裁判字號：高雄高等行政法院95年訴字第1061號判決
裁判日期：民國96年03月29日
裁判案由：環境影響評估法
高雄高等行政法院判決
95年度訴字第1061號原告東山鄉環境保護自救會代表人甲○○被告台南縣政府代表人乙○○○○上列當事人間因環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國95年9月25日環署訴字第0950066165號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣訴外人南盛隆興業有限公司（以下簡稱南盛隆興業公司）於民國（下同）90年間向被告申請在台南縣○○鄉○○段○○○○號等77筆土地上興建廢棄物掩埋場，申請開發面積18.49609公頃，每日處理廢棄物最大量為600公噸，其規模達申請開發時之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第28條第1項第3款規定，應實施環境影響評估。南盛隆興業公司乃提送「南盛隆興業有限公司乙級廢棄物處理場環境影響說明書」（以下簡稱環說書）至被告所屬環境保護局（以下簡稱被告環保局）審查，並經被告於90年9月25日以
（90）府環教字第140574號公告上開環境影響說明書審查結論在案。嗣南盛隆興業公司於92年1月13日提「南盛隆興業有限公司乙級廢棄物處理設置許可申請書」，被告環保局發現該設置許可申請書與審核通過之環境影響說明書內容不符，乃請開發單位南盛隆興業公司依環境影響評估法第16條及同法施行細則第37條、第38條規定申請變更環境影響說明書內容。南盛隆興業公司復於92年1月23日提出「南盛隆興業有限公司乙級廢棄物處理場環境影響差異分析報告」，案經被告環保局先後於92年1月28日、2月25日辦理二次「南盛隆興業有限公司乙級廢棄物處理場」申請變更審查認定會議及同年3月25日辦理「南盛隆興業有限公司乙級廢棄物處理場」環境影響差異分析報告專案小組會議，同年5月15日經被告環境影響評估審查委員會議（以下簡稱被告環評會）審核通過後，被告遂於92年7月18日以府環教字第09201013847號函同意核備「南盛隆興業有限公司乙級廢棄物處理場環境影響差異分析報告」案。原告不服上開之「南盛隆興業有限公司乙級廢棄物處理場環境影響差異分析報告」同意核備函，提起訴願，遭訴願為不受理決定，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：⒈原告代表人甲○○前曾就被告對於「 永揚 環保事業股份有
限公司第一類乙級廢棄物處理廠環境影響說明書」之環評審查結論（90年9月25日（90）府環教字第140574號）行政處分，提起行政訴訟，後經鈞院作成94年度訴字第1020號裁定，確認原告代表人甲○○於上揭行政訴訟程序中，具有提起系爭撤銷訴訟之訴訟權能。且系爭「永揚環保事業股份有限公司第一類乙級廢棄物處理廠」，與本件之南盛隆掩埋場距離甚近，且永揚掩埋場於進行環評審查時，諸多環評委員皆要求該案需與本件之南盛隆掩埋場進行合併評估，是故，原告對於永揚掩埋場之審查結論依上揭鈞院裁定，既已肯認原告已具備提起撤銷訴訟之訴訟權能，則依同理可證，原告對於本件南盛隆掩埋場環差分析報告，當亦具備提起撤銷訴訟之訴訟權能。
⒉行政訴訟法第4條第1項所規定之「人民」，並不以行政處
分之相對人為限，如系爭處分對相對人以外具有利害關係之第三人產生一定之法律效果，而干涉或侵害第三人之權利或法律上利益者，亦應開放訴訟救濟途徑，使其得依上開法條起訴救濟。本件南盛隆興業公司變更原開發案環說書申請內容，其變更前後工程內容差異甚大，被告依環境影響評估法（下稱環評法）施行細則第37條第1項本文規定通過環境差異分析報告審查，卻未依環評法施行細則第38條第1項規定命南盛隆興業公司重新辦理環境影響評估，顯已剝奪環評法賦予居民對開發行為表示意見等相關權利，而原告為當地居民，此時自應認為原告之權益有受侵害之可能，是原告在環評法保護規範範疇，其具有提起本件撤銷訴訟之訴訟權能。則本件情形原告具有利害關係人地位至為灼然，訴願決定機關以原告為非受行政處分之人，亦非屬利害關係人而駁回訴願，其認事用法，顯有違誤。
乙、被告主張之理由：⒈本件審查過程，被告率都依據「開發行為環境影響評估作
業準則」規定進行書件審查，被告環評會依其專業性、技術性及獨立性進行審查，各委員之相關審查意見經開發單位彙整補正資料後於下次會議提出公開討論，審查委員所提意見及開發單位補正說明資料，皆見附載於環境影響說明書中，由與會委員審查在案，最後經委員會議共同討論認可方作成「有條件通過環境影響評估」之審查結論。⒉又環境影響評估法之要求開發行為對環境及經濟、文化、
