臺灣南投地方法院104年度簡字第18號判決

裁判字號：臺灣南投地方法院104年簡字第18號判決

裁判日期：民國105年03月08日

裁判案由：南投縣樹木保育自治條例

臺灣南投地方法院行政訴訟判決104年度簡字第18號
105年2月23日辯論終結原告 石條烱 被告南投縣政府代表人 林明溱 訴訟代理人 吳栢嘉
蔡沛 諭上列當事人間南投縣樹木保育自治條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國104年11月11日農訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國101年1月20日向被告及南投縣議會申請移植所有坐落南投縣○里鄉○○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）之2株茄苳老樹(下稱系爭茄苳樹)，被告先以101年2月17日府農林字第0000000000號函覆原告，系爭茄苳樹疑似為被告列管珍貴老樹（編號：100），被告為釐清實情，訂於101年2月23日派員赴實地勘查。經被告於101年2月23日派員赴現場勘查，以101年4月24日府農林字第0000000000號函請南投縣議會議決，並在函文中表示，系爭茄苳樹於86年間由臺灣省政府農林廳公告列為珍貴老樹，惟查當時公告期間並未取得地主（即原告）同意書件，今地主申請准予移植，本府（即被告）擬勉予同意，惟將列管其移植地點及成活情況。嗣由南投縣議會審查同意後，被告再以101年5月21日府農林字第0000000000號函覆原告，同意其移植系爭茄苳樹，惟原告應配合適宜移植季節（12月至次年2月）於移植前3至4個月進行斷根，以確保新生足夠細根，另針對老樹的根球部位、主幹部位及枝葉樹冠部位進行植栽包裹保護處置，以確老樹存活率；於移植前30日將預定移植地點函知被告，並依移植程序妥為處理。嗣原告於103年12月3日及同年12月18日申請移植系爭茄苳樹至南投縣○○鎮○○段○○○○號土地，並請被告將系爭茄苳樹解除列管，經被告以103年12月12日府農林字第0000000000號函知原告，訂同月18日派員赴預定移植地點勘查，並於該日派員現場勘查後，以103年12月30日府農林字第0000000000號函覆原告，同意其擬移植地點，並請其依移植程序辦理，另系爭茄苳樹申請解除列管部分，依南投縣樹木保育自治條例（下稱保育自治條例）所定公告程序辦理。原告則於104年元旦連假期間開挖移植，將之定植於桃園市○○區○○段赤崎小段，被告認原告違反南投縣樹木保育自治條例第13條第1項規定，爰依同條例第17條第3項規定，以104年5月1日府農林字第0000000000號裁處書，處原告新臺幣（下同）50,000元（下稱原處分），並於104年5月
5日送達原告。原告不服提起訴願，經訴願決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：原告前於101年1月24日向被告申請移植其所有系爭土地上之系爭茄苳樹，被告以101年2月17日府農林字第0000000000號函覆原告，系爭茄苳樹疑似為被告列管珍貴老樹。原告又於101年2月24日向被告及南投縣議會申請移植系爭茄苳樹，並表示原告於會勘時當面告知被告及南投縣水里鄉公所人員，從未接獲書面通知系爭茄苳樹有列管情事，101年2月17日府農林字第0000000000號因未依行政程序法以書面通知限制或剝奪自由或權利之原因事實及法規依據，違反同法第111條第2款而無效，且依同法第110條第4項自始不生效力。被告則以101年5月21日府農林字第0000000000號函覆原告，惟該函亦未將限制或剝奪自由或權利之原因事實及法規依據，以書面告知原告，應屬無效行政處分，自始不生效力。故原處分明顯違法不當等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則答辯略以：臺灣珍貴老樹之保護，始於臺灣省農林廳79年實施之加強珍貴老樹及行道樹保護計畫，而系爭茄苳樹於82年6月出版之南投縣珍貴老樹的歷史源流與掌故傳說，已列管為珍貴老樹，均早於行政程序法訂定施行，應無行政程序法之適用。