裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第2023號判決
裁判日期：民國101年06月07日
裁判案由：國軍老舊眷村改建條例
臺北高等行政法院判決
100年度訴字第2023號101年5月24日辯論終結原告 王湘萍 被告國防部代表人 高華柱 訴訟代理人 陳君漢 律師
陳玫瑰 律師 黃朗倩 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國100年10月7日院臺訴字第1000103265號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
１、被告前以原告所居臺中市○區○○路○段○○○巷4號房屋（以下簡稱系爭房舍），依前國防部陸軍裝甲兵訓練指揮部（以下簡稱裝甲兵訓練指揮部）民國56年10月24日（56）功軍字第1633號函所示，確由前國防部陸軍裝甲兵司令部（以下簡稱裝甲兵司令部）於38年4月間向改制前臺中縣政府承租後，分配予原告之配偶 許學純 居住，可間接證明分配事實，並以系爭房舍毗鄰臺中市第五宿舍（以下簡稱第五宿舍），於98年4月3日以國政眷服字第0980004264號令准補納原告為第五宿舍原眷戶（以下簡稱98年4月3日補納處分）。
２、嗣被告依國防部陸軍司令部（以下簡稱陸軍司令部）99年9月27日國陸政眷字第0990004496號呈、100年2月15日國陸政眷字第1000000734號呈，認為系爭房舍坐落的土地尚未納入國軍老舊眷村改建總冊土地清冊（以下簡稱眷改總冊），復經陸軍司令部查復，無原告納入眷舍管理資料。系爭房舍坐落土地權屬臺中市政府，房舍權屬前臺中縣政府，非前臺中縣政府核配宿舍。系爭房舍為日遺宿舍，係前裝甲兵司令部向前臺中縣政府承租後分配予許學純居住，房地產權始終非屬軍方，該分配居住事實，為民法使用借貸關係，非列管之眷舍，不得依國軍老舊眷村改建條例（以下簡稱眷改條例）規定納入改建範圍。且縱認有配舍事實，應以許學純為補納原眷戶對象，被告98年4月3日補納處分以原告為補納對象亦屬有誤，而於100年3月23日以國政眷服字第1000004185號函撤銷被告98年4月3日補納的決定（以下簡稱原處分）。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
１、被告認定原告不具原眷戶資格，違反行政程序第4條規定：
⑴、依85年2月5日公布之眷改條例第3條第2項、第5條第1
項規定，以及臺灣省各機關學校省有眷舍房地處理辦法第12條（95年12月12日廢止）、中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法第3條（92年12月8日廢止）、中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第3點（98年10月21日修正）、臺灣省各機關學校省有眷舍房地處理作業要點第36點（87年6月3日發布）規定，均認定房舍配住人之配偶，於配住人死亡後仍享有配住人之權益。
⑵、系爭房舍經被告確認係所屬裝甲兵訓練指揮部於38年4月向
臺中縣政府承租後，分配原告的配偶許學純居住，即被告所稱「第五宿舍」，不論依眷改條列第3條第2項，或上揭已廢止或現行之房地處理辦法等規定，原告配偶許學純均屬原眷戶或合法現住人資格。因許學純已死亡，原告依上開法律與行政規則規定承受權益，並無違誤。原處分認為縱認配舍事實，應以許學純為補納原眷戶對象，明顯違反法律與行政規則規定。
２、房舍權屬協調與管理權人如何變更，係被告權責，被告因行政怠惰造成房舍權屬混亂，所造成不利益轉嫁原告承受，違反行政程序法第8條誠信保護原則：
⑴、當時各機關對國有房地管理混亂，房舍權屬有無辦理移撥、
租借、借用等協調與管理權人變更均屬被告權責，非可歸責原告，所造成不利益不應轉嫁原告承受。原告在系爭房舍居住達60餘年，依前裝甲兵訓練指揮部56年10月24日軍功字第1633號函表示，系爭房舍係該部於38年4月向臺中縣政府承租後分配予許學純居住，並請臺中縣政府准由現住人許學純辦理承購轉讓，可判定系爭房舍為軍眷。
