最高行政法院109年度判字第91號判決

裁判字號：最高行政法院109年判字第91號判決

裁判日期：民國109年02月27日

裁判案由：核子反應器設施管制法

最高行政法院判決
109年度判字第91號上訴人 許富雄
何坤 黃月雲 賴文誠 徐阿南 許金珠 李菁桔 郭慶霖 徐正成 共同訴訟代理人 黃豐玢 律師
趙懷琪 律師上訴人 林青蘭
周奕成 李卓翰 崔愫欣 李秀容 施逸翔 邱伊翎 賀光卍 潘翰聲 共同訴訟代理人 吳磺慶 律師上訴人 高成炎
史英 馮喬蘭 林長茂 黃俊傑 共同訴訟代理人 張喬婷 律師上23人共同訴訟代理人 蔡雅瀅 律師(兼送達代收人)被上訴人行政院原子能委員會代表人 謝曉星 訴訟代理人 黃慧婷 律師
陳柏元 律師 邱馨嫻 律師
參加人台灣電力股份有限公司代表人 楊偉甫 訴訟代理人 吳雨學 律師上列當事人間核子反應器設施管制法事件，上訴人對於中華民國107年10月9日臺北高等行政法院105年度訴更一字第44號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、爭訟經過
(一)參加人為執行第二核能發電廠(下稱核二廠）1號機組第22次定期大修，依核子反應器設施管制法(下稱核管法）第8條授權訂定之核子反應器設施停止運轉後再起動管制辦法（下稱再起動管制辦法)第7條規定，於預定民國101年3月16日執行大修之前，分別於101年2月8日、同年月29日檢送核二廠1號機組第22次大修計畫、稽查計畫，報請被上訴人審查核備；被上訴人於101年3月14日召開大修前視察會議，決議反應爐支撐裙板錨定螺栓超音波檢查，納入起動管制條件，並於同年月20日函知參加人。
(二)參加人依大修計畫時程，於101年3月15日開始機組降載，依序執行大修工作項目，同年月23日執行反應爐支撐裙板錨定螺栓超音波檢測前準備工作時，發現反應爐支撐裙板內圈錨定螺栓有1支斷裂；翌日以超音波清查剩餘119支螺栓，發現內圈螺栓2支近乎斷裂、4支發現裂紋顯示，裂紋深度研判約
2.5mm、外圈60支螺栓則無異常情形(下稱系爭螺栓斷裂事件），參加人依規定分別以書面通報被上訴人。被上訴人即派員執行初步視察、專案視察，並邀請專家學者組成審查小組，協助進行技術性審查，經召開4次審查會議，提出審查意見；參加人據專家審查小組審查意見及被上訴人專案視察要求事項，作成「核二廠1號機反應爐支撐裙板錨定螺栓斷裂事件暨修復後運轉安全評估報告」(下稱安全評估報告)，提送被上訴人審核，經專家審查小組審查會議結論及被上訴人審查可以接受，被上訴人於101年6月12日以會核字第1010009127號函復參加人准予備查，並提列後續管制事項與要求，請參加人如實辦理。
(三)其間，被上訴人於101年5月22日召開核二廠1號機組第22次大修後再起動前會議，檢視大修期間各項工作情況，會議決議參加人應將反應爐爐心側板水平焊道裂紋（下稱爐心側板瑕疵）之評估報告，提送被上訴人審查；該報告納入機組大修後再起動申請之管制條件之一。嗣參加人提送評估分析；復依被上訴人要求，提出再檢測週期評估，經被上訴人於101年6月18日函復准予備查。而參加人於完成大修計畫內機組臨界前工作項目後，依再起動管制辦法第9條規定，於101年6月18日檢送大修作業品質報告及稽查報告，報請被上訴人審查同意核二廠1號機組進入臨界(下稱原處分一）；參加人復於完成機組併聯前工作項目後，依同辦法第11條規定，於101年6月20日檢送機組併聯前工作項目之大修作業品質報告及稽查報告，報經被上訴人審查同意核二廠1號機組併聯（以下與原處分一合稱為原處分)。
