裁判字號：臺北高等行政法院106年交上字第243號判決
裁判日期：民國107年04月30日
裁判案由：交通裁決
臺北高等行政法院判決
106年度交上字第243號上訴人 吳弘凱 （兼 江昭華 、 楊彥育 、 鄭春季 、 吳麗柑 、許
淑鈴、 陳毓秀 、 蘇季陽 、 吳永毅 、 凌錦秀 、 葉國良 之選定當事人）住新北市○○區○○街○○巷○號2樓
之2被上訴人新北市政府交通事件裁決處代表人 李忠台 上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國106年7月27日臺灣桃園地方法院105年度交更㈠字第15號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
第一審訴訟費用新臺幣參佰元及上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元均由上訴人負擔。
理由
一、事實概要：緣內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊五楊分隊（下稱舉發單位）舉發上訴人及江昭華、楊彥育、鄭春季、吳麗柑、 許淑鈴 、陳毓秀、蘇季陽、吳永毅、凌錦秀、葉國良（下稱其餘受處分人）等11人於民國103年10月25日上午11時30分許，駕駛附表所示車輛，於國道一號高速公路（下稱國道一號）北上53.5公里處違規停車，違反道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第33條第1項第8款規定，經被上訴人依處罰條例第33條第1項第8款、第63條第1項第1款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱處理細則）等規定，於104年1月20日作成附表所示裁決書（下合稱原處分），分別對上訴人及其餘受處分人裁處罰鍰新臺幣（下同）6,000元，並各記違規點數1點，上訴人不服，向臺灣桃園地方法院（下稱原審法院）提起行政訴訟，其餘受處分人並選定上訴人進行訴訟。原審法院行政訴訟庭嗣以104年度交字第33號判決撤銷原處分，被上訴人應將對上訴人及其餘受處分人裁處之罰鍰，返還上訴人指定之代受領人 吳朝欽 （下稱原審前判決）；被上訴人不服，提起上訴，經本院以105年度交上字第50號判決廢棄原審前判決並發回原審法院。原審法院嗣以105年度交更㈠字第15號判決（下稱原判決），撤銷附表編號9、11關於凌錦秀、葉國良之原處分，駁回上訴人及江昭華、楊彥育、鄭春季、吳麗柑、許淑鈴、陳毓秀、蘇季陽、吳永毅（下合稱上訴人等9人）之訴，上訴人對原判決駁回部分不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠本件舉發單位雖以科學儀器取得證據資料，惟根據相關事實，當時駕駛人係下車後停留於現場參與陳抗活動，並非不在現場，且活動人員於12時42分經執勤員警架離，人車均於員警監督控制之下，亦無「當場不能或不宜攔截製單舉發」之情形，攔停員警捨合法之「當場舉發」不為，改以「逕行舉發」之方式，剝奪當事人事前陳述意見機會，違反正當法律程序原則，自屬違法。㈡上訴人及其餘受處分人於國道上停車，乃係生計無著的收費員，以曾經之工作場所為陳抗之環境，向社會大眾及主管機關陳情抗議。過程雖有爭執，惟不脫和平集會之性質，非被上訴人所稱之「無故」；且本件陳抗活動事前已為行政機關知悉，並調集大量人力及物資對於可能之交通狀況有所因應，至現場並於車輛減速至停止行駛後，立即於車道擺置交通錐管制，顯見該次陳抗活動係於警察機關高度監控管制下進行，該陳抗現場已因而喪失「供公眾通行」之道路性質（處罰條例第3條第1款參見），客觀上對交通往來並無危險，縱對國道使用與交通有些許不便，然應屬憲法集會自由，及公民與政治權利國際公約與經濟社會文化權利國際公約所保障和平集會權利可容忍之範圍。被上訴人容許警察機關舉發本件和平集會的參與者，並以原處分裁罰，顯係事後限制，甚且制裁人民和平集會的權利。㈢上訴人及其餘受處分人受舉發後，均統一於103年12月17日向被上訴人完納罰鍰，惟本件原舉發事實及裁決處分既有前述違法之處，應予撤銷，被上訴人受領並繼續保有該罰鍰即失其法律上之原因，上訴人及其餘受處分人自得基於公法上回復原狀及結果除去請求權或公法上不當得利請求權，請求返還已繳納之罰鍰於指定之代受領人，並先位聲明原處分撤銷；備位聲明確認原處分違法，及被上訴人應按處分金額，返還予上訴人指定之代受領人。
