裁判字號：最高行政法院104年判字第364號判決
裁判日期：民國104年06月26日
裁判案由：土地徵收
最高行政法院判決
104年度判字第364號上訴人內政部代表人 陳威仁 上訴人新竹縣政府代表人 邱鏡淳 共同訴訟代理人 許美麗 律師
王彩又 律師 張淑美 律師被上訴人 曾建 和
曾淑玲 蔡莊月香 被上訴人祭祀公業竹塹社 七姓公 代表人 錢飛椿 （管理人）被上訴人 李正義
羅博榮 陳榮輝 曾文江 魏婉玲 魏文緣 曾鳳財 曾文上 陳明祿 陳明福 陳明郎 陳榮浩 陳宏杰 陳明仁 陳明煌 陳明男 共同訴訟代理人 黃璿瑛 律師上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國103年5月15日臺北高等行政法院101年度訴字第1427號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、上訴人新竹縣政府（下稱新竹縣政府）為辦理新竹生活圈道路系統建設計畫－竹北市30公尺外環道新闢工程（第4期、第5期、第6期），需用新竹縣竹北市○○段○○○○○○號等98筆土地，於民國100年11月2日以府工養字第1000145465號函報請上訴人內政部（下稱內政部）核准。經內政部土地徵收審議委員會100年11月9日第270次會議決議通過，以100年11月10日台內地字第1000223899號函（以下簡稱原處分）核准徵收及一併徵收土地改良物，交由新竹縣政府在100年11月14日以府地徵字第1000151416號公告，同日並函知各所有權人。被上訴人等所有經核准徵收的土地（詳如原判決附表，以下簡稱系爭土地）在工程用地範圍內，被上訴人不服內政部核准徵收的決定，提起訴願，經決定駁回後，針對內政部核准徵收土地部分，循序提起行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定及原處分關於被上訴人等20人部分之核准徵收土地處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：（一）內政部就系爭徵收土地案件初審意見表第一項，即明示本案工程用地雖為新竹縣政府85年6月13日85府建都字第79922號公告實施變更竹北都市計劃（第2次通盤檢討）案（以下稱85年變更竹北都市計劃第2次通盤檢討案），經新竹縣政府附具有無妨礙都市計劃證明書，惟仍應依內政部100年7月20日函釋規定舉辦公聽會。本件徵收程序距公開展覽及說明會之舉行已逾5年，依內政部上開函釋，應再行舉辦公聽會。（二）依系爭土地取得協議會議紀錄之記載，價購會議只就徵收當期之公告現值加4成計算宣示價格，被徵收人只有對協議價格接受或不接受之選擇，新竹縣政府未提出其他取得方式，也未交涉、說服土地所有權人出售或以其他方式取得土地，僅一昧執意說明本件徵收採一般徵收，對於一般徵收是否為最後手段而非優先手段，對土地所有權人建議以區段徵收，新竹縣政府如何處理皆未見於會議紀錄說明理由，本件價購會議顯然流於形式，無實質意義，違反土地徵收條例第11條規範意旨。（三）新竹縣政府處理本件徵收程序，諸多違法。土地徵收審議委員會為審議時，未核實審議，形式上審議程序即非適法，該審議程序通過之本件徵收案，不得作為內政部行政處分之依據。
（四）新竹縣政府辦理第1、2次公聽會時，被上訴人中計有15人未收到開會通知，並致無法參與公聽會。本件新竹縣政府於100年10月12日舉行第1次公聽會，100年10月14日舉行第2次公聽會，故第2次公聽會時，土地所有權人並未收到第1次公聽會會議記錄，而第2次公聽會紀錄亦無從記載對於第1次公聽會土地所有權人及利害關係人意見之回應及處理。100年10月14日之第2次公聽會，新竹縣政府係100年10月13日郵寄通知，未於7日前合法送達。而土地所有權人係100年10月14日收到通知，無從參與第2次公聽會，該通知不合法，徵收程序顯未完成，徵收程序應予撤銷。是本件違反土地徵收條例第10條第2項及土地徵收條例施行細則第10條第1項第2、5款規定，徵收程序不合法。內政部曾以100年10月31日函要求新竹縣政府辦理本件徵收土地需注意作業要點，內政部自始即知新竹縣政府辦理本件徵收程序違反規定，卻未依申請徵收前需用土地人舉行公聽會與給予所有權人陳述意見機會作業要點（以下簡稱作業要點）第2條第8項退回要求新竹縣政府補正，顯有疏失。（五）本件徵收之都市計劃為85年公告實施，距本件徵收100年已逾15年，依內政部100年7月20日台內地字第1000132057號函釋，應辦理公聽會。