裁判字號：高雄高等行政法院103年訴字第353號判決
裁判日期：民國104年04月23日
裁判案由：土壤及地下水污染整治法
高雄高等行政法院判決
103年度訴字第353號民國104年4月9日辯論終結原告光陽工業股份有限公司代表人 柯勝峯 董事長訴訟代理人 劉豐州 律師
陳韋利 律師被告高雄市政府環境保護局代表人 鄒燦陽 局長訴訟代理人 張訓嘉 律師
何嘉昇 律師 許御庭 上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服高雄市政府中華民國103年6月4日高市府法訴字第10330427600號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰被告代表人原為 陳金德 ，嗣於審理中變更為鄒燦陽，有高雄市政府民國103年12月31日高市府人力字第10331199200號函可稽，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣原告設於高雄市路○區○○段196、197-1、198-1、199、
201、201-1、201-2、202、202-1、211、211-1、212、213、214、215、216、362、380地號等18筆土地之路竹廠（門牌號碼：高雄市路○區○○○路○○號，屬高雄市飲用水水源水質保護區以外地區，下稱系爭場址），有從事機車組件之機械加工、熱處理、清洗及組立等製造作業之使用，係屬地下水污染管制標準第2條所定飲用水水源水質保護區以外之第2類地下水。嗣經行政院環境保護署（下稱環保署）委託中興工程顧問股份有限公司（下稱中興公司）於民國102年6月辦理「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫（第4期）」結果，自系爭場址之編號MW000000-00標準監測井（井號E00406）中，發現地下水之氯乙烯及1,1-二氯乙烯之檢測值分別達1.04㎎/L及3.26㎎/L，均逾地下水污染管制標準第4條所定第2類地下水之標準值，被告於102年10月3日通知原告陳述意見，原告於同年月9日提出書面陳述意見，被告復於同年月22日將上開陳述意見移請環保署審酌，經環保署以102年12月13日環署土字第1020108467號函確認系爭場址有明顯洩漏之事實，且檢測結果確認有原告舊有製程所運作之物質及降解產物，並可證明污染來源確實出自系爭場址。案經被告審酌調查事實、證據及陳述意見，核認系爭場址地下水污染物氯乙烯及1,1-二氯乙烯之濃度已逾地下水污染管制標準值，且地下水污染來源明確，爰依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項、第16條、第17條及第19條等相關規定，公告系爭場址為地下水污染控制場址及地下水污染管制區，並自公告日起管制區內之土地使用或人為活動予以管制或限制。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴意旨略以︰
㈠、原告並非系爭場址之污染行為人，蓋原告路竹廠從未使用三氯乙烯，被告又未能舉證其已排除系爭場址其他可能之污染行為人，且「環境保護許可管理資訊（EMS）系統」（下稱EMS系統）亦不足以作為系爭場址周遭工廠曾否使用三氯乙烯之判定依據等即可證明。被告未查明上開事實，即認原告為系爭場址之污染行為人而作成本件處分，原處分顯有違反土污法第12條第1項、第2項、行政程序法第9條暨調查未盡之違法：
1、原告係於81年間購得系爭路竹廠，而陸續於82、83年間完成第1、2、3期廠房之設置，並於83年10月開始將熱處理設施導入路竹廠第3期廠區（第1、2期廠區係作為機械加工）。
而熱處理設施建置後，原告係使用「三氯乙烷」作為金屬表面清洗之用，此有自75年8月進原告公司廠區工作以來，一直待在熱處理部門之證人 李豫誠 證述：「在83年之前是用清水加洗淨劑，沒有用三氯乙烷，後來移到路竹廠在83到85年是使用三氯乙烷，到85年1月因為法規的問題不能用三氯乙烷，改用二氯甲烷。」「（問：證人如何得知是三氯乙烷？）因為桶子上面有標示三氯乙烷」等語可證；另由原告83年編製之年度預算編制手冊紀載工廠用品為「三氯乙烷」、83年4月間即已建立之熱處理通訊錄其中附有「三氯乙烷」進貨廠商「進盛」及回收廠商「家瑞」之資料，以及原告內部記錄之熱處理部品請購記錄可證。又原告於85年1月已改用「二氯甲烷」替代「三氯乙烷」清洗金屬表面，更於100年9月以後（迄今）改以更先進之洗淨設備即使用重質碳氫清洗劑清洗金屬表面。是以，原告自購買路竹廠土地蓋設廠房以來未曾使用「三氯乙烯」。
2、至於被告以環保署102年12月13日環署土字第1020108467號函略謂：「．．．二、依調查計畫之現勘記錄表，光陽公司早期處理製程有使用含氯溶劑（初期為三氯乙烯．．．）。．．．六、本署101年11月26日光陽公司場址勘查紀錄及現場訪談得知該公司早期有運作三氯乙烯紀錄。」而認定原告早期曾使用「三氯乙烯」云云。惟查：
⑴綜觀上開函文「附件一-場址勘查紀錄」（包含場址勘查紀
錄表），並未有任何資料顯示原告使用三氯乙烯。是以，上開環保署102年12月13日環署土字第1020108467號函略謂：