三、被上訴人則以：上訴人確實有於車道上停車陳述訴求之情形，本案舉發並無不當，而上訴人所陳理由不符行政罰法第12條、第13條之規定，尚難免除其處罰。本件舉發單位係依處罰條例第33條第1項第8款、高速公路及快速公路交通管制規則（下稱管制規則）第10條、第12條等規定舉發。嗣移送被上訴人處理後，再按處罰條例第9條前段及處理細則第41條第4項等規定，裁決如附表所示之裁處書主文，應為適法等語，資為抗辯。並聲明：駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，為上訴人等9人敗訴之判決，係以：㈠關於處罰條例除第7條之2所訂之「當場舉發」與「逕行舉發」外，是否仍有其他類型舉發程序之法律爭議，過去法院之見解雖有歧異，惟經最高行政法院作成104年度判字第636號判決，略以：「……⒊觀諸處罰條例對舉發之規定，主要為該條例第7條之1及第7條之2，依處罰條例第7條之1規定，公路主管機關及警察機關，就民眾檢舉之違規事實，經查證屬實，應即舉發，已明文賦予道路交通主管機關得對於經查證屬實之交通違規行為，於事後進行舉發之權限，核此已屬機關職權舉發之範疇，且此項舉發依該條規定亦未限於特定違規行為，足認處罰條例並未明文規定舉發僅限於當場舉發及逕行舉發，或僅限於特定之交通違規行為，是論者所稱職權舉發係創設法律所無之程序，尚非有據。再查，依處罰條例第7條之2規定，雖有當場舉發與逕行舉發之分類，惟細繹該條所謂『當場不能或不宜攔截製單舉發者』，就當場舉發應如何進行之法定程序，並無明文，實係委諸處理細則補充，故與其認為處罰條例第7條之2係屬當場舉發之法據，毋寧應認其為『逕行舉發』之法定要件，是憑此規定逕認處罰條例之舉發態樣，僅限於當場舉發及逕行舉發兩種，尚屬速斷。且所謂當場舉發，綜合處罰條例及處理細則之規定以觀，係交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員，因稽查發現確有交通違規情事，而以違規行為人為對象，現場填製舉發違反道路交通管理事件通知單，交付違規行為人之程序，考量交通勤務警察因實施稽查而對道路使用人使用道路狀態檢視查察，固得於執行勤務時確認交通違規事實及違規行為人，而得為當場舉發，然交通稽查現場係大量人車迅速交錯移動之複雜環境，交通勤務警察或有於稽查現場僅發現部分違規跡證；或係稽查人員於民眾報案後始抵現場，或因肇事責任不明而有鑑定必要者，雖其身處事發當場亦可能無以立即判斷違規事實，核此均屬尚須查證始得確認交通違規事實及違規行為人之情形，此觀諸行為時處理細則第15條規定，將『受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人』及『道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為』等情形之舉發，適用與一般當場舉發不同之應到案日期，即可知除當場舉發及逕行舉發外，仍有其他舉發型態之存在。且如認公路主管機關及警察機關依處罰條例第7條之1規定，得就民眾依法檢舉之交通違規行為，查證屬實後予以舉發，卻認依處罰條例第7條之2規定，交通勤務警察除當場舉發及逕行舉發外，就執行職務時發現之可能違規行為，不得依法進行調查而舉發違規行為人，顯有失衡，實無從達成處罰條例加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全之立法目的，故以處罰條例第7條之2作為立法者僅容許當場舉發及逕行舉發之立論，與文義及論理解釋不合，亦不符法律規範目的，實難憑採。」已有統一之法律見解。依舉發單位函文、採證照片、「1025專案」狀況紀錄表及現場部署情形圖等資料可知，系爭車輛於103年10月25日上午11時30分許在國道一號北向53.5公里處之車道上違規停車後，即往前集結從事抗議活動，且現場抗議民眾約有200至250人，車輛約60至70輛，大部分汽車駕駛人均已不在車內或車旁，如欲當場查明汽車駕駛人製單舉發，客觀上有其困難，且為避免當場激化對立而造成衝突危險，確實亦有不宜當場製單舉發之情形，可見舉發員警在執行本件取締交通違規勤務前，已事先判斷系爭地點於系爭時間並不宜以當場舉發之方式，直接取締違規之駕駛人，故改以現場蒐證方式，並維持現場交通之秩序。㈡在高速公路車道上停車為高度危險行為，以該行為表徵之抗議行為，因具高度危險性，已無法彰顯集會之和平性與言論表達之自由度，此時集會與言論自由即應讓步，而認上訴人等9人停車抗議之行為屬「無故」，不再受言論自由保障。又公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）及經濟社會文化權利國際公約（以下與公政公約合稱兩公約）於98年3月31日經立法院以條約案方式通過，同時制定兩公約施行法。