使撤銷權，並無逾撤銷時效。又查前處分既為原處分所撤銷，已不符現行興建農舍辦法第16條所規定「中華民國101年12月14日前取得」之要件；是以上訴意旨仍以：原處分既係依行政程序法第117條規定撤銷前處分，顯非依當事人或利害關係人之申請而發動行政程序，亦有別於同法第168條以下之陳情程序，況訴外人胡議聰所提陳情書未經上訴人授與代理權，亦未補具委任書或授權書，故原處分未以上訴人為處分對象並送達，卻以陳情程序而未經上訴人授與代理權之訴外人胡議聰為送達對象，其送達對上訴人並不生效力，且原處分經訴外人胡議聰轉知時，已逾前處分送達後2年，而被上訴人知悉系爭令釋起至作成原處分時，顯逾行政程序法第121條第1項法定撤銷權之2年除斥期間。又原審未審酌興建農舍辦法第16條規定，有違申請農民之信賴保護原則，自屬判決違背法令等語，亦屬誤解而無可採。
（六）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以原處分及訴願決定均無違誤，因將其均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年1月8日
最高行政法院第三庭
審判長法官藍獻林
法官林文舟法官胡國棟法官林玫君法官廖宏明以上正本證明與原本無異中華民國103年1月9日
書記官葛雅慎