「．．．二、依調查計畫之現勘記錄表，光陽公司早期處理製程有使用含氯溶劑（初期為三氯乙烯．．．）．．．六、本署101年11月26日光陽公司場址勘查紀錄．．．得知該公司早期有運作三氯乙烯紀錄」云云，顯無任何依據。
⑵退步言之，縱使上開函文「附件二-含氯物質於環境中降解
途徑」記載「本廠使用」、「TCE三氯乙烯」等字樣，亦未檢附任何依據，顯難以此等記載即謂原告路竹廠曾使用三氯乙烯。
⑶另由證人 林怡青 證述：「（問：證人是如何得知原告場址過
去有使用三氯乙烯？）是在現勘訪談的時候，原告人員有提到是先使用二氯甲烷之後再使用含碳氫的溶劑，更早期的話，原告人員是有口頭跟我們說有使用三氯乙烯。」、「（問：在現場提到原告有使用三氯乙烯之原告人員為何？）即 陳佳成 先生。」云云可知，執行環保署委辦調查本件場址之中興公司人員，至多僅係基於陳佳成口頭告知，即逕行判定原告路竹廠前曾使用三氯乙烯，其顯有查證未盡之違法。況證人林怡青上述證詞，亦為證人陳佳成所否認，此亦有陳佳成證述：「（於中興公司人員現勘訪談時，有無陳述原告早期有使用三氯乙烯作為洗滌劑？）我只有提到二氯甲烷，我進來的時候只有二氯甲烷。」、「（問：對於證人林怡青證稱是由你告知過去有使用三氯乙烯，有無意見？）那是我詢問現場作業人員，現場作業人員說的，因為在八十幾年我還沒進公司，但我記得那時候是說三氯乙烷。」「（問：現場作業人員是告訴證人在證人未進公司之前使用的清潔劑為何？）是三氯乙烷。」、「（問：證人是告知中興公司林怡青小姐，原告在使用二氯甲烷之前是使用甚麼清潔劑？）應該是三氯乙烷。」等語可證，是以，顯難以林怡青所傳聞陳佳成之告知內容，即認定原告路竹廠曾使用三氯乙烯。更何況，由陳佳成上述證詞可知，於陳佳成到職後，原告早已改用二氯甲烷作為洗滌劑，關於原告路竹廠於使用二氯甲烷前，是否曾使用三氯乙烯作為洗滌劑，亦非陳佳成所能知悉，縱因陳佳成不熟悉此等物質名稱而誤為告知，或是因廠區噪音而使林怡青誤聽為三氯乙烯，均不會因此改變原告路竹廠未曾使用三氯乙烯之事實。被告仍應有其他足以證明原告路竹廠曾使用三氯乙烯之證據，始得如此判定。
⑷被告辯稱：證人雖稱現場是加工區所以噪音比較大，然而，
證人係在會議進行簡報時，經中興公司人員詢問而表示原告早期曾使用三氯乙烯，與當天另至加工區現勘情形無關，證人所言，顯有誤導之虞云云，惟查：①姑不論證人林怡青與證人陳佳成間之對話，究竟是提到原告路竹廠早期使用何種溶劑作為清潔劑，惟關於二人就上開話題對話之地點，確實係在廠區作業區，而非簡報室，此有證人林怡青證述：「是在現勘訪談的時候，原告人員有提到是先使用二氯甲烷之後再使用含碳氫的溶劑，更早期的話，原告人員是有口頭跟我們說有使用三氯乙烯。」等語及證人陳佳成證述：「（問：對於證人林怡青證稱是由你告知過去有使用三氯乙烯，有無意見？）那是我詢問現場作業人員，現場作業人員說的，因為在八十幾年我還沒進公司，但我記得那時候是說三氯乙烷。」等語互核相符可證。是被告辯稱「證人係在會議進行簡報時，經中興公司人員詢問而表示原告早期曾使用三氯乙烯，與當天另至加工區現勘情形無關，證人所言，顯有誤導之虞云云」顯非事實。②再者，原告路竹廠既非廢棄工廠，又未被處以停工處分，以一個正常運作中之廠區，廠區現場確實會因有機具作業中而有噪音產生，乃合情合理，亦屬事實，且證人陳佳成確實係於廠區時與證人林怡青進行對話，此項事實，亦經當天亦在廠區現場之被告助理環境技術師姚模林證述：「那邊是作業空間，有在運作一些機具，因為我們進去後，有時候他們直接談」等語可證。是以，被告辯稱：證人雖稱現場是加工區所以噪音比較大，然而，證人係在會議進行簡報時，經中興公司人員詢問而表示原告早期曾使用三氯乙烯，與當天另至加工區現勘情形無關，證人所言，顯有誤導之虞云云，顯屬不實指控而有澄清之必要。
3、再者，目前遭檢驗出地下水氯乙烯濃度、1,1二氯乙烯濃度逾第二類地下水管制標準值之MW000000-00標準監測井（井號：E00406），係位於系爭北嶺段362地號土地，該筆土地係原告於81年間向臺灣三隆股份有限公司（下稱三隆公司）購買取得（北嶺段362地號土地係由重測前之北嶺墘段182地號土地與北嶺墘段183-1、239地號土地合併組成），此有上開土地之土地登記資料可證。而由三隆公司之網頁顯示，該公司所從事者為「齒輪及傳動用品汽車零件、馬達、凡而、幫浦、車床、床鋸床、玩具（電動玩具除外）等之製造及買賣」、「上項製品及有關機械器具及工具類之附帶業務」、「代辦業」、「前一二及三項之有關進出口業」等營業項目，被告未調查該等污染是否係由三隆公司所造成，逕行認原告為系爭廠址之污染行為人，亦有調查未盡之違法，以及違反行政程序法第9條「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」之規定。