⑵、被告以系爭房舍坐落土地權屬於臺中市政府，房舍權屬臺中
縣政府，經臺中市政府向臺中縣政府查證後，該房舍非臺中縣政府核配宿舍，及系爭房舍建物與土地未補納被告之眷改總冊，此種因行政機關間行政怠惰，造成原告權益受損，足以顯示原處分違反誠信保護原則，內容有重大明顯瑕疵，且違背公共秩序與善良風俗，應屬無效。
⑶、司法院釋字第557號解釋意旨明示行政院49年12月1日以台
49人字第6719號令准許已退休人員得暫時續住現住宿舍，俟退休人員居住房屋問題處理辦法公布後再行處理。繼以56年10月12日台56人字第8053號令，將所稱退休人員限於依法任用並依公務人員退休法辦理退休之公務人員為適用範圍。74年5月18日台74人政肆字第14927號函稱：對於事務管理規則修正前配住宿舍，而於該規則修正後退休之人員准予續住至宿舍處理時為止等語。被告所稱39年始以一般命令頒布軍眷安置辦法，或嗣後45年修正為國軍在台軍眷業務處理辦法，均應不悖離信賴保護精神。
⑷、軍人因任軍職而獲配住軍方管理眷舍之法律關係，雖為私法
上使用借貸關係。但撤銷改配眷舍居住權行為，涉及原眷戶資格變更，將影響當事人未來依眷改條例第3條第2項所規定原眷戶資格之認定，決定當事人將來是否得以原眷戶身分享有輔助購國宅之權益，具實質上影響，涉及軍眷眷舍權益，為公法關係之爭議。
⑸、100年5月26日原告請求臺中市政府召開協調會，被告當時
表示可由同意將系爭土地納入眷改總冊，解決原眷戶納補問題，而臺中市政府亦建議採不涉及土地及建物管理機關變更程序方式，將原眷戶補納入眷改總冊。目前房舍登記管理人臺中市政府業於100年7月2日提供系爭房舍22年9月30日（昭和8年）之自來水裝置日期證明、56年7月毗鄰戶之稅籍證明及75年4月8日即有人設籍等資料，請被告依協調會決議權責辦理原告納入軍方列管眷改總冊。原告已提出系爭房舍經被告所屬裝甲兵訓練指揮部於38年4月即向當時臺中縣政府承租後分配許學純之居住證明，房舍管理機關臺中市政府（即借住機關）現亦同意在不影響都市更新案推動，不涉及土地及建物管理機關變更程序方式，願意協助原告補納入眷改總冊，在原告符合合法現住人資格下，被告應本誠信原則，處理原告的補納眷改權益問題，被告本得依眷改條例第3條第1項第4款規定，將原告補納為原眷戶。
３、被告所稱臺北高等行政法院97年度訴字第3133號判決、最高行政法院99年度裁字第17號裁定，與原告情形不完全相同，法院不受拘束。
４、原處分違反行政程序法第117條、第121條規定：
⑴、原告有服務機關被分配居住證明，且居住已長達60餘年，為
合法現住人。原告自39年3月28日入住系爭房舍，雖48年1月1日原告配偶許學純退伍，然迄未遷離，外界人士均稱該房舍為裝甲第五宿舍軍眷。原告配偶許學純服役期間，從未蒙被告另配眷舍，未獲房屋貸款自建房舍，原告居住系爭房舍已達60餘年，期間經歷颱風地震，從未獲被告任何關切與維修補助。現因臺中市政府擬進行都市更新計畫，要求原告返還房舍，原告始發現被告長期行政懈怠，未監督其所屬單位對眷舍管理依相關管理辦法處理給予適當安置，將造成原告未來無房舍可居，原告迫於無奈，始於97年3月31日請求被告核配取得原眷戶列管資格，以協助遺眷安置。97年4月
8日被告以國部會連字第0970001493號函回復受理原告陳情，期間經過97年6月20日會勘等補正程序，97年6月22日完成會勘紀錄，當時97年6月20日陸軍第十軍團指揮部實地進行眷戶資格釐清現地會勘，共同確認：（1）當年陸軍裝甲兵司令部與原住戶民國38年房屋遷讓約書，已可證明房屋與陸軍裝甲兵司令部的關係。（2）依民國56年陸軍裝甲指揮部函文，可證明本戶係陸軍裝甲兵司令部分配居住，確屬眷舍。（3）自民國38年進住迄今，住戶未獲陸軍裝甲兵司令部通知需辦理居住證。（4）軍眷服務處告知現無本戶列管資料，但陸軍裝甲兵司令部之文書命令，已足資證明當年分配居住的事實。基上，98年4月30日被告以國陸政眷字第0980002205號函說明業於98年4月3日以國政眷服字第0980004264號令同意補納。
⑵、被告雖以100年3月23日函認補納有誤撤銷，惟據97年6月