依兩公約施行法第2條規定，固使公政公約所揭示保障人權規定，具國內法律之效力。惟參照司法院釋字第329號解釋意旨，公政公約並無高於法律之位階，多數學說及實務亦持相同立場。公政公約第21條前段規定「和平集會之權利，應予確認」，乃因所有發生在公共場所之示威抗議活動，都可能造成某些混亂狀況，但在示威抗議者未出現暴力行為之情況下，國家必須展現一定程度之容忍，俾示威抗議者之和平集會遊行權利不致遭受剝奪。申言之，對於合法正當之和平集會遊行所「必然產生」妨礙交通等不利於第三人之附隨效果，國家不僅應容忍，還負有以積極措施確保和平集會之義務，包括重新安排交通或針對反對者干擾而提供警察保護等，必須依比例原則作合理衡量。惟公政公約第21條後段另規定「除依法律之規定，且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維持公共衛生或風化、或保障他人權利自由所必要者外，不得限制此種權利之行使」，亦即和平集會之權利，非不得出於對「公共安全」、「公共秩序」、「他人權利自由利益」之保護等理由，予以限制。當集會對人或物之安全造成具體威脅時，該集會可以被限制、禁止，甚至在必要時加以驅散，以保護公共安全。本件雖起因於國道收費員為其工作、薪資、福利等保障與轉職補償問題而發動抗爭，但高速公路涉及公共交通安全，其上行駛之車輛，車速比一般道路上之車輛快，若釀成事故，所造成損害往往較一般道路嚴重，顯具有高度之危險性，實不宜作為合法之抗爭場所，如任由人民作為抗爭場地，乃罔顧其他用路人之權益，顯將造成大眾公共運輸之紊亂及重大之公共交通危險。則被上訴人以原處分對上訴人等9人裁罰，符合公政公約第21條後段所稱對公共安全、公共秩序、他人權利自由利益保護而加以限制之情形，亦符合比例原則之要求。㈢處理細則附件所示統一裁罰基準表中有關處罰條例第33條第1項之裁罰基準內容，不僅就不同違規車種，可能衍生危害交通安全之輕重不同，而區分有「機車」、「小型車」、「大型車」等不同之罰鍰標準，且就本件違反處罰條例第33條第1項第8款之裁罰基準內容，就駕駛人違規臨時停車或停車之地○○○區○○○於路肩外、收費站區違規停車」、「於中央分隔帶、隧道內、交流道、路肩違規停車」、「無故於車道上停車或臨時停車」等不同之違規態樣。是處理細則已針對駕駛人違規停車地點不同，所衍生交通秩序危害輕重不同，分別處以不同之罰鍰，顯已斟酌駕駛人違規情節應受責難程度或所生影響，而符合行政罰法第18條暨比例原則，亦符合相同事件相同處理，不同事件不同處理之平等原則，並未牴觸母法。況裁罰基準表係經由主管機關經常性適用，而建立規律之行政慣例，基於上開平等原則所產生行政自我拘束，自具有對外效力，被上訴人自得依此基準而為裁罰。本件上訴人等9人之違規行為係違反處罰條例第33條第1項第8款規定，行駛高速公路違規臨時停車或停車者，無故於「車道上」停車，依統一裁罰基準表規定，不分是否逾越應到案期限，應處罰鍰6,000元，被上訴人對於上訴人等9人依據統一裁罰基準表而為裁罰，於法有據，並無裁罰怠惰或違反比例原則之情事。
五、本院經核原判決認定被上訴人對上訴人等9人所為附表編號1至8、10之原處分並無違法，駁回上訴人此部分之訴，認事用法尚無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
㈠按「（第1項）汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制
之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有下列行為者，處汽車駕駛人新臺幣3,000元以上6,000元以下罰鍰：……八、違規減速、臨時停車或停車者。……（第6項）第1項之管制規則，由交通部會同內政部定之。
」「汽車駕駛人有下列各款所列條款之一者，除依原條款處罰鍰外，並予記點：一、有第33條第1項……情形之一者，各記違規點數1點。」「本條例之罰鍰基準、舉發或輕微違規勸導、罰鍰繳納、向處罰機關陳述意見或裁決之處理程序、分期繳納之申請條件、分期期數、不依限期繳納之處理、分期處理規定及繳納機構等事項之處理細則，由交通部會同內政部定之。」處罰條例第33條第1項第8款、第6項、第63條第1項第1款及第92條第4項分別定有明文。次按「本規則依道路交通管理處罰條例（以下簡稱本條例）第33條第6項規定訂定之。」「汽車在行駛途中，除遇特殊狀況必須減速外，不得驟然減速或在車道中臨時停車或停車。」為管制規則第1條及第10條所明定。