4、另外，被告雖以航照圖套繪比對之資料，主張污染位置（MW-000000-00，被告誤植為NW-000000-00）較接近原告之廠房，而與三隆公司之廠房間有相當距離，因而認本件污染物係與原告廠區較具關連性云云。惟查，本件地下水文經調查後，發現地下水流向為西北方往東南方向流動，此有被告委請廠商所製作之「光陽工業股份有限公司路竹廠地下水污染應變必要措施計畫執行進度報告」所載之資料可證。是以，根據該廠區之地下水文流向，縱污染位置（MW-000000-00）較接近原告之廠房，而與三隆公司之廠房間有相當距離，然根據上開水文流向，亦無法排除係由三隆公司之廠房所產生之污染。再者，倘真如被告所稱，原告於83年10月至85年1月間係使用三氯乙烯，則基於地下水流動之特性，該污染物於本件調查時，業已將近18年，豈可能仍位於原告熱處理作業區而未隨著地下水而流動？是被告以污染位置（MW-000000-00）較接近原告之廠房，而與三隆公司之廠房間有相當距離，因而認本件污染物係與原告廠區較具關連性云云，顯與系爭廠區之地下水流向及地下水流動之特性不符而不可採。
5、另外，EMS系統僅是空、水、廢、毒基線資料、申請相關環保許可證之整合系統，但無法作為系爭場址周遭工廠有無使用三氯乙烯之判定依據，是被告主張依EMS系統之資料得以證明原告為污染行為人云云，實無依據：
⑴環保署103年11月12日環署土字第1030093929號函所附之附
件內容可知，EMS系統係整合空、水、廢、毒四個系統之許可申請作業，提供事業單位環保許可證之申請、付費及核發流程全程網路化作業之系統。就作業方式而言，係由事業單位自行登入EMS系統確認基本資料、填寫各項許可專用單，並提出許可線上申請，如此得使事業單位於日後辦理資料異動無須同時向環保署各項資訊系統重複填報，並避免因業者疏於為同時申請異動，而造成各資訊系統間之管制資料內容不一致之情況。簡言之，EMS系統係整合各資訊系統間之基線資料成單一基線資料，以便達到事業單位僅需維持一份基線資料之簡政便民措施，並節省日後申請各類許可之作業時間。上開EMS系統於95年度始完成空、水、廢、毒基線資料之整合，於96年度完成空、水、廢、毒許可系統之整合。空、水、廢、毒各許可系統自90年以前皆已陸續完成建置。⑵是以，由上開環保署之回函可知，EMS系統僅是空、水、廢
、毒基線資料、申請相關環保許可證之整合系統，然EMS系統所整合之資料是否正確？是否能控管到未立案之業者？事業單位是否均據實申報？如何確認或查知事業單位係據實申報？有何稽查機制？三氯乙烯係何時公告為列管毒化物？EMS所整合之基線資料中，最早是否包含81年以前使用系爭北嶺段362地號土地之三隆公司所申報之資料？涉及是否能以EMS系統判定原告系爭工廠有無使用三氯乙烯之事項，均無法由環保署系爭回函中得知，是被告主張依EMS系統之資料得以證明原告為污染行為人云云，實無依據。
⑶再者，假使EMS系統得以作為系爭場址周遭工廠有無使用三
氯乙烯之判定依據（亦即歷年使用系爭土地之事業單位均據實申報），則原告如果曾使用三氯乙烯，而三隆公司倘未曾使用三氯乙烯，環保署即可逕行直接依據EMS系統查詢後而得知，並據以判定暨排除系爭土地之前手涉及本件地下水污染之可能性，惟本件該系統並未能如此查知。是以，EMS系統僅係一種資料整合及線上申請系統，並無法作為系爭場址周遭工廠曾否使用三氯乙烯之判定依據。
㈡、被告於公告系爭場址為污染控制場址之同時，亦公告系爭場址為地下水控制場址及管制區，有違土污法第16條及「劃定及公告作業原則」之規定：
1、被告以一處分同時公告原告之路竹廠為地下水控制場址以及地下水污染管制區，顯與土污法第16條及「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」之規定不符，顯然違法。
2、被告依「劃定及公告作業原則」第3點第1款及第4點將系爭場址18筆土地均公告為地下水控制場址，並均劃入地下水污染管制區部分，應有如下違法之處：
⑴按「劃定及公告作業原則」乃係環保署鑑於土壤、地下水污
染場址類型樣態多樣化，為使各級環保機關依土污法第12條及土污法施行細則第10條第4項規定公告控制、整治場址及列明污染範圍，並依土污法第16條規定劃定公告土壤、地下水污染管制區時有一致性之原則可供依循，所訂定之作業原則，目的在於供各級環保機關參酌，俾使相關公告劃定作業兼顧公平性及合理性，保障民眾權益，此有「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則總說明」可稽，再參以「劃定及公告作業原則」並未見有任何法律授權制定，可見「劃定及公告作業原則」僅係環保署訂定以供各級環保機關遵循之行政規則，故此作業原則僅生拘束行政機關內部之效力，並無對外拘束人民之效力，更不能逾越法律之規定。
⑵經查，土污法第12條第2項規定，各級主管機關對於土壤或
地下水污染之虞之場址，經查證後發現，土壤及地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤及地下水管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址。核該條文文義，係就經查證後發現「有污染且污染來源明確」之場址，得公告為土壤及地下水污染控制場址，並未有任何關於「如評估地下水污染有擴散疑慮而得因此公告全廠（場）區所有地號為場址」之規定。是以，「劃定及公告作業原則」第3點第1款規定：「當場址內設置之地下水標準監測井採樣檢測結果達地下水污染管制標準且污染來源明確，如評估地下水污染有擴散疑慮，原則得公告全廠（場）區所有地號為場址。惟個案仍得視現場實際狀況，以公告廠（場）區部份地號方式管制（如圖二）。」顯已逾越土污法第12條之規定，原處分及訴願決定不察，反而依上開作業原則第3條第1款之規定，將系爭廠區全部均公告為控制場址，顯已違反土污法第12條第2項之規定。