(四)上訴人對原處分均不服，循序提起行政訴訟，請求判決：1.先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷；2.備位聲明：確認原處分違法。經原審法院102年度訴字第201號判決（下稱更審前判決)駁回；上訴人提起上訴，經本院105年度判字第178號判決將更審前判決廢棄，發回原審法院更行審理後，經原審法院判決駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審之聲明、答辯，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)按核管法之制定，旨在防止發生核子事故，確保公眾安全，故以有可能發生核子事故之虞為標的之訴訟，自可以該法為其保護規範。而主管機關依核子事故緊急應變法第13條核定公告之緊急應變計畫區，係為減緩核能事故對於周邊民眾之不利影響，基於事先風險管理而劃定區域進行應變規劃，非核災實際影響區域，亦非核災發生時之實際疏散範圍，參酌外國文獻有關核災事件之日本、德國司法實務案例，有認定距離核電廠50公里、250公里及400公里範圍內之原告有當事人適格者；另車諾比核災污染面積16萬平方公里以上，約臺灣面積4倍以上，疏散範圍30公里以上。被上訴人提出之檢討報告亦認：國際原子能總署及日本核災應變區建議訂在20或30公里，我國僅從5公里延伸至8公里，實屬不足；若發生核子事故，實際疏散範圍除考量事故機組狀況外，須視放射性物質外釋情形及當時氣象條件評估等情，是而，本案審認系爭核子反應器之瑕疵若導致核子事故，原告適格與否，不應限於8公里緊急應變計畫區範圍，故除居住於緊急應變計畫區8公里範圍內之上訴人，具原告適格外；其餘住居所距核二廠18.31公里至41.94公里不等之上訴人，對原處分亦有法律上利害關係，而具有原告適格。
(二)本件核二廠1號機組第22次大修停機後，經被上訴人以原處分同意該機組進入臨界及併聯，參加人已執行再起動程序運轉，是原處分已執行完畢，惟其規制效力仍然存在。嗣18個月後，參加人完成核二廠1號機組第23次定期大修，並經被上訴人於103年1月3日、同年1月4日同意機組進入臨界及併聯。由此可知，核二廠1號機組第22次大修停機後，被上訴人以原處分同意機組進入臨界及機組併聯之規制效力，已因第22次大修週期經過完成，而無回復之可能，上訴人以先位聲明請求撤銷原處分，即無理由，應予駁回。又原處分雖已執行完畢而無可撤銷，惟上訴人以其等所主張原處分之違法，有重覆之危險，而得以備位聲明提起確認原處分違法之訴，鑑於核二廠1號機組仍持續運轉之事實，非無可取，被上訴人主張上訴人無確認利益云云，尚無可採。
(三)為保障人民聽證權，行政程序法第1章第10節訂有聽證程序規定，其第54條明定：「依本法或其他法規舉行聽證時，適用本節規定。」被上訴人就系爭螺栓斷裂事件，係依「立法院教育及文化委員會」決議要求，依行政程序法第55條、第107條規定舉辦聽證會。而行政程序法第55條第3項規定聽證期日應預留「相當期間」，係為使當事人有合理、適當之時間準備參與，須視事件性質而定，並未具體訂明若干期間，被上訴人基於人力、時間及成本考量，無法一一通知個別民眾，爰於101年5月9日至11日辦理公告，並在網頁公告周知，嗣於同年月18日舉行聽證，其通知方法、期間尚稱合理、適當。至上訴人所舉「行政院原子能委員會民眾旁聽會議及參與活動注意要點」(下稱民眾參與注意要點)，係適用於申請旁聽會議或參與活動之民眾，與行政程序法之聽證程序有別，被上訴人舉行聽證，未符上開注意要點第2點有關應於兩週前公告之規定，難謂違法。又被上訴人舉行聽證當日，已依公告程序由承辦單位報告案情及相關問題；當事人及利害關係人亦提出書面意見資料，並完成意見陳述，雖進行「相互詢問」議程時，因立法委員等人提出多項程序問題，暨在場人員發言內容發生口角、爭相發言等因素，致無法續行原公告議程，而經主持人宣告結束；然被上訴人於處分前，已經充分尊重民意及考量各方質疑及意見，並使決策內容及資訊公開、透明，已經踐行聽證之目的，並無上訴人所指聽證程序違法問題。