20日會勘及國防部陸軍司令部98年2月13日呈稿顯示，原告97年9月5日審查意見，已知曉原告房舍狀態，縱被告係98年4月3日補納，與100年3月23日撤銷時點未滿2年，立法精神非自98年4月3日起算，亦已違反行政程序法第121條規定之2年期限。況無行政程序法第119條所列信賴不值得保護情形，且信賴利益顯大於撤銷所欲維護公益，亦不得撤銷。原處分使原告頓失居所，違反行政程序法第8條、第
117條、第121條規定。
５、原眷戶死亡，由配偶優先承受原眷戶權益，乃立法政策上認為原眷戶遺眷仍有照顧必要性。原告為配偶許學純之合法遺眷，依法具繼承房舍居住權利，自應為補納眷戶對象。
６、聲明求為判決：
1訴願決定及原處分均撤銷。
2訴訟費用由被告負擔。
三、被告主張：
１、依眷改條例認定之軍眷住宅，應符合眷改條例第3條第1項規定。系爭房舍為臺中縣政府所有，房舍坐落土地為臺中市政府所有，非被告所有。原告亦指出系爭房舍由裝甲訓練指揮部38年4月向臺中縣政府承租後，分配給原告配偶許學純居住，明白顯示系爭房舍並非眷改條例所稱之軍眷住宅。
２、38年間，被告並無任何軍眷安置辦法等規定，故裝甲訓練指揮部於38年4月向臺中縣政府取得系爭房屋使用權後，依民法使用借貸關係分配給原告配偶許學純居住，非行政處分。而原告所提裝甲訓練指揮部曾於56年10月24日以軍功字第1633號函向臺中縣政府請求准由當時居住人許學純辦理承購，因該房舍坐落土地為臺中市政府所有，為公有土地不得出售，故請求未獲臺中縣政府回應。依民法第472條第4款規定，使用借貸人死亡者，貸與人得終止契約，系爭房舍借用人為許學純，非原告，許學純去世後，該使用借貸關係亦得終止。
３、由被告檔案資料可知，39年始以一般命令頒佈「軍眷安置辦法」（以下簡稱39年軍眷安置辦法），40年修正為國軍在台軍眷安置辦法（以下簡稱40年軍眷安置辦法），依40年軍眷安置辦法第一章總則第12條規定：「軍眷應遵守事項及違章之處理：一、應遵守事項：2.軍眷租賃或借用民房住用公產及廟宇要和當地縣市政府或房主接洽得同意後，再行居住，不得強行佔用租借房屋」。嗣45年軍眷安置辦法修正為國軍在台軍眷業務處理辦法（以下簡稱45年軍眷業務處理辦法），45年軍眷業務處理辦法第四章軍眷管理第13條第2款規定：「軍眷應遵守事項，或發生違章情形依左列規定處理之：
2.軍眷租借民房、公產或廟宇，須徵得當地縣市政府獲業主同意後，使得居住，不得強行佔用。」，同辦法第七章眷舍第22條規定：「陸海空軍聯勤各總司令部及其所轄單位，現有眷舍，准由各總部自行管理調配，國防部直屬單位現有眷舍，由聯合勤務總司令部管理調配」是被告所管理之眷舍依45年軍眷業務處理辦法規定，其權責由各總司令部管理調配。原告所提系爭房舍是由裝甲訓練指揮部分配，該單位非軍眷業務處理辦法之眷舍管理權責單位。38年間，裝甲兵訓練指揮部係當時陸軍總司令部下轄單位，並非眷舍調配或核准之權責機關，則許學純即使受該指揮部同意而進住系爭房舍，亦非持有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶，臺北高等行政法院97年度訴字第3133號判決、最高行政法院99年度裁字第17號裁定，亦持相同見解。
４、不論是40年軍眷安置辦法或45年軍眷業務處理辦法，對軍眷應遵守事項及違章處理均有「軍眷租賃或借用民房住用公產及廟宇要和當地縣市政府或房主接洽商得同意後再行居住，不得強行佔用租借房屋」規定，另51年軍眷業務處理辦法第五章眷村組織及眷舍管理第五節軍眷房租補助費第112條亦規定：「有左列情形之一者，雖未配給眷舍，亦不得支領房租補助費：10.現住房屋，屬於國（公）營產權而不須付房租者。」是以自38年國軍自中國大陸來台，被告就軍眷安置有多樣方式，其中向公有單位承租公有房舍為方式之一，然公有房舍依45年軍眷業務處理辦法或51年軍眷業務處理辦法，並非被告或各軍種司令部有權管理之眷舍。系爭房舍屬臺中縣政府所有，為公有房舍，乃裝甲訓練指揮部38年4月向臺中縣政府承租取得使用權，自非被告或其所屬各軍種司令部有權管理之眷舍，非眷改條例之軍眷住宅。而依45年軍眷業務處理辦法，裝甲訓練指揮部亦非眷改條例第3條規定之有權單位。系爭房舍是裝甲訓練指揮部依民法使用借貸關係，借用給原告配偶許學純，許學純非眷改條例所稱之原眷戶，要無疑問。