⑶再者，有關「評估地下水有擴散疑慮」之判斷，訴願決定亦
僅以：「依一般通念，倘地下水層未設置四周圍阻之人工設施，則該地下水層即有因地面水補注或地下水層漫流等自然流動現象，而具有與同一地下水層之地下水相互混合之必然性，尚非僅有侷限在某一特定區塊之唯一可能」云云為判斷依據，而未就系爭污染是否確實會擴散到系爭其餘17筆土地？會如何擴散？以及該地區地下水流向等重要事證進行查證，顯有調查未盡及裁量權濫用之違法。
⑷另外，關於公告系爭場址全部為地下水管制區部分：土污法
第16條係規定：「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」由此規定可知，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，係以有控制或整治場址存在為前提，並依該控制或整治場址之污染範圍或情況予以劃定污染管制區。是以，本件於公告控制場址之同時即劃定污染管制區，已不符土污法第16條之規定，又土污法第16條係規定以「應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況」作為劃定污染管制區之範圍，並未有任何關於「如評估地下水污染有擴散疑慮而得因此公告全廠（場）區所有地號為場址」之規定，「劃定及公告作業原則」第4點第3款亦係規定：「污染管制區範圍通常依污染範圍劃定，惟直轄市、縣（市）主管機關得視情況（如控制、整治場址外民井有受污染之虞），另劃定公告污染管制區，並列明禁止行為」。是以，原處分及訴願決定既均認定本件僅於北嶺段362地號土地所設MW000000-00標準監測井（井號：E00406）地下水之氯乙烯及1,1-二氯乙烯檢測值有逾地下水管制標準值之情況，亦應僅以該監測井所得監測之範圍為污染範圍，劃定污染管制區，未料原處分竟將原告路竹廠全廠區18筆土地均劃入地下水污染管制區，顯有違反土污法第16條及「劃定及公告作業原則」第4點第3款之規定之違法。更何況，本件地下水文經調查後，發現地下水流向為西北方往東南方向流動，以被告認定產生系爭污染物之○○○區○○○○○路竹廠整個廠區之位置，該污染物亦不可能與該區地下水之流向相逆而有污染整個廠區之可能性，是以，被告僅以地下水會流動之特性，而未慮及地下水流向，將系爭場址18筆土地均公告為地下水控制場址，並均劃入地下水污染管制區，亦顯有認定事實未依證據之違法等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以︰
㈠、依調查報告，系爭場址之地下水污染來源明確，且確認地下水二氯乙烯及氯乙烯濃度達地下水污染管制標準之情事。又原告於系爭場址主要生產機車零件及組裝，於製程中就機車0件之清洗程序曾使用三氯乙烯及二氯甲烷，且系爭場址附近並無其他工廠使用三氯乙烯。是以，被告依土污法第2條第15款認定原告為系爭場址之污染行為人，並依第12條第2項公告系爭場址為地下水污染控制場址，原處分依法有據：
1、經查，中興公司針對系爭場址進行調查及查證，發現標準監測井（MW000000-00，井號：E00406）之地下水有氯乙烯（
1.04mg/L）超過第二類地下水污染管制標準（0.02mg/L）52倍，及二氯乙烯（3.26mg/L）超過第二類地下水污染管制標準（0.07mg/L）46.75倍之情事。其次，根據系爭場址周界所設置之三口標準井之採樣檢測結果(編號為KY-01、KY-02、KY-03；採樣位置參附圖2；其中KY-01設置於1至3期廠房東側、KY-02設置於1至3期廠房西北側、KY-03位於1至3期廠房西側)，並未測出氯乙烯與二氯乙烯，可證本件污染物並非來自場外，而係來自於場內。再者，依據環保署查證結果發現系爭場址地下陰井設施及早期含氯製程運作區鋪面下方土壤有明顯有機物氣味及油漬，且上述區域地下水有檢測出二氯甲烷、三氯乙烯、1,1-二氯乙烯及氯乙烯，足證系爭場址因有明顯洩漏事實，且查證結果也檢出原告舊有製程之運作物質及其降解物，可證明污染來源出自於系爭場址。換言之，本件地下水污染來源已屬明確。
2、綜上，本件經歷次調查結果可知，系爭場址地下水確實遭受三氯乙烯污染，污染濃度逾管制標準，且污染來源明確，被告依土污法第12條第2項之規定，公告系爭場址，自屬有據。
㈡、本件之污染物二氯乙烯及氯乙烯係與原告之製程運作物直接相關，污染位置亦與原告廠區配置有關連性，而與前手三隆公司廠區位置有相當距離。復加上系爭場址周遭並無其他工廠使用三氯乙烯，且場址周遭地下水並未檢測出三氯乙烯：
1、中興公司執行調查計畫期間，於101年11月26日有至系爭場址進行現場勘察，並作成場址勘察紀錄，原告公司人員陳佳成當日即向中興公司表示早期係使用三氯乙烯，此觀該紀錄明載：「本場址屬汽車及其零件製造業，主要進行各種機車0件的製程及組裝，製程程序包括機械加工、熱處理、清洗、組立，其中清洗程序曾使用三氯乙烯及二氯甲烷作為油脂表面清洗」，此並經證人林怡青到場結證在案，當日中興公司在場之另一位人員 李孟哲 亦表示確記陳佳成當日所言原告早期使用之清潔劑為三氯乙烯，足認原告早期確實有使用三氯乙烯。