本件與新竹縣政府所提85年變更竹北都市計劃第2次通盤檢討案之計劃道路，名稱及內容不完全相同，不得以該公告曾公開說明會及展覽，主張本件無須辦理公聽會及說明會。本件徵收之土地，與94、96年竹北市○○○○○道路新闢工程所徵收土地之範圍、面積不同，非同一徵收事件，須重新向目的事業主管機關申請許可，在取得許可前，應舉行公聽會。（六）系爭土地之徵收無急迫性，新竹縣政府採一般徵收程序處理，故意規避土地徵收條例修法之適用，顯違土地徵收條例第4條第1項第4款規定等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分關於被上訴人等20人部分之核准徵收土地處分。
三、上訴人內政部則以：（一）內政部的作業要點，未規定需用土地人應以何種方式寄送開會通知，第1、2次公聽會、公聽會之召開，業經公告並刊登新聞紙及登載於需用土地人網站，已達廣為周知效果，合於行為時土地徵收條例施行細則第10條之規定。經通知新竹縣政府列席內政部土地徵收審議委員會第270次會議說明案情略以，新竹縣政府已依土地徵收條例相關規定舉辦2次公聽會，均已在7日前通知所有權人，均已合法送達，在2次公聽會中，均詳細回復陳述人意見。且陳述意見大部分均希望以區段徵收方式辦理，惟本案為85年都市計畫發布之30公尺計畫道路，非屬區段徵收範圍，依目前都市計畫不能以區段徵收辦理。（二）新竹縣政府與案內所有權人於100年10月16日舉辦用地協議價購會議，惟協議不成，已將協議紀錄通知所有權人，並請所有權人對嗣後依法辦理徵收有意見者，以書面向新竹縣政府提出事實及法律上意見。當時被上訴人代理人 陳明俊 及被上訴人 曾建和 、曾淑玲、李正義、陳明祿、陳明仁、陳明福、陳明煌、陳明郎（代理人 陳文漢 ）等，均於期間內提出陳述意見，主要係主張以區段徵收方式辦理用地取得，新竹縣政府對其等所提意見以書面回應處理，已使所有權人達到陳述意見機會。（三）依新竹縣政府101年5月28日府工養字第1010347073號函說明，本案係85年變更竹北都市計畫（第2次通盤檢討）案所劃定之30米計畫道路，而30米道路第1期用地係屬縣治1期範圍區段徵收，第2期部分及第2期非於區段徵收範圍內之計畫道路，均以一般徵收方式辦理，本案為30米計畫道路第4、5、6期用地範圍，依計畫為非區段徵收範圍，故依規定以一般徵收方式辦理，無違都市計畫相關規定。（四）土地徵收條例第10條規定需用土地人於事業計畫報經目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會或說明會，旨在使土地所有權人等利害關係人瞭解事業計畫，並使其就土地徵收一事，有陳述意見機會，是需用土地人如於事業計畫報經目的事業主管機關許可前，實際召開公聽會或說明會踐行此一程序，即符合法規範的目的。本件新竹縣政府已依規定舉行公聽會，使土地所有權人等利害關係人瞭解事業計畫，並使其就土地徵收一事，有陳述意見之機會。新竹縣政府2次公聽會之辦理，若有被上訴人所指瑕疵，應不影響被上訴人陳述意見機會。（五）有關新竹生活圈道路系統建設計畫-竹北市○○○○○道新闢工程，以一般徵收辦理者，前經內政部94年6月20日台內地字第0940061526號函及96年8月3日台內地字第0960122648號函核准徵收有案，依本院96年度判字第2077號判決、臺北高等行政法院97年度訴更一字第3號判決意旨，該新竹生活圈道路系統建設計畫-竹北市○○○○○道新闢工程，已於94、96年間依都市計畫以徵收方式辦理用地取得，其興辦事業計畫即已確定，其後所為徵收申請，應無再提出興辦事業許可申請之必要，無需依土地徵收條例第10條規定再舉行公聽會等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審判決撤銷訴願決定及原處分關於被上訴人等20人部分之核准徵收土地處分，係以：（一）依土地徵收條例第10條第1項、第2項、都市計畫法第19條第1項規定可知，依都市計畫法第19條第1項規定所實行之公開展覽及說明會，具有就都市土地之使用計畫、目的用途作說明之功能，已可達成與申請土地徵收前舉行公聽會相同之目的，應可認係土地徵收條例第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，需用土地人如已踐行此一程序者，於為徵收申請前，應無須再舉行公聽會或說明會。