生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，進而提出環境管理計畫與公開說明，並付諸審查之程序，以做為決定該項開發，是否值得施行之參考的綜合過程；因此，環境影響評估性質上應屬程序法而非實體法。本件南盛隆興業公司申請環境影響說明書內容變更，因自覺所申請的變更內容無環境影響評估法施行細則第38條需重新辦理環境影響評估之情形，故申請以環境影響差異分析報告進行審查，惟被告對本件是否應重新辦理環境影響評估或逕以「環境影響差異分析報告」審查之認定尚有疑義，故召集7位環評委員組成專案小組予以討論，並就本件經會議討論結果應重新辦理環境影響評估，俟開發單位重新檢討變更內容，將原擬變更之廢棄物掩埋容量縮減，並述明廢水排放問題，本件專案小組始予同意以環境差異分析報告送審，故被告辦理本件南盛隆興業公司申定會議、1次差異分析專案小組審查會議審查，最後提送至被告環評會審查，並經委員書面複審確認定稿，審查過程極為嚴謹，被告環評會針對原告所陳計畫產能、規模擴增、土地使用之變更、對環境品質之影響均已審慎評估審查，並共同決議本件差異分析報告審核通過，並未有原告所稱草率通過等情事。再者，本件開發行為目前仍屬於用地變更審查階段（內政部區委會），且南盛隆興業公司尚未取得目的事業主管機關之許可（乙級廢棄物處理場設置許可）。
⒊另「永揚環保事業股份有限公司第一類乙級廢棄物處理廠
環境影響說明書」之環評審查結論（90年9月25日（90）府環教字第140574號）行政訴訟案（即鈞院作成94年度訴字第1020號裁定，係由原代表人告甲○○（被選定當事人）等自然人提起訴願、行政訴訟，並非以東山鄉環境保護自救會等提起訴願、行政訴訟，二者提起訴願及行政訴訟之主體顯有不同，原告自不可以「甲○○對於永揚掩埋場之環評審查結論依上揭高雄高等行政法院裁定，既已肯認原告已具備提起撤銷訴訟之訴訟權能」而「推之東山鄉環境保護自救會等對於本件南盛隆掩埋場環差分析報告，當亦具備提起撤銷訴訟之訴訟權能。」之結論；質言之，本件原告為「東山鄉環境保護自救會」，甲○○為其「代表人」，另件永揚掩埋場之環評審查結論之行政訴訟，其原告為「自然人」－甲○○，是二案之受處分對象、客體，及提起訴願、行政訴訟之主體，皆有不同，本件原告以東山鄉環境保護自救會之名義提起行政訴訟，不具備提起撤銷訴訟之訴訟權能。
⒋又訴願法第18條所規定利害關係人得提起訴願，該利害關
係人，係指法律上之利害關係人而言，亦即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，並不屬之（參照最高行政法院75年判字第362號判例、臺北高等行政法院91年度訴字第4539號判決及94年度訴字第1118號裁定）。而訴願法第18條將行政處分之「相對人」與「利害關係人」併列，乃因行政處分規制性效力所及之對象，原則上及於一切權利受影響之人，爰將二者併列為「權利受影響而得提起行政爭訟」之人；在此法理基礎下，所謂之「利害關係人」仍然是以主觀權利因行政處分規制性效力而受到侵害為前提，與行政處分相對人之概念並無軒輊。原告為保護台灣環境之法人或非法人團體，並非南盛隆興業公司，尚非被告92年7月8日府環教字第0920103847號函之相對人或利害關係人，該函關於差異分析報告之內容，係拘束南盛隆興業公司開發廢棄物處理場時，應遵循及辦理之事項，縱該開發申請案經目的事業主管機關許可開發之結果，對原告有其事實上之利害關係，惟仍難謂有法律上之利害關係；再者，原告於訴願程序未經受理訴願機關允許，得為訴願人之利益參加訴願，是原告既非本件受行政處分之人，亦非屬利害關係人，既無直接之法律上利害關係，而非本件行政訴訟 適格 當事人，並無訴訟權能，自不得利害關係人提起本件行政訴訟，則其提起本件行政訴訟即欠缺權利保護要件。訴願決定以原告非適格之訴願人，而從程序上為不受理之決定，依法洵無不合。
理由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」分別為行政訴訟法第4條第1項、第3項所規定。是以因行政機關之違法行政處分，致權利或法律上之利益受損害之相對人及其他利害關係人，始為得提起撤銷訴訟之適格當事人。次按，所謂法律上所稱之「權利」或「法律上利益」，乃是指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中（包括生存上的，經濟上的、文化上的、甚至是情感、宗教等各個領域），透過實體法規範（包括憲法及一般法律，甚至是命令）的選擇，將其中之一定範圍劃分出來，並以法規範之力量，來加以保障（法律上利益）或提供實現手段（權利）的特定範圍利益。而所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。