(四)核能研究所(下稱核研所)係被上訴人之下級機關；核研所核安管制技術支援中心係專責支援被上訴人核安之相關管制及研究工作之任務編組，訴外人 康龍全 、 周鼎 為該中心之專職工作人員，均係對核能結構具有豐富經驗之專家，則其等工作內容本即支援被上訴人從事核能安全之相關管制及研究工作，自無任何需行利益迴避之事項。再者，被上訴人為確保其判斷之專業性、正確性、公正性，聘請相關專長之專家學者組成審查委員會，並召開4次審查會議，提供專業之諮詢意見供被上訴人參考，再由被上訴人進行審查後作成決定，故原處分係由被上訴人作成，非由審查會議之決議作成。準此，核研所人員康龍全、周鼎參加審查會議所提出諮詢意見，僅具建議性質，對於審查會議結論不具最終效力，對於被上訴人之決定亦無拘束力，其等對原處分之作成，自無迴避之問題。況行政院原子能委員會會議規則第8條第2項規定：
「委員對於審議事件有利害關係者，應行迴避。」係指被上訴人組織法內之委員，上訴人執以主張原處分之作成，有部分審查委員應迴避而未迴避之程序瑕疵云云，自難採認。
(五)依司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由可知，適用判斷餘地理論者，不限於獨立專家委員會，未具此類委員會之行政機關所決定之事項，倘具有高度屬人性之評定、高度科技性之判斷或計畫性政策之決定，亦有判斷餘地理論之適用。而被上訴人作成原處分前所須審酌「安全影響」、「異常事件」、「安全運轉」等不確定法律概念之評估，此涉及行政機關基於專業知識之預估判斷及風險決定，應承認被上訴人就此等事項之決定，有判斷餘地，法院應採取較低之審查密度，僅於其判斷有恣意濫用或其他違法情事時，得予撤銷或變更。上訴人主張專家審查小組之組成無法源依據，且該審查小組僅審查事實，與不確定法律概念無涉，而原處分非由獨立專家委員會所為，並無判斷餘地之適用，本件應採取全面之高度審查云云，核不足採。
(六)經查，核二廠1號機組於第22次大修發現之系爭螺栓斷裂事件，經被上訴人執行視察作成專案視察報告，並邀請專家學者進行技術審查，提出審查意見，參加人據以提出安全評估報告，經被上訴人綜合視察與專家審查小組審查結論，確認參加人已將7支螺栓更換與完成檢查作業，恢復其功能，且120支螺栓之功能完整，足以確保可繼續安全運轉18個月以上無虞，此外，被上訴人亦要求參加人於每次大修時執行螺栓超音波檢測，並於下次大修時對更換之修復螺栓執行預力查驗；嗣核二廠1號機組於102年12月進行第23次大修停機期間，參加人執行全部120根錨定螺栓超音波檢測及7根修復螺栓預張力驗證，檢測結果全數合格。另爐心側板瑕疵問題，被上訴人已於機組大修後再起動前會議中，將之列為起動申請之管制項目。參加人於101年6月6日提送依國際間通用規範進行評估分析報告，被上訴人審查要求參加人以適當保守方式考量裂縫成長率；參加人再提送修訂版補充報告，重新檢討與縮短檢測週期，經被上訴人審查確認於101年6月18日同意准予備查。至核二廠近年來發現有燃料匣彎曲與控制棒插入困難等情形，被上訴人基於安全監督，要求參加人提出監測方案及專案檢討報告送核，嗣經被上訴人審查結果，認為於參加人改善後，不影響機組運轉安全，而於101年6月29日函復參加人准予備查，並為後續管制要求。