2、至於證人陳佳成雖稱印象中係表示原告早期使用三氯乙烷云云，惟查，證人陳佳成現仍任職於原告公司，已難期待其據實陳述。其次，證人雖稱現場是加工區所以噪音比較大，然而，證人係在會議室進行簡報時，經中興公司人員詢問而表示原告早期曾使用三氯乙烯，與當天另至加工區現勘情形無關，證人所言，顯有誤導之虞。再者，證人於作證時，對於所詢問題亦有支吾情形，足認其陳述有所保留或對當時實際情形印象不清，僅因現仍任職於原告公司，方為此陳述，故難以採信。況且，若非原告人員表示有使用三氯乙烯，中興公司又怎可能知道原告曾有使用三氯乙烯，再加上本件地下水測出三氯乙烯之位置乃係位於原告之表面清洗區，污染位置與廠區配置有明顯關連性，足認原告早期確實有使用三氯乙烯做為表面清洗之洗淨劑。
3、環保署依調查計畫及場址勘察紀錄之相關資料，於102年12月13日以環署土字第1020108467號函就原告之陳述意見回復謂：「系爭場址於民國84年從事機械加工、熱處理、清洗、組裝等作業，光陽公司於早期熱處理製程中有使用含氯溶劑（初期為三氯乙烯，於89年至101年使用二氯甲烷，現已改用碳氫化合物清洗劑），依據文獻紀錄，三氯乙烯於厭氧之環境中可降解為反-1,2-二氯乙烯、順-1,2-二氯乙烯、1,1-二氯乙烯及氯乙烯等衍生物」、「查本署許可管理資訊(EMS)系統，顯示系爭場址周遭並無工廠使用三氯乙烯紀錄，而光陽公司早期曾使用三氯乙烯，本署調查期間於標準監測井(MW000000-00)檢出微量三氯乙烯及濃度超過第二類地下水污染管制標準之降解產物（1,1-二氯乙烯及氯乙烯），由此可證該公司早期運作三氯乙烯與地下水1,1-二氯乙烯、氯乙烯污染直接相關」。
4、再者，本件檢測出地下水三氯乙烯逾管制標準之MW000000-00標準監測井，係位於原告在合併前239地號土地上新建第二期廠房之含氯運作區，與原告之製程顯具有關聯性，而該處與三隆公司之廠房尚隔有約60公尺之距離，足認本件污染行為人應係原告而非三隆公司：
⑴本件MW000000-00標準監測井所在土地即北嶺段362地號土地
雖係原告於81年間向訴外人三隆公司所購買，而三隆公司所從事者有「齒輪及傳動用品汽車零件、馬達、凡而、幫浦、車床、床鋸床、玩具(電動玩具除外)等之製造及買賣」。惟根據被告調閱工廠登記資料，雖或因早期登記資料不完全，無法確認三隆公司有無使用三氯乙烯之製程，然仍可發現MW000000-00標準監測井與三隆公司在81年之前所設立之工廠雖均位於合併後北嶺段362地號土地上，但MW000000-00標準監測井係位於系爭場址東側即合併前北嶺段239地號土地靠近北嶺國小處，而三隆公司之廠房則係設於系爭場址西側即合併前182地號土地，兩者之間隔有合併前183-1地號之道路用地。原告於向三隆公司購入合併前北嶺段182、183-1、239地號土地後，除將原有廠房拆除重建外，並在合併前239地號土地上新建第2期廠房，此觀由林務局農林航空測量所航照圖所另行套繪對比之資料，以及原告工廠工廠變更登記申請書備註欄註記「原有廠房已不堪使用，拆除重建」，且合併前239地號土地上係「第2期預定建築範圍」可證。
⑵另查，本件MW000000-00標準監測井係位於原告新建第二期
廠房之含氯運作區(表面清洗)/廢棄物暫存區處，此有查證報告書附件3場址採樣位置圖及調查結果可參。換言之，本件檢測出地下水三氯乙烯逾管制標準之MW000000-00標準監測井，係位於原告在合併前239地號土地上新建第二期廠房之含氯運作區，與原告之製程具有關聯性，而該處與三隆公司之廠房尚隔有約60公尺之距離，足認本件污染行為人應係原告而非三隆公司。
5、至於原告雖提出熱處理常用電話號碼（83年4月）、熱處理部品請購記錄節本（該採購記錄所載記錄期間為85年7月1日至86年7月31日，惟採購資料僅至85年9月為止）以及證人李豫誠之證詞，主張其83年至84年使用三氯乙烷，到85年1月因法規問題不能使用三氯乙烷，而開始改用二氯甲烷云云。惟查：⑴熱處理常用電話號碼之表格僅表示原告有哪些進貨廠商，並無法證明原告實際使用洗淨劑之成分為何。況且，原告自承係於83年10月開始將熱處理設施導入路竹廠第三期廠區，然熱處理常用電話號碼之作成日期係83年4月，足見熱處理常用電話號碼並非本件路竹廠導入熱處理部門後之廠商聯絡資料，而應係原告其他廠區（例如高雄廠）之廠商聯絡資料，與本件無關。⑵其次，熱處理部品請購記錄節本乃係85年7月1日至86年7月31日之請購記錄，與本件原告於83年至84年間有無使用三氯乙烯乙節欠缺關連性。甚者，從熱處理部品請購記錄節本請購記錄可知，原告除購買二氯甲烷作為洗淨劑外，更分別於85年8月29日、9月2日、9月10日購買成分不明之洗淨劑（規格A102、53加侖/桶）、7月1日、7月15日、7月29日、8月12日、8月26日、9月5日、9月17日購買成分不明之洗淨劑（規格EP-680）、9月23日購買成分不明之洗淨劑（規格NH-1）。由於三氯乙烯係於86年10月6日始公告為毒性化學物質，因此早期洗淨劑雖多有使用三氯乙烯作為其成分，但並不會特別標示其成分，或標示為三氯乙烯。參酌證人李豫誠稱：「（證人如何得知是三氯乙烷？）因為桶子上面有標示三氯乙烷」等語可知，若購買之洗淨劑未標示成分，證人即無從知悉該洗淨劑成分含有三氯乙烯，由此足見原告稱其從未有使用三氯乙烯云云，尚非可採。