５、被告以98年4月3日國政眷服字第0980004264號令同意原告補納為第五宿舍之原眷戶，乃依國防部陸軍司令部98年2月13日國陸政眷字第0980000700號呈，請求補納許學純為原眷戶之呈文辦理，然前開被告函文卻記載原告為原眷戶，已與陸軍司令部呈文不同。且依眷改條例第5條第1項規定，原眷戶得享有眷改條例所定之權益，其亡故，權益承受人雖依法可承繼，並享有與原眷戶相同權益，然究非原眷戶，原眷戶與權益承受人係不同概念，是縱認許學純受有眷舍分配，許學純應為原眷戶，原告僅因配偶身分而為許學純之權益承受人，並非原眷戶。因此，被告98年4月3日國政眷服字第0980004264號函，逕以原告為原眷戶而予以補納，不僅未符合原告請求意旨，亦違反眷改條例第5條第1項規定，屬違法處分，自得予撤銷。
６、原告一再指陳系爭房舍係分配予許學純居住，並非原告，被告卻以原告為對象而補納為原眷戶，原處分明顯違法，原告難以諉為不知，無信賴保護原則適用。況原告所稱裝甲兵訓練指揮部56年10月24日軍功字第1633號函內容非核准原告或許學純進住系爭房舍，即使系爭房舍係38年間由該部分配予許學純居住，惟裝甲兵訓練指揮部非有權調配眷舍之機關，縱認有調配意思，亦屬無效處分，亦不構成原告信賴之表徵。遑論38年間，被告並無軍眷住宅管理之相關制度，無可能因此而與原告間，有所謂眷舍或原眷戶法律關係存在，原處分並無違誤。至原告或許學純是否具原眷戶資格，乃依眷改條例第3條規定審認，與行政院49年12月1日令，准許退休人員繼續居住者無關，不當然可使原告取得原眷戶資格。另臺中市政府100年7月2日府受秘廳字第1000126522號函檢附系爭房舍用水證明及毗鄰戶稅籍證明書供原告作為補納原眷戶依據，來函所述即為本件爭議，被告既已否准原告請求，相關爭議目前在行政救濟程序中，無須另為回覆。
７、符合補納規定前提是一定要有軍籍身分，系爭房舍為臺中縣政府公有房舍，非眷改條例所稱軍眷住宅，原告配偶許學純因陸軍裝甲訓練指揮部依民法使用借貸關係取得使用權，非被告或權責機關所為行政上分配，非眷改條例所稱之原眷戶，原告自無可能成為原眷戶，被告將原告補納為原眷戶有誤，100年3月23日以原處分撤銷98年4月3日的補納決定，於法有據。
８、聲明求為判決：
1原告之訴駁回。
2訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
１、國家資源有限，將福利資源以法律作限定性的分配，自有其必要。眷改條例之制定目的在於加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀。而在原眷戶與一般國民間，依眷改條例第5條的規定，給予原眷戶承購依眷改條例興建的住宅、領取政府的輔助購宅款等特別權利，是關於原眷戶的界定，當應謹守眷改條例對於原眷戶的定義範圍，不可以任意的擴張解釋。眷改條例第3條第2項即規定：「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第
3條第1項規定：「本條例所稱國軍老舊眷村，係指中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。」第2條第1項並規定：
「本條例主管機關為國防部。」可見，所謂國軍老舊眷村是指在69年12月31日以前興建完成的軍眷住宅，並非任何政府機關所興建分配的房舍均屬之；而所謂原眷戶，係指領有主管機關國防部或其所屬有權分配眷舍權責機關的國軍眷舍居住憑證或公文書的國軍老舊眷村住戶，方足當之。亦即，眷改條例所稱之原眷戶，必須是國軍老舊眷村之住戶，且領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或足資證明或追認有核配眷舍或准予自建情事之公文。
２、再者，關於國軍眷舍管理事項，因無法律規範，被告於45年
1月11日訂定發布國軍在台軍眷業務處理辦法（此辦法於86年1月22日修正名稱為國軍軍眷業務處理辦法），當時該辦法第22條規定：「陸海空軍聯勤各總司令部及其所轄單位，現有眷舍，准由各總部自行管理調配，國防部直屬單位現有眷舍，由聯合勤務總司令部管理調配。」依此規定，對於陸海空軍聯勤各總司令部及其下轄單位所管有之國軍眷舍，僅各總司令部有管理調配之權，裝甲兵訓練指揮部並非所稱之權責單位。