(七)綜上可知，被上訴人已充分斟酌調查事實及證據之結果，執行各項安全評估與專業審查，確認核能安全及公眾安全後，以原處分同意核二廠1號機組進入臨界、機組併聯，經核均遵守相關規定執行，尚未見有基於錯誤之事實判斷，或夾雜與核能安全因素無關之考量，亦無違反一般有效之價值判斷原則或其他違法情事，法院自應予以尊重。上訴人主張核二廠在海嘯、火山災害下，有無法執行安全功能之疑慮，原處分違反再起動管制辦法第9條、核管法第7條及核子反應器設施安全設計準則第4條規定云云，核係上訴人在假設條件下之主觀見解，並無憑據，自難採認，上訴人就此聲請海洋大學應用地球科學研究所 李昭興 教授作證，即無必要等由，為其論據，而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨論斷如下：
(一)按核管法第1條、第8條規定：「為管制核子反應器設施，確保公眾安全，特制定本法；……。」「核子反應器設施因換裝核子燃料、機組大修或異常事件停止運轉，主管機關得訂定辦法管制其再起動。」據此授權訂定之再起動管制辦法第2條規定：「本辦法用詞定義如下：……大修：指核能機組依預定計畫停止運轉，以換裝核子燃料並執行結構、系統及組件之檢查、維修、測試與改善等作業。起動：指依程序操作控制設備，使核子反應器由未達臨界狀態趨向臨界狀態至機組併聯，及其後之功率提升過程。臨界：指含可分裂核子燃料之體系，當其燃料分裂所釋出之中子數目正好等於被吸收及逸出該體系的數目時之狀態。……。」第7條第1項規定：「經營者應於預定執行核能機組大修之30日前，檢送……機組大修計畫，並於預定執行核能機組大修之10日前，檢送稽查計畫，報請主管機關審查：……。」第9條第1項規定：「核能機組完成機組臨界前工作項目後，經營者應於機組初次臨界前，檢送……大修作業品質報告及稽查報告，報請主管機關審查同意後，機組始得進入臨界：……。」第11條第1項規定：「核能機組完成機組併聯前工作項目後，經營者應於機組初次併聯前，檢送……大修作業品質報告及稽查報告，報請主管機關審查同意後，機組始得併聯：……。」查核能電廠營運須遵循運轉技術規範之規定；運轉技術規範中規定所有與核能安全有關之設備，均須定期進行偵測試驗。依核二廠運轉技術規範規定，應停機方能執行偵測試驗之最短週期為18個月，故利用此停機期程，核二廠每18個月定期進行核燃料更換、設備維護等大修作業。而核子反應器設施因機組大修停止運轉後，其再起動涉及核能安全與品質考量，故為確保公眾安全，核管法第8條授權被上訴人訂定再起動管制辦法予以管制；依此，參加人執行核二廠核能機組大修作業前，應於規定期限內檢送大修計畫及稽查計畫，報請被上訴人審查核備；參加人於完成機組臨界前工作項目後，應檢送大修作業品質報告及稽查報告，報請主管機關審查同意後，機組始得進入臨界；參加人於機組初次併聯前，應檢送規定之相關報告，報請主管機關審查同意後，始得為機組併聯。
(二)次按「(第1項)人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，……。(第3項)訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「撤銷訴訟進行中，原處分已執行而無回復原狀可能或已消滅者，於原告有即受確認判決之法律上利益時，行政法院得依聲請，確認該行政處分為違法。」分別為行政訴訟法第4條、第196條第2項所規定。查參加人於101年3月15日開始核二廠1號機組第22次大修停機後，經被上訴人分別於101年6月18日、同年月20日以原處分同意機組進入臨界及併聯，執行再起動程序運轉後，參加人依規定已於102年12月間完成第23次大修作業，並經被上訴人於103年1月3日、同年月4日同意該機組進入臨界及併聯後起動等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據相符。