6、綜上所述，本件之污染物二氯乙烯及氯乙烯顯與原告之製程運作物直接相關，且系爭場址周遭並無其他工廠使用三氯乙烯，污染來源明確，故被告依法認定原告為污染行為人，並公告系爭場址為地下水污染控制場址，於法有據。
㈢、土污法第1條明文本法之立法目的除整治已受污染之場址外，亦有預防污染之目的，以維護國民健康。從而，被告依上開公告作業原則，考量到地下水屬流動狀態而有擴散之虞，自得公告全廠區之所有地號為地下水污染管制區：
1、MW000000-00標準監測井所測得氯乙烯超標52倍，二氯乙烯超標46.75倍，污染實甚嚴重。而E0000000-00簡易井亦檢測出氯乙烯0.00369mg/L，1,1-二氯乙烯0.0254mg/L。
2、其次，原告另於103年2月在系爭場址內設置11口簡易井，其中編號GW01至GW05、GW11簡易井設置於1至3期廠房東北側，而GW06至GW10之簡易井則設置於第4期、第5期廠房周邊。採樣檢測結果顯示，GW02簡易井地下水樣品氯乙烯濃度達0.0733mg/L、二氯乙烯濃度達0.9mg/L；GW03氯乙烯濃度達0.0334mg/L、二氯乙烯濃度達0.0895mg/L；GW04氯乙烯濃度達0.321mg/L、二氯乙烯濃度達3.18mg/L。
3、由上可知，本件場址地下水除MW000000-00標準井檢測出氯乙烯、二氯乙烯濃度逾管制標準外，MW000000-00標準井亦有檢測出氯乙烯、二氯乙烯。甚至原告自行設置之GW02、GW
03、GW04簡易井檢測出氯乙烯、二氯乙烯濃度亦逾管制標準，顯見本件場址絕非如原告所稱僅有MW000000-00標準井一處檢測出氯乙烯、二氯乙烯之情形。換言之，上開檢測濃度雖未達到公告為污染控制場址之標準，然可見此本件地下水污染確實有擴散之情形。
4、綜上所述，土污法第1條明文本法之立法目的除整治已受污染之場址外，亦有預防污染之目的，以維護國民健康。系爭場址之全部係作為原告工廠之生產用地，為一整體之廠區，從而被告依上開公告作業原則，考量到地下水屬流動狀態而有擴散之虞，自得公告全廠區之所有地號為地下水污染管制區。
㈣、原告另指摘原處分同時公告系爭地下水控制場址及管制區，有違土污法第16條及「劃定及公告作業原則」之規定云云。
惟查，土污法第16條規定僅係表示主管機關應視整治、控制場址之實際狀況，劃定並公告土壤、地下水污染管制區，並不妨害主管機關基於行政效率考量，以一處分併同公告。相反地，原告亦未能說明其主張應先公告整治、控制場址之後方能續為公告土壤、地下水污染管制區所欲保障之公益為何。至於環保署「劃定及公告作業原則」所附之流程圖亦僅是說明相關公告作業之流程，並未限制地方主管機關不得同時公告整治、控制場址與土壤、地下水污染管制區。
㈤、環保署公告作業原則乃係在主管機關依土污法第12條第2項公告污染控制場址時，為統一各地方主管機關劃定場址公告範圍之裁量標準所為之行政規則，原告指摘該公告作業原則違反土污法第12條第2項之規定云云，實屬混淆場址公告要件與場址公告範圍此二不同層次：
1、按「按場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則，係土壤及地下水污染整治法之中央主管機關行政院環境保護署鑑於土壤、地下水污染場址類型樣態多樣化，為使各級環保機關依土壤及地下水污染整治法第12條及該法施行細則第10條第4項規定公告控制、整治場址及列明污染範圍，並依該法第16條規定劃定公告土壤、地下水污染管制區時有一致性之原則可供依循，爰訂定該作業原則，核與土壤及地下水污染整治法規定之立法意旨無違，各級環保機關於處理相關案件時，自得適用之」最高行政法院102年度判字第707號判決可資參照。
2、土污法第12條第2項規定，就經查證地下水污染來源明確且污染濃度達地下水污染管制標準之場址，即應依法公告為地下水污染控制場址。土污法第12條雖有明文規範「場址公告之要件」，然就「場址公告之範圍」應如何劃定則無具體規定，而係授權直轄市、縣（市）主管機關劃定之。據此，就控制場址之劃定，原則上應視場址實際狀況，由直轄市、縣（市）主管機關得地下水污染控制場址時，即依污染場址類型及污染潛勢等予以劃定控制場址之公告範圍，俾藉由場址公告程序，使場址附近居民盡早得知具有污染潛勢所在地區，以避免接近污染場址及受場址污染危害。因各直轄市、縣（市）主管機關認定可能有所差異，為使控制場址之劃定有一致性原則可供依循，環保署爰訂定公告作業原則供直轄市、縣（市）政府參考。此公告作業原則並經最高行政法院認定與土污法立法意旨無違，得作為各級環保機關公告場址時適用之依據，原告指摘原處分違反土污法第12條第2項之規定云云，洵非有據。