３、本件原告所主張之系爭房舍及該房舍坐落之土地，分別屬臺中縣政府、臺中市政府所有之事實，為兩造不爭執，並有陸軍第十軍團指揮部97年11月26日陸十軍眷字第0970009687號函附於訴願決定卷，以及臺中縣政府98年1月9日府財產字第0980011442號函、臺中市政府97年12月11日府財產字第0970299090號函、南投縣政府97年12月15日府財產字第09702352790號函、系爭房舍稅籍資料附於本院卷可佐。而由原告所提出裝甲兵訓練指揮部於56年10月24日請臺中縣政府將系爭房舍准由原告配偶許學純辦理承購的函文觀之，系爭房舍顯非軍方管理之眷舍，是縱原告主張前裝甲兵司令部於38年間向臺中縣政府承租系爭房舍後，分配予原告之配偶許學純居住乙節為真，亦與主管機關或所屬權責機關本於管理權責而分配的眷舍有別。據此，系爭房舍應非屬眷改條例第3條第1項所稱之國軍老舊眷村，則原告配偶許學純即難認為係眷改條例第3條第2項所稱之原眷戶，原告當無從承受許學純的原眷戶權益。原告主張被告認為原告或原告配偶許學純不具原眷戶資格有誤，原告本得依眷改條例第3條第1項第
4款規定補納為原眷戶等語，並不可取。
４、至原告主張被告撤銷補納為原眷戶的決定，有違誠信原則、內容有重大明顯瑕疵、違背公共秩序與善良風俗、違反行政程序法第117條、第121條規定等語。經查：
⑴、行政處分的撤銷，是指行政機關將已生效的違法行政處分予
以撤銷，使其失去效力之謂。違法的行政處分，基於依法行政原則之旨趣，原處分機關得依職權撤銷，乃行政程序法第117條所明定。系爭房舍既非主管機關或其所屬權責機關有管理權責之眷舍，即非屬列管有案之眷舍或軍眷住宅，已如前述，則原告配偶許學純並不能因為非權責機關之裝甲兵司令部於38年4月間向臺中縣政府承租後分配予許學純居住的事實，使許學純成為眷改條例第3條第2項定義中的原眷戶。本件被告本不應忽略眷改條例關於原眷戶的定義範圍，卻率於許學純死亡後，補納原告為原眷戶，其於98年4月3日所為的補納決定，當係違誤而違法。此外，復未見撤銷對公共利益有重大危害，或信賴利益大於撤銷所欲維護公益之情形，則被告於100年3月23日以原處分撤銷98年4月3日補納的決定，洵然有據。原告指摘原處分有違誠信原則、內容有重大明顯瑕疵、違背公共秩序與善良風俗、違反行政程序法第117條規定，均不可採。
⑵、除斥期間是法律對某種權利所預定的行使期間，係因法律行
為有瑕疵或其他不正常情形，以致影響法律行為的效力，當事人得為撤銷或其他補救行為的期間。避免法律關係處於久懸不決的狀態，行政程序法第121條第1項係針對撤銷權除斥期間即規定：「第一百十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」又已生效之違法行政處分始有撤銷與否的問題，本件被告為補納決定的時間是98年4月3日，則依前揭意旨，被告100年3月23日撤銷補納的原處分（依原告訴願書的記載，原告係100年3月25日收受原處分），並未逾行政程序法第121條第1項所規定2年的除斥期間。原告以被告於97年間當時，已知系爭房舍狀態，主張98年4月3日補納決定的撤銷時間應自98年
4月3日補納行政處分生效以前就開始起算2年除斥時間，顯有誤解，其主張原處分違反行政程序法第121條規定，亦不足採。
五、綜上，系爭房舍並非眷改條例第3條第1項所稱之國軍老舊眷村，原告或原告配偶許學純並非眷改條例第3條第2項所稱之原眷戶，被告於98年4月3日對原告誤為補納原眷戶的決定，被告於100年3月23日為撤銷補納的決定，認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年6月7日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官黃本仁
法官曹瑞卿法官蘇嫊娟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。中華民國101年6月7日
書記官陳清容