惟為適應社會經濟發展快速變遷需要，依都市計畫法第26條第1項、都市計畫定期通盤檢討實施辦法第13條、第44條規定可見，都市計畫主管機關至少於每5年為都市計畫定期通盤檢討時，亦須踐行書件公告及徵詢意見，以最新之都市發展情形及需要向人民為說明，並聽取人民最新之意見。據此，本件徵收時之土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款規定：「本條例第10條第2項但書所稱…；所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之…二、已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。…」應作限縮解釋，即於申請徵收前5年內，曾依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，始得作為代替徵收前應為之公聽會，逾此年限之說明會，不得代替徵收前應為之公聽會，此時需用土地人仍應依土地徵收條例第10條第2項前段規定，於徵收前舉行公聽會，始符合徵收程序。本件新竹縣政府係100年11月2日擬具徵收計畫書，報請內政部同意辦理徵收，而被上訴人所有之系爭土地經新竹縣政府85年6月13日85府建都字第79922號公告實施變更竹北都市計畫（第2次通盤檢討）案，經都市○○○○道路用地，公開展覽日期自79年7月6日至79年8月4日，公開說明會日期為79年7月20日等情，顯已逾5年以上。依前揭規定意旨，新竹縣政府申請徵收系爭土地前，應舉行公聽會，至甚明確。內政部以本件無再提出興辦事業許可申請之必要，所為本件無須再舉行公聽會之主張，並不足採。（二）按司法院釋字第409號解釋意旨，本件徵收時之土地徵收條例施行細則第10條、內政部99年12月29日訂定發布之作業要點第2點、第3點規定，係內政部本於權責，為要求需用土地人於興辦事業計畫報經許可前舉行公聽會階段，確實踐行宣導及溝通程序，以聽取民眾意見並廣納各界意見，審慎衡酌徵收土地之公益性及必要性，並作成適當之處理，而訂定發布之行政規則，除規範需用土地人在申請徵收前舉行之公聽會應踐行的程序外，也在保障被徵收土地所有權人參與程序之權利，具有拘束上訴人內政部及需用土地人之效力，實質上亦對人民發生影響。（三）經查，本件新竹縣政府於100年10月12日舉行第1次公聽會，100年10月14日舉行第2次公聽會，100年10月16日舉行用地取得協議會議，在100年10月12日至100年10月16日計5日期間，先後舉行了2次公聽會，1次用地取得協議會議，而關於第1次公聽會及第2次公聽會對各土地所有權人的開會通知，第1次公聽會之開會通知係以100年10月4日府工養字第1000131790號函通知，第2次公聽會則在尚未舉行第1次公聽會前之100年10月5日以府工養字第1000131865號函通知，2次公聽會的通知，並係於100年10月6日併同寄送各土地所有權人，足見本件只是徒具舉行2次公聽會的形式外觀，不能認為已踐行舉行2次公聽會之實質，自不符合土地徵收條例第10條第2項要求需用土地人於申請徵收前，應舉行公聽會之規範意旨，內政部予以核准，自有違誤。況依作業要點，應舉行之公聽會應於7日前張貼公告，且第2場公聽會應說明對於第1場公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見之回應及處理情形；第2場公聽會紀錄應記載第1場公聽會土地所有權人及利害關係人之意見與回應及處理情形。新竹縣政府對於公聽會之辦理程序，未符合作業要點之規定，內政部未退回請新竹縣政府補正，所為核准決定，即有可議。此外，依作業要點規定，應舉行之公聽會除應於7日前張貼公告、於需用土地人網站上張貼公告、刊登政府公報或新聞紙外，尚應依土地登記簿所載住所以郵寄通知興辦事業計畫範圍內之土地所有權人。然本件被上訴人20人中，2次公聽會之開會通知，新竹縣政府除依土地登記簿所載住所對羅博榮、魏婉玲、魏文緣、陳榮輝、祭祀公業竹塹社七姓公等5人郵寄通知外，並未對其餘15名被上訴人郵寄通知乙節，為內政部及新竹縣政府所不爭執。於此部分，新竹縣政府違反作業要點之規定，至為明確，內政部未退回請新竹縣政府補正，所為核准決定，亦有違誤等詞，為其判斷之基礎。