㈡次按行政規則係借助於行政實踐及平等原則，產生行政自我
約束之效力，而發生對外效力，此即為平等原則對行政機關效力次原則之行政自我拘束原則，蓋行政機關在裁量範圍內，所為之行政處分，在事實及法律上均相同之情形，所為之裁量亦應相同，是以行政機關頒行之行政規則，基於行政自我拘束原則，於個案中自應受拘束（最高行政法院99年判字第212號判決參照）。交通部依處罰條例第92條第4項之授權，會同內政部所訂處理細則附件之違反道路交通管理事件統一裁罰基準表（下稱裁罰基準表），對於違反處罰條例第33條第1項第8款規定，在行駛高速公路、快速公路違規臨時停車或停車之情形，依駕駛人違規臨時停車或停車之地點，在「路肩外、收費站區」、「中央分隔帶、隧道內、交流道、路肩」或「車道○○○區○○○於路肩外、收費站區違規停車」、「於中央分隔帶、隧道內、交流道、路肩違規停車」、「無故於車道上停車或臨時停車」等不同違規態樣，就前2種違規型態，再按「期限內繳納或到案聽候裁決者」、「逾越應到案期限30日內，繳納罰鍰或到案聽候裁決者」、「逾越應到案期限30日以上60日以內，繳納罰鍰或到案聽候裁決者」、「逾越應到案期限60日以上，繳納罰鍰或逕行裁決處罰者」等不同情節，於法定罰鍰額度內裁處不同金額，就無故於車道上停車或臨時停車之違規行為，則不區分被裁罰人有無逾期繳納罰鍰或到案聽候裁決，及逾期者超過期限之長短，一律裁處法定最高額罰鍰6,000元，乃主管機關考量汽車駕駛人違規停車於上述不同地點，因車流量大小及車輛行車速度有別，對於交通秩序產生危害程度之輕重存有差異，而訂定相異之處罰額度，其中無故在高、快速公路車道上停車之違規行為，因一旦釀成事故，往往造成重大損害，應受非難之程度最高，故一概處以法定最高額罰鍰，則就上開有關違反處罰條例第33條第1項第8款規定之裁罰基準整體觀察，可知主管機○○○區○○○○○路、快速公路違規臨時停車或停車之違反行政法上義務行為，因停車地點之差異，所生影響之高低與侵害法益之輕重等因素，訂定不同裁罰標準，核與行政罰法第18條及比例原則尚無違背，被上訴人對相同之違規事實，適用前揭裁罰基準表予以處罰，符合上述由平等原則衍生之行政自我拘束原則。上訴人等9人於103年10月25日上午11時30分許，駕駛附表編號1至8、10所示車輛，於國道一號北上53.5公里處停車，下車進行抗議活動，無故違規於高速公路車道上停車，乃原審依職權確定之事實，則被上訴人對上訴人等9人上述對公共交通安全具有高度危害之違規行為，依裁罰基準表之規定，對上訴人等9人各裁處罰鍰6,000元，並無違反行政罰法第18條之規定。㈢至最高行政法院102年度3月份第2次庭長法官聯席會議決議
雖以：「……稅捐稽徵機關如據以對應扣未扣稅額超20萬元之『過失』行為裁罰，因其較諸『故意』行為應受責難程度為低，非不得依倍數參考表使用須知第4點，將裁罰倍數予以調低，以示有別，而符合法規授權裁量之意旨。倘逕處1倍之罰鍰，未具體說明審酌應處法定最高額度之情由，可認為不行使法規授與之裁量權，而有裁量怠惰之違法。」細究該決議意旨，係指違反行政法上義務之行為人，如其主觀上並無故意而係過失之情形時，若行政機關仍一律裁罰法定罰鍰最高額且未附理由，始有裁量怠惰之違法。上訴人等9人對於違規停車於高速公路之事實明知並有意為之，係「故意」違反行政法上義務之行為，故被上訴人依據裁罰基準表裁罰最高額6,000元，並無上開決議所述裁量怠惰之瑕疵。
㈣上訴人雖另主張：本件係由他案（即本院106年度交上字第
244號事件）之上訴人 毛振飛 領頭違規停車，被上訴人對毛振飛僅裁處罰鍰4,000元，卻對上訴人等9人裁處法定最高額之6,000元罰鍰，顯非適法云云。惟查，毛振飛僅受4,000元之裁罰，係因舉發單位就毛振飛之違規行為誤植為「行駛高速公路違規臨時停車或停車─於路肩違規停車」之故，依行政訴訟法第237條之4第1項有關不利益變更禁止之規定，已無法變更處以較高之6,000元罰鍰等情，業據原審法院105年交更㈠字第16號行政訴訟判決載明，則上訴人此部分主張，核屬誤解，亦非可採。
㈤綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，求予廢棄，難認有
理由，應予駁回。又本件上訴人於原審起訴時訴之聲明為「