3、事實上，地下水並非定著固定之物體，而係隨著流向、雨量、地勢高低等不同因素而有所變化。至於土地地號本身僅是基於土地行政管制所為之人為產物，與污染範圍之判斷實無絕對之關聯性。本件污染物二氯乙烯如被人體吸收將導致致癌之風險，是以主管機關在審酌考量場址公告範圍時，本應考量國民健康安全，更何況系爭場址東側即緊鄰北嶺國小，而屬敏感受體，被告就此自不能不審慎為之。由於地下水具有流動之特性，被告在考量其擴散疑慮、擴散後造成之危害、場址製程區分布、周遭有敏感受體等因素後，將本件17筆土地公告為地下水污染控制場址，再由污染行為人依土污法第13條第1項之規定完成後續細部調查工作，釐清詳細污染範圍、程度等情形，實屬有據。
4、綜上所述，環保署公告作業原則乃係在主管機關依土污法第12條第2項應公告污染控制場址時，為統一各地方主管機關劃定場址公告範圍之裁量標準所為之行政規則，原告指摘該公告作業原則違反土污法第12條第2項之規定云云，實屬混淆場址公告要件與場址公告範圍此二不同層次。
㈥、綜上所述，本件原處分公告原告路竹廠全廠區為地下水污染控制場址及管制區，並認定原告為污染行為人，於法有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有環保署委託中興公司調查及查證之結果報告書、被告103年2月10日高市環局土字第10330802103號公告及願決定書等在卷可稽，且經兩造分別陳明在卷，堪以信實。兩造所爭執者厥為被告以原處分公告系爭場址18筆土地為地下水污染控制場址及地下水污染管制區是否適法？經查：
㈠、按「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）．．．。」「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」「土壤、地下水污染管制區內禁止下列行為。但依法核定污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫之執行事項，不在此限：一、置放污染物於土壤。二、注入廢（污）水於地下水體。三、排放廢（污）水於土壤。四、其他經主管機關公告之管制行為。．．．地下水污染管制區內，直轄市、縣（市）主管機關得禁止飲用、使用地下水及作為飲用水水源。」「於土壤、地下水污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出等工作者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請直轄市、縣（市）主管機關核定後，始得實施。前項工作，由直轄市、縣（市）主管機關為之者，應報請中央主管機關核定後，始得實施。直轄市、縣（市）或中央主管機關應於前2項清理或污染防治計畫書提出後3個月內，完成審核。第1項清理或污染防治計畫書，得合併於污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫中提出。」土污法第12條、第16條、第17條第1項、第3項、第19條分別定有明文。次以「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」同法施行細則第8條亦有明文。第以地下水污染管制標準第2條規定：「地下水分為下列二類：一、第一類：飲用水水源水質保護區內之地下水。二、第二類：第一類以外之地下水。」第4條規定：「污染物之管制項目及管制標準值（濃度單位：毫克／公升【㎎/L】）如下（即錄）：1,1-二氯乙烯0.007（第一類）、0.070（第二類）；氯乙烯0.002（第一類）、0.020（第二類）。」又場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則第3點第1款規定：「地下水污染場址：當場址內設置之地下水標準監測井採樣檢測結果達地下水污染管制標準且污染來源明確，如評估地下水污染有擴散疑慮，原則得公告全廠(場)區所有地號為場址。惟個案仍得視現場實際情況，以公告廠(場)區部分地號方式管制(如圖二)。」第4點第3款規定：「污染管制區範圍通常依污染範圍劃定，惟直轄市、縣(市)主管機關得視情況(如控制、整治場址外民井有受污染之虞)，另劃定公告污染管制區，並列明禁止行為。」
㈡、經查，系爭場址MW000000-00標準監測井地下水之氯乙烯濃度1.04㎎/L及1,1-二氯乙烯濃度3.26㎎/L，有超過地下水污染管制標準第4條所定第2類管制標準值0.02㎎/L及0.07㎎/L之情事，為兩造所不爭，並有中興公司102年8月「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫（第4期）」調查及查證結果報告書及環保署102年12月13日環署土字第1020108467號函等影本在卷可稽，應可認定。
㈢、原告主張系爭污染物應係訴外人三隆公司所為之污染，其非染行為人云云；經查，系爭污染區域位於與原告廠區內，且前開位置與訴外人即原告前手三隆公司廠區有相當距離，亦即污染位置並非位於三隆公司原廠區內，為兩造所不爭，是原告主張污染行為人為三隆公司云云，並不可採。原告另主張原處分同時公告系爭地下水控制場址及管制區，有違土污法第16條及「劃定及公告作業原則」之規定云云。然查，土污法第16條規定僅係表示主管機關應視整治、控制場址之實際狀況，劃定並公告土壤、地下水污染管制區，並不妨害主管機關基於行政效率考量，以一處分併同公告。至環保署頒訂之上開作業原則所附之流程圖亦僅是說明相關公告作業之流程，並未限制地方主管機關不得同時公告整治、控制場址與土壤、地下水污染管制區，是原告此之主張，亦不可採。