據此，原判決論究上訴人不服原處分，提起行政訴訟，先位聲明請求判決訴願決定及原處分均撤銷；備位聲明請求確認原處分違法，而審諸核二廠1號機組第22次大修停機後，經被上訴人以原處分同意機組進入臨界及併聯，參加人據以執行起動程序運轉後，參加人既已接續完成第23次定期大修，並經被上訴人同意該機組進入臨界、併聯之再起動程序，則原處分產生之規制效力，已因第22次大修週期經過完成，而無回復原狀之可能，上訴人先位聲明請求撤銷訴願決定及原處分，即欠缺提起撤銷訴訟之利益，判決駁回上訴人此部分先位訴訟，依上開規定及說明，並無不合。上訴意旨執詞核能機組存在的安全問題，未必會因下次大修之進行，而無回復可能，指摘此部分原判決有理由不備之違法云云，並無可採。
(三)而行政機關於作成決定前舉行聽證，在於集思廣益、加強溝通、促進參與、提高行政效能，並藉以防杜行政機關偏私專斷，確保依法行政，保障當事人之權益。行政程序法第1章第10節(第54條至第66條)就聽證程序設有明文規範；依其第54條：「依本法或其他法規舉行聽證時，適用本節規定。」第55條第3項：「聽證期日及場所之決定，應視事件之性質，預留相當期間，便利當事人或其代理人參與。」第60條第1項規定：「聽證以主持人說明案由為始。」第65條：「主持人認當事人意見業經充分陳述，而事件已達可為決定之程度者，應即終結聽證。」及同法第107條：「行政機關遇有下列各款情形之一者，舉行聽證︰一、法規明文規定應舉行聽證者。二、行政機關認為有舉行聽證之必要者。」等規定可知，行政程序法規定之聽證程序，為行政機關舉行聽證應遵循之規範；關於聽證期日之決定，依行政程序法第55條第3項規定，係由行政機關視事件之性質，預留「相當期間」，使當事人知悉後有合理、適當之時間準備參與，並未設有期間限制；且聽證以主持人說明案由開始，主持人認當事人業經充分陳述，而事件已達可為決定之程度者，即應終結聽證。本件被上訴人於作成同意核能機組進入臨界及機組併聯之決定前，核管法及再起動管制辦法並未規定應踐行聽證程序，被上訴人係依「立法院教育及文化委員會」決議要求，就系爭螺栓斷裂事件舉辦聽證會，並基於人力、時間及成本考量，無法一一通知個別民眾，爰於101年5月9日至11日辦理公告，且在網頁公告周知，嗣於同年月18日舉行聽證，其通知方法、期間尚稱合理、適當；聽證當日，主持人說明案由開始聽證程序，已依公告程序由承辦單位報告案情及相關問題，當事人及利害關係人亦提出書面意見資料，並完成意見陳述，而經主持人宣布聽證會結束，且被上訴人於處分前，已考量聽證中所蒐集之各方意見，使決策內容及資訊公開、透明，並無上訴人所指聽證程序違法之問題，已經原判決論述甚明，核無不合。上訴意旨援引與本件爭議無關之司法院釋字第709號有關都市更新條例舉辦公聽會之解釋；暨被上訴人就民眾參與該會舉辦活動或旁聽會議而訂定之民眾參與注意要點第2點規定，執詞被上訴人未依上開規定於舉行聽證前兩週為公告，且聽證會未完成原訂「相互詢問」議程，原判決遽認並無違法，有適用行政程序法第65條不當及未適用同法第108條規定或適用不當之違法云云，無足採憑。
(四)又行政法院針對行政機關基於裁量權所為之行政處分，除法律別有規定外，司法審查範圍應僅限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，惟對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與科技、環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於其有出於錯誤之事實認定、不完全之資訊、與事物無關之考量、法律概念涉及事實關係之涵攝有明顯錯誤、對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸上位規範、違反一般公認價值判斷標準、法定正當程序等顯然違法情事時，始得予撤銷或變更。