若原告認為系爭茄苳樹非列管珍貴樹木，自無依保育自治條例第13條申請被告同意移植之必要。且被告於101年2月23日勘查記錄表、101年4月24日府農林字第0000000000號函、101年5月21日府農林字第0000000000號函、103年12月12日府農林字第0000000000號函、103年12月30日府農林字第0000000000號函均明確說明，系爭茄苳樹確係南投縣列管保護之珍貴樹木。若原告認為系爭茄苳樹非屬列管珍貴樹木，即無須於103年12月18日申請解除列管系爭茄苳樹。況被告101年5月21日府農林字第0000000000號函及103年12月30日府農林字第0000000000號函即已告知原告，應依適當方式妥善移植系爭茄苳樹，以確保樹木新生足夠細根及其存活率，原告本應依指示於移植前妥善規劃；而原告申請之定植地點係經被告現場勘查後始為核准，縱原告發現該地點腹地過小不適合系爭茄苳樹生長而有變更必要，仍應先向被告申請同意後始得移植。原告就其移植行為有義務且有能力注意，卻未注意，而有過失，而未以被告同意方式及地點移植系爭茄苳樹，而違反保育自治條例第13條第1項之事實明確，乃未通知其陳述意見，即依保育自治條例第17條第3項以原處分裁罰原告，原處分於法應無違誤等語，資為抗辯。並聲明：如主文第1項所示。
四、本件如事實概要欄所載事實，兩造均未爭執，復有原處分、行政院農業委員會104年11月11日農訴字第0000000000號訴願決定書、原告101年1月20日申請書、被告101年2月17日府農林字第0000000000號函、原告101年2月24日申請書、被告101年4月24日府農林字第0000000000號函、被告101年2月23日會勘紀錄表、被告101年5月21日府農林字第0000000000號函、被告103年12月12日府農林字第0000000000號函、原告103年12月18日申請書、被告103年12月30日府農林字第0000000000號函、送達證書、南投縣珍貴老樹的歷史源流與掌故傳說節本在卷可稽（見本院卷第6頁至第16頁、第33頁、第35頁至第38頁、第41頁、第46頁至第56頁），及行政院農業委員會104年11月11日農訴字第0000000000號訴願決定卷（下稱訴願卷）附定植地點勘查案現勘照片、南投縣議會101年1月30日投議議字第0000000000號函、原告104年1月13日通知書、被告103年12月18日會勘紀錄表、原告103年12月18日及3日申請書、南投縣珍貴老樹古樹巡禮節本可佐，應堪認定為真實。
五、本院之判斷：㈠按行政處分有下列各款情形之一者，無效︰⒈不能由書面處
分中得知處分機關者；⒉應以證書方式作成而未給予證書者；⒊內容對任何人均屬不能實現者；⒋所要求或許可之行為構成犯罪者；⒌內容違背公共秩序、善良風俗者；⒍未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者；⒎其他具有重大明顯之瑕疵者。行政程序法第111條定有明文。
故行政程序法第111條就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，1至6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其瑕疵非重大，或非明顯，即難指該行政處分為無效（最高行政法院95年度裁字第1444號裁定意指參照）。換言之，行政程序法第111條第1款至第6款所例示之瑕疵，應達同條第7款所規定重大而明顯之程度，故第2款所規定應以證書方式作成處分而未給予證書，係指如國籍法施行細則第15條所定依本法申請歸化、喪失或回復國籍經許可者，由內政部核發歸化、喪失或回復國籍許可證書，或道路交通安全規則第50條第1項汽車駕駛執照為駕駛汽車之許可憑證，由駕駛人向公路監理機關申請登記，考驗及格後發給之。汽車駕駛人經考驗及格，未領取駕駛執照前，不得駕駛汽車等，法有明文規定，行政處分應發給證書明文規定而未發給者，其瑕疵方達重大明顯之程度，若處分是否需發給證書仍有疑問，尚須透過解釋方可能得出應給證書之結論，處分本身有無瑕疵已非無疑，遑論重大，更非任何人一望即知而無須調查，則縱認行政處分有瑕疵，仍不構成重大明顯而無效。