㈣、本件系爭場址MW000000-00標準監測井地下水之氯乙烯濃度
1.04㎎/L及1,1-二氯乙烯濃度3.26㎎/L，既有超過地下水污染管制標準之情形，己如前述，則被告以系爭場址之地下水氯乙烯及二氯乙烯濃度均逾法定標準，且污染來源明確，爰依土壤及地下水污染整治法第12條第2項、第16條、第17條及第19條等相關規定公告系爭場址全區為污染控制場址及地下水污染管制區，並自公告日起管制區內之土地使用或人為活動予以管制或限制，固非無見，惟查：按土污法之立法目的為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，此觀之土污法第1條規定自明。是為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源之永續利用，土污法於第12條、第16條規定場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址及視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區。然污染控制場址、地下水污染管制區如何劃定，則依場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則處理，該作業原則乃係環保署鑑於土壤、地下水污染場址類型樣態多樣化，為使各級環保機關依土污法第12條及土污法施行細則第10條第4項規定公告控制、整治場址及列明污染範圍，並依土污法第16條規定劃定公告土壤、地下水污染管制區時有一致性之原則可供依循，所訂定之作業原則，目的在於供各級環保機關參酌，俾使相關公告劃定作業兼顧公平性及合理性，保障民眾權益，此觀之作業原則總說明即明。且該作業原則，與土污法規定之立法意旨無違，各級環保機關於處理相關案件時，自得適用之，最高行政法院102年度判字第707號判決意旨可資參照。而該作業原則第3點第1款規定：「地下水污染場址：當場址內設置之地下水標準監測井採樣檢測結果達地下水污染管制標準且污染來源明確，如評估地下水污染有擴散疑慮，原則得公告全廠(場)區所有地號為場址。惟個案仍得視現場實際情況，以公告廠(場)區部分地號方式管制(如圖二)。」及第4點第3款規定：「污染管制區範圍通常依污染範圍劃定，惟直轄市、縣(市)主管機關得視情況(如控制、整治場址外民井有受污染之虞)，另劃定公告污染管制區，並列明禁止行為。」污染管制區全區之劃定須場址內設置之地下水標準監測井採樣檢測結果達地下水污染管制標準且污染來源明確，如評估地下水污染有擴散疑慮，始得得公告全廠(場)區所有地號為污染控制場址。經查本件系爭場址依被告查驗結果，MW000000-00標準監測井所測得氯乙烯及1,1-二氯乙烯之檢測值分別為1.04㎎/L及3.26㎎/L；E0000000-00簡易井檢測出氯乙烯0.00369mg/L，1,1-二氯乙烯
0.0254mg/L；GW02簡易井地下水樣品氯乙烯濃度0.0733mg/
L、二氯乙烯濃度達0.9mg/L；GW03氯乙烯濃度0.0334mg/L、二氯乙烯濃度0.0895mg/L；GW04氯乙烯濃度0.321mg/L、二氯乙烯濃度3.18mg/L，有檢驗報告在卷可稽，此均位於系爭場址東南角及第1至3期廠房東北側，至於系爭場址第4期、第5期廠房周邊之GW06至GW10之簡易井則未測有氯乙烯及二氯乙烯，系爭場址周界所設置之三口標準井編號KY-01、KY-02、KY-03，亦未測出氯乙烯與二氯乙烯之情形，為被告所不爭，並有系爭場址歷次地下水檢測結果表在卷可稽（詳本院卷第181頁）。況且依系爭場址水文流向係由西北往東南方向流動，為兩造所不爭，是依此水文流動方向，原告熱處理洗滌區之污染既位於系爭場址東南方，比對原告路竹廠整個廠區之位置，該污染物亦不可能與該區地下水之流向相逆而有污染整個廠區之可能性。縱依一般通念，倘地下水層未設置四周圍阻之人工設施，則該地下水層即有因地面水補注或地下水層漫流等自然流動現象，而具有與同一地下水層之地下水相互混合之必然性，尚非僅有侷限在某一特定區塊之唯一可能，亦無污染水文流上方東北角及洗滌區上方土壤及地下水之情形，被告所為評估地下水污染有擴散疑慮，即屬無據，則依前開作業原則規定，被告將全區劃為污染控制場址及地下水污染管制區，即有未合。
㈤、綜上所述，被告將系爭場址全區劃為污染控制場址及地下水污染管制區既有不合，如前所述，訴願決定予以維持，即屬有違；原告起訴意旨據以指摘，為有理由，茲以污染控制場址及地下水污染管制區應如何劃定，尚需由被告實際查驗決定，非本院所得自行劃定，是應由本院予以撤銷，由被告另為適法之處分。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年4月23日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官戴見草
法官孫國禎法官孫奇芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國104年4月23日
書記官陳嬿如