五、上訴人內政部上訴意旨略以：（一）新竹縣政府係於土地徵收條例施行前之85年6月13日公告「變更竹北都市計畫（第2次通盤檢討）」，依內政部90年1月8日台（90）內地字第9068068號函釋，本無須再依土地徵收條例第10條第2項規定舉行公聽會，原判決竟認新竹縣政府仍應舉行公聽會，顯違上開函釋意旨，而有適用法規不當及判決不備理由之違法。（二）土地徵收條例第10條第2項規定之公聽會，係指需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，為徵求關於興辦該事業與否之意見所舉行，於興辦之事業已獲目的事業主管機關許可後，自無再舉行前開公聽會之必要。詎原判決竟誤認該公聽會係申請徵收土地前應踐行之程序，實有判決適用法規不當之違法。（三）本件系爭道路係新竹縣政府85年6月13日公告之「變更竹北都市計畫（第2次通盤檢討）」公布之計畫道路之一部分，該計畫道路分6期陸續4次徵收，而前3期均已施工完畢，是本次徵收與前3次徵收皆係源於同一興辦事業計畫，依內政部前開90年1月8日函釋、本院96年度判字第2077號判決意旨，自無須再舉行公聽會，此業經新竹縣政府於原審法院提出，詎原判決未說明何以不採納該判決意旨之理由，逕認新竹縣政府仍應再舉行公聽會，實有判決不備理由之違法。（四）系爭公聽會並無違反行為時之土地徵收條例施行細則第10條之規定，縱未遵守內政部所制定之作業要點，應無違法定徵收要件，原判決以該作業要點發生事實之外部效力具法律意義為由，擴張解釋法定徵收要件，實有判決不當之違法等詞。
六、上訴人新竹縣政府上訴主張略以：除與上訴人內政部上訴主張相同之外，另主張縱認本件原徵收處分違法，惟為維護公眾利益，亦應駁回被上訴人於原審之訴，按本件系爭道路係新竹縣政府85年6月13日公告「變更竹北都市計畫（第2次通盤檢討）」公布之計畫道路之一部分，該計畫道路係為因應竹北都市計畫區與縣治地區整體發展之需要，規劃一條30公尺寬之外環道路，連接斗崙都市計畫之6號與18號道路，構成○○○區○○○道路系統，對竹北地區之發展及對外交通有莫大利益，且前3期工程均已施工完畢，而被上訴人並非反對徵收，僅是希望以區段方式徵收（惟本件不符合區段徵收之要件），是二者相較，系爭計畫道路通車之公共利益顯然比被上訴人之私益為巨大，若判決撤銷原處分，再重新辦理徵收程序，將延宕時日，殊與公共利益相違背。
七、本院查：
(一)按需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，為行為時土地徵收條例第10條第2項所規定。其立法意旨係為落實司法院釋字第409號解釋，於徵收計畫確定前，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。另有關依都市計畫法劃設之公共設施用地，因經公開展覽、舉辦說明會等法定程序，並由各級都市計畫委員會審議通過，該公共設施用地辦理徵收時，應無需再舉辦公聽會，故行為時土地徵收條例第10條第2項但書及同條例施行細則第11條第1項第2款規定已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，無需再舉辦公聽會。惟查都市計畫法第26條規定都市計畫擬定機關每3或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應變更其使用；另同法第15條第1項第9款亦規定都市計畫實施進度以5年為一期。則都市計畫如未依上開規定進行檢討者，與實際發展情況及需要恐有所差距，則其公開展覽或說明會，自不得認係行為時土地徵收條例第10條第2項但書規定已舉辦公聽會之情形。
從而，行為時土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款規定，自應限縮解釋，以於申請徵收前5年內，曾依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，始得作為代替徵收前應為之公聽會，逾此年限之說明會，尚不得代替徵收前應為之公聽會。另上訴人內政部前所為100年7月20日台內地字第1000132057號函釋亦同此旨。上訴意旨主張依內政部90年1月8日台（90）內地字第9068068號函釋，本件需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，為徵求關於興辦該事業與否之意見時，已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會，嗣於興辦之事業已獲目的事業主管機關許可後，於申請本件土地徵收前自無須再依土地徵收條例第10條第2項規定舉行公聽會，本院96年度判字第2077號判決意旨亦同此函釋，詎原判決未說明何以不採納該判決意旨之理由，逕認新竹縣政府仍應再舉行公聽會，實有判決不備理由之違法云云。