㈡次按處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對
人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為；人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願；訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之；訴願決定機關未依第90條規定為附記，或附記錯誤而未依前項規定通知更正，致原提起行政訴訟之人遲誤行政訴訟期間者，如自訴願決定書送達之日起1年內提起行政訴訟，視為於法定期間內提起；人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟；第4條及第5條訴訟之提起，除本法別有規定外，應於訴願決定書送達後2個月之不變期間內為之。行政程序法第98條第3項、訴願法第1條第1項本文、第14條第1項、第92條第2項及行政訴訟法第4條第1項、第106條第1項分別定有明文。故除行政處分存有重大明顯瑕疵而無效外，原則上應於處分送達次日起30日內提起訴願，若仍不服訴願決定，方得再行撤銷訴訟以為救濟，惟均需遵循起訴期間之限制。縱處分機關未告知救濟期間致處分相對人遲誤者，處分相對人雖仍可於處分送達30日後提起訴願，但仍須在處分後1年內為不服之聲明；在聲明不服視同提起訴願逾3個月，訴願機關仍未做成訴願決定，行政訴訟法未就此情形設有提起行政訴訟之期間規定，為避免行政處分效力懸而未決，應類推訴願法第92條第2項之精神，起訴期間應為提起訴願滿3個月之翌日起算1年內，期滿即不得再行提起撤銷訴訟，行政處分亦因不得以任何方式為救濟而告確定。再者，行政處分發生行政法上之法律關係，除無效行政處分自始不生效力外，處分相對人若認處分有違法或不當，即應直接對該行政處分提起訴願及撤銷訴訟，不得因處分相對人怠於提起訴願或撤銷訴訟，聽任行政處分確定後，再主張行政處分無效。
㈢查本件原告主張被告101年2月17日府農林字第0000000000號
及101年5月21日府農林字第0000000000號等函文（下稱該2函文），均未將限制或剝奪自由或權利之原因事實及法規依據，以書面告知原告，均屬無效行政處分，故被告以原告未依申請核准事項及程序逕予移植系爭茄苳樹，違反保育自治條例第13條第1項為由，以原處分裁罰50,000元罰緩明顯違法不當等等。然：
⒈該2函文固如原告主張屬行政處分，而均未記載限制原告移
植系爭茄苳樹權利之原因事實及法規依據，惟並無法規明文規定應以證書做成列管或限制移植之處分，則該2函文不因未以證書做成而構成行政處分無效之事由。此外，該2函文僅未記載限制原告移植系爭茄苳樹權利之原因事實及法規依據，瑕疵是否重大已有疑問，尚須調查方得確認，自非任何人一望即知般明顯，則未記載原因事實及法規依據之瑕疵未達重大明顯之程度，該2函文並非無效之行政處分，於依法撤銷前，仍應承認其效力。
⒉另因該2函文做成之時間為101年2月17日及同年5月21日，原
告雖於101年2月24日以申請書就被告101年2月17日府農林字第0000000000號函為不服之表示而視為訴願之提起，然於101年2月24日後3個月內未有任何訴願決定做成，依上開說明，原告應於101年5月24日起1年內，即至102年5月23日前就被告101年2月17日府農林字第0000000000號函提起撤銷訴訟，然原告並未起訴聲明不服；另原告針對被告101年5月21日府農林字第0000000000號函，於104年提起本件訴訟之訴願程序前，始終未曾有不服之表示，顯然已逾越聲明不服之期間。況原告又於103年12月18日申請移植系爭茄苳樹並解除列管，顯然並未否認該2函文認定系爭茄苳樹為列管珍貴樹木而限制移植之效力。是以，該2函文縱然有未記載限制原告移植系爭茄苳樹權利之原因事實及法規依據之瑕疵，然因原告未遵期為不服之聲明，乃至提起訴願、行政訴訟以為救濟，該2函文即已確定姑不論被告以何程序、依何規定將系爭茄苳樹列為珍貴樹木，原告均不得否認其內容關於系爭茄苳樹為列管珍貴樹木，原告即有配合適宜移植季節（12月至次年2月）於移植前3至4個月進行斷根，以確保新生足夠細根，另針對老樹的根球部位、主幹部位及枝葉樹冠部位進行植栽包裹保護處置，以確老樹存活率；於移植前30日將預定移植地點函知被告，並依移植程序妥為處理之義務。