二、再按「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」、「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」訴願法第18條及行政訴訟法第22條分別定有明文。又非法人團體係指由多數人所組成，有一定之組織、名稱及目的，且有一定之事務所或營業所為其活動中心，並有獨立之財產，而設有代表人或管理人對外代表團體及為法律行為者始屬之。本件原告於92年6月6日成立，由東山鄉之鄉民所組成，追求優質生活環境，保護賴以生存之土地及水質等為成立宗旨，以東山鄉嶺南村村民活動中心為其場所，並有獨立財產，且設有代表人對外代表其團體，此有東山鄉嶺南村環保自救會臨時會會議紀錄、台南縣東山鄉環境保護自救會成立大會會議紀錄、台南縣東山鄉環境保護自救會第二屆幹部名冊及經費收支表附卷足參。又原告成立上開團體後，並未向主管機關申請核准立案，亦未向該管地方法院辦理法人登記，故其非屬公益社團法人，而為非法人之團體（人民團體法第11條參照），應無庸疑。
三、其次，原告既為非法人之團體，則依首揭法律規定，於具體之行政爭訟事件固具有當事人能力，惟人民提起撤銷訴訟須以行政機關之違法行政處分直接損害其權利或法律上利益為前提，若行政機關之行政處分，倘對其權利或法律上利益並無影響，自無法提起撤銷訴訟，而為適格之當事人。茲查，被告92年7月8日府環教字第0920103847號函係針對南盛隆興業公司所提「南盛隆興業有限公司乙級廢棄物清理場」環境影響差異分析報告之內容予以核備，係拘束南盛隆興業公司開發廢棄物處理場時，應遵循環評法相關規定及辦理之事項。而反觀原告之成立宗旨則揭明：「東山鄉環境保護自救會追求優質生活環境，保護賴以生存之土地及水質不受污染，並傳承先人辛勤開墾本地的用心及不受子孫恥笑，我們要結合全國熱愛臺灣、關懷寶島的所有先進，共同為這塊土地近一份心力，不達目的絕不終止。」等語，職是之故，原告成立之目的乃係以追求優質生活環境，保護賴以生存之土地及水質為其宗旨。又廢棄物處理場之設置，因易生水質、土地及空氣污染，致影響附近居民之生活品質及身體健康，故環評法施行細則第38條第1項規定：「開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之十以上者。土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。降低環保設施之處理等級或效率者。計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。對環境品質之維護，有不利影響者。其他經主管機關認定者。」參諸上開法條規定意旨，雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知該規定亦有保障特定人之意旨；故在上開法律規定範圍內之居民對主管機關就設置廢棄物處理場之處分，因具有利害關係，其得對該處分為行政爭訟，固不待言；然原告係非法人之團體，已詳如前述，其會員雖以東山鄉居民為主，惟原告之會員與原告在訴訟法上為不同之主體，其會員所得享有之訴訟法上權益，不等於原告可享有之權益；且本件訴外人南盛隆興業公司於台南縣○○鄉○○段○○○○號等77筆土地申請興建廢棄物掩埋場，雖可能對周遭居民生活之公共安寧及衛生產生影響，然對原告推動優質生活環境，保護賴以生存之土地及水質之活動，難謂其有何「權利」或「法律上利益」受到系爭行政處分之侵害，故原告既非系爭行政處分之相對人，亦非屬該處分之利害關係人，則其逕行以自己名義提起本件撤銷訴訟，自屬當事人不適格而欠缺權利保護之必要，於法自有不合。
四、綜上所述，原告非屬上揭被告系爭處分之利害關係人，則其逕行以自己名義提起本件撤銷訴訟，自屬當事人不適格而不具備提起撤銷訴訟之訴訟權能。訴願決定機關以原告既非系爭行政處分之相對人，亦非屬利害關係人，所提訴願，於法不合，而為不受理之決定，認事用法，洵無違誤。原告起訴，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又原告提起本件訴訟，因當事人不適格，則依其訴之事實顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年3月29日
第三庭審判長法官邱政強
法官李協明法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國96年3月29日
書記官蔡玫芳