查上開函釋固謂「在徵收條例公布施行，需用土地人興辦之事業已經目的事業主管機關許可者‥‥原工程用地徵收時，已依當時相關法令規定辦理等情形，得免再依上開規定舉行公聽會。」且本院96年度判字第2077號判決亦採同旨。惟查上開函釋及判決所指於需用土地人興辦之事業已經目的事業主管機關許可者，原工程用地徵收時，免再舉行公聽會者，應係謂該申請徵收前5年內，需用土地人興辦事業經主管機關許可前，曾依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，始得作為代替徵收前應為之公聽會，而並非不論依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，距申請徵收時相隔多久，均不在此限，否則自違都市計畫法第26條規定保護人民之意旨，從而上訴人此部分主張尚不足採。
(二)再查本件上訴人新竹縣政府於100年10月12日舉行第1次公聽會，100年10月14日舉行第2次公聽會，惟依作業要點，應舉行之公聽會應於7日前張貼公告，且第2場公聽會應說明對於第1場公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見之回應及處理情形；第2場公聽會紀錄應記載第1場公聽會土地所有權人及利害關係人之意見與回應及處理情形。惟上訴人新竹縣政府對於公聽會之辦理程序，未符合作業要點之規定，此外，依作業要點規定，應舉行之公聽會除應於7日前張貼公告、於需用土地人網站上張貼公告、刊登政府公報或新聞紙外，尚應依土地登記簿所載住所以郵寄通知興辦事業計畫範圍內之土地所有權人。然本件被上訴人20人中，2次公聽會之開會通知，上訴人新竹縣政府除依土地登記簿所載住所對羅博榮、魏婉玲、魏文緣、陳榮輝、祭祀公業竹塹社七姓公等5人郵寄通知外，並未對其餘15名被上訴人郵寄通知乙節，亦為上訴人內政部及新竹縣政府所不爭執，上訴人內政部未退回請上訴人新竹縣政府補正，所為核准徵收決定，亦有違誤等情，業據原判決敘明甚詳，上訴意旨猶主張本件縱未遵守上訴人內政部所制定之作業要點，應無違法定徵收要件，原判決以該作業要點發生事實之外部效力具法律意義為由，擴張解釋法定徵收要件，實有判決不當之違法，亦復無可憑。
(三)依上所述，原判決認原決定及原處分關於被上訴人等20人部分之核准徵收土地處分均有違法，而予撤銷，固非無據。惟查行政訴訟法第198條第1項規定：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」查本件系爭道路係新竹縣政府85年6月13日公告「變更竹北都市計畫（第2次通盤檢討）」公布之計畫道路之一部分，該計畫道路係為因應竹北都市計畫區與縣治地區整體發展之需要，規劃一條30公尺寬之外環道路，連接斗崙都市計畫之6號與18號道路，構成○○○區○○○道路系統，對竹北地區之發展及對外交通有莫大利益，且前3期工程均已施工完畢，而本件已於100年11月10日經原處分核准徵收，迄今已有3年餘，則上揭工程是否已開始施作，或已執行完畢而已開始使用，此關涉撤銷原處分於公益有無重大損害，而是否有情況判決適用之問題，上訴人等於原審對此雖未為主張。然此為法院應依職權調查之事項，綜觀全案卷證及筆錄，未見原審法院有就此部分依職權為調查，並於判決理由中詳為說明，上訴人新竹縣政府主張系爭計畫道路通車之公共利益顯然比被上訴人之私益為巨大，若判決撤銷原處分，再重新辦理徵收程序，將延宕時日，殊與公共利益相違背等詞，指摘原判決違誤，尚非無據。而此部分事實既未經原審法院斟酌審認，本院尚難據卷內相關事證予以判斷，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查後再為妥適之判決。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國104年6月26日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官劉介中法官黃淑玲法官林樹埔法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國104年6月26日
書記官黃淑櫻