一、如附表一所列之交通裁決處分應予撤銷。二、被告應按附表一所列處分金額，返還原告指定之代受領人。三、訴訟費用由被告負擔」（見原審法院104年度交字第33號卷第5頁），嗣於訴訟中就聲明第1項追加備位之訴，聲明變更為：「一、先位聲明：如起訴狀附表一所列之交通裁決處分應予撤銷。備位聲明：確認如起訴狀附表一所列之交通裁決處分為違法。二、被告應按附表一所列處分金額，返還原告指定之代受領人。三、訴訟費用由被告負擔。」（見原審法院104年度交字第33號卷第199頁），足見選定人江昭華、楊彥育、鄭春季、吳麗柑、許淑鈴、陳毓秀、蘇季陽、吳永毅、凌錦秀、葉國良等人及上訴人合併請求被上訴人按附表所列處分金額，返還其指定之代受領人。原判決就附表編號9、11關於凌錦秀、葉國良之原處分撤銷，但漏未就該2人請求返還已繳罰鍰部分裁判，上訴聲明再為相同之請求，顯係就此脫漏部分聲明不服，依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第233條第2項規定，以補充判決論，應由原審法院就其聲請為補充判決，附此敍明。
㈥末按交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，
應確定其費用額，此觀行政訴訟法第237條之9第2項準用第237條之8第1項規定即明。本件上訴人對於交通裁決事件之上訴，既經駁回，則上訴審訴訟費用750元（上訴裁判費）自應由上訴人負擔，爰併予確定如主文第2項所示。
六、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第255條第1項、第237條之7、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年4月30日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官李玉卿
法官李君豪法官鍾啟煒上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國107年4月30日
書記官李建德附表：
┌──┬───┬────┬─────┬───────┬───────┐│編號│被上訴│車牌號碼│舉發通知單│裁決書│裁處金額（新臺│││人及其││││幣）│││餘受處│││││││分人│││││├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤││江昭華│00－0000│Z00000000│48－Z00000000│ 陸仟元 │├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤││楊彥育│00－0000│Z00000000│48－Z00000000│陸仟元│├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤││鄭春季│00－0000│Z00000000│48－Z00000000│陸仟元│├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤││吳麗柑│00－0000│Z00000000│48－Z00000000│陸仟元│├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤││許淑鈴│00－0000│Z00000000│48－Z00000000│陸仟元│├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤││陳毓秀│00－0000│Z00000000│48－Z00000000│陸仟元│├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤││蘇季陽│00－0000│Z00000000│48－Z00000000│陸仟元│├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤││吳弘凱│00－0000│Z00000000│48－Z00000000│陸仟元│├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤││凌錦秀│00－0000│Z00000000│48－Z00000000│陸仟元│├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤││吳永毅│00－0000│Z00000000│48－Z00000000│陸仟元│├──┼───┼────┼─────┼───────┼───────┤││葉國良│00－0000│Z00000000│48－Z00000000│陸仟元│└──┴───┴────┴─────┴───────┴───────┘