而查，核二廠1號機組因大修停止運轉後，參加人申請再起動，被上訴人所應審酌參加人是否已完成大修計畫內工作項目，暨大修作業期間發現之異常事件與安全相關結構、糸統、組件及設備維修或檢測之品質不符事件，依參加人提出之檢修、監測方案及安全影響評估報告，是否足以確保機組設施功能正常及安全運轉等不確定法律概念之評估，此涉及對未來事實之預估及風險決定，應承認被上訴人就此等高度科技性事項所為之估測決定，有判斷餘地，法院應採取較低之審查密度，僅於其判斷有上述恣意濫用或其他違法情事時，始得予撤銷或變更。上訴意旨主張原處分非由獨立專家委員會所為，且與不確定法律概念無涉，無判斷餘地之適用，原審自得介入實質審查，惟原判決略而不論，自屬違法云云，亦無足取。
(五)經查，核二廠1號機組第22次大修作業期間發現之系爭螺栓斷裂事件，其肇因分析、螺栓更換檢測及修復後安全運轉評估，除需核能知識外，另涉及材料科學、結構力學、破壞力學等專業知識，被上訴人為確保其判斷之專業性、正確性，另邀請專家學者組成專家審查小組，協助進行技術性審查，經召開4次審查會議，提出審查意見，參加人依據審查意見及被上訴人要求事項，提出安全評估報告送核，經被上訴人綜合視察及參酌專家審查小組意見，核認斷裂螺絲更換後，整體結構功能完整，足以確保繼續安全運轉18個月以上無虞，故核定准予備查，並非逕由審查會議之結論而作成決定。另大修檢測發現爐心側板瑕疵、燃料匣彎曲及控制棒插入困難等事項，被上訴人均已要求參加人提出專案檢討報告及監測方案，經被上訴人執行安全審查與現場視察，確認參加人採行安全評估內容與結論，可以確保相關結構組件維持其應有設計功能，且不影響機組運轉安全，而准予備查；此外，上訴人就參加人提送之大修作業品質報告及稽查報告，亦遵循相關規定執行各項安全評估與專業審查，確認核能安全及公眾安全後，作成原處分同意核二廠1號機組進入臨界及機組併聯，並未見有基於錯誤之事實判斷，或夾雜與核能安全因素無關之考量，亦無違反一般有效之價值判斷原則或其他違法情事，已經原審依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由，並就上訴人主張專家審查小組成員有應迴避而未迴避之程序瑕疵；以及核二廠1號機組於海嘯、火山災害下，有無法執行安全功能之疑慮，不應准許該機組進入臨界及機組併聯等節，何以不足採取；暨上訴人就此請求傳訊證人李昭興教授作證，即無必要等由，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無理由不備之情事，原判決據以維持原處分，依上開說明，並無不合。上訴意旨以其主觀之見解，就原判決已經詳為論述及指駁之事項，復執陳詞為爭議，指摘原判決有理由不備及應調查證據未調查之違法云云，即無可採。
(六)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、適用不當或不備理由、理由矛盾之違背法令情事，其所適用之法規與本件應適用之現行法規並無違背，與司法院大法官解釋，亦無牴觸。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第104條、民事訴訟法第78條、第85條第1項前段，判決如
主文。中華民國109年2月27日
最高行政法院第三庭
審判長法官吳明鴻
法官曹瑞卿法官林欣蓉法官高愈杰法官蕭惠芳以上正本證明與原本無異中華民國109年2月27日
書記官高玉潔