㈣再按珍貴樹木不得侵害、毀損、任意修剪或砍伐。但經徵得
本府農業處同意或有立即危害之虞者，不在此限；違反第13條規定者，除依第14條負損害賠償責任外，並得處10,000元以上100,000元以下罰鍰，其因工程而侵害珍貴樹木者，並得令其暫時停工，另行規劃足以保護珍貴樹木之工程計畫報本府農業處同意後，始得復工。保育自治條例第13條第1項、第17條第3項分別定有明文。又按行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。但裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認者，不在此限。行政罰法第42條第6款復有明定。蓋如行政罰所根據之事實，客觀上明白足以確認，事先聽取裁罰對象之意見，顯然並無任何實益者，即無需給予裁罰對象陳述意見之必要。經查：
⒈本件系爭茄苳樹因該2函文認定為珍貴樹木，應依函文內容
移植程序妥為處理。其中包括移植前3至4個月進行斷根、針對老樹的根球部位、主幹部位及枝葉樹冠部位進行植栽包裹保護處置等等。且原告又於103年12月3日申請移植系爭茄苳樹至南投縣○○鎮○○段○○○○號土地，經被告同意並重申應以上開處置作業移植，有訴願卷附原告又於103年12月3日申請書及被告103年12月30日府農林字第0000000000號函足參。故原告即負擔依上開保護處置移植系爭茄苳樹至南投縣○○鎮○○段○○○○號土地之義務。
⒉然原告卻將系爭茄苳樹移植至非被告同意之桃園市○○區○
○段赤崎小段土地，且系爭茄苳樹之枝葉已遭鋸除，僅餘樹幹，未針對老樹的根球部位、主幹部位及枝葉樹冠部位進行植栽包裹保護處置，有訴願卷附定植地點勘查案現勘照片可稽。原告移植系爭茄苳樹之行為，明顯違反上開移植地點及處置作業。本件原告既明知系爭茄苳樹為列管珍貴樹木，若欲移植應徵得被告同意，且被告亦於同意時明確函知原告應於移植前3至4個月進行斷根、針對老樹的根球部位、主幹部位及枝葉樹冠部位進行植栽包裹保護處置，原告卻故意違背被告之同意內容，將系爭茄苳樹移植至非被告同意之地點，並鋸除枝葉、僅餘樹幹等任意修剪，業已違反保育自治條例第13條第1項之規定。且因原告故意未依被告同意方式及地點移植系爭茄苳樹之客觀事實明白而可確認，無須再給予原告陳述意見之必要，而未通知原告陳述意見即依保育自治條例第17條第3項，以原處分裁罰50,000元，未逾越裁罰範圍，於法並無違誤。
六、綜上所述，該2函文非無效行政處分，又未經合法救濟途徑撤銷之。且本件原告故意違背被告同意之移植地點及方式，任意修剪系爭茄苳樹，違反保育自治條例第13條第1項之事實明確，被告雖未通知原告陳述意見而依保育自治條例第17條第3項所定10,000元以上100,000元以下之法定罰緩額度內，以原處分裁罰原告50,000元，程序仍屬適法，理由亦無不當，訴願決定予以維持，核無不合。原告起訴意旨求為撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，核與判決結果無影響，爰不逐一論列，附予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年3月8日
行政訴訟庭法官林奕宏以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日之不變期間內，向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中華民國105年3月8日
書記官