裁判字號：最高行政法院95年裁字第2941號裁定
裁判日期：民國95年12月28日
裁判案由：土地重劃
最高行政法院裁定
95年度裁字第02941號上訴人乙○○
庚○○丁○○甲○○己○○丙○○被上訴人高雄市政府代表人戊○上列當事人間因土地重劃事件，上訴人對於中華民國94年6月16日高雄高等行政法院93年度訴字第431號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。是當事人提起上訴，如以原審判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原審判決有同法第243條規定所列各款情形之當然違背法令為理由時，其上訴狀應揭示合於該款之事實，及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實。如上訴狀未依此項方法表明，或其所表明者，顯與上開法條規定之情形不相合時，即難認為已對原審判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、高雄市第55期市地重劃區，原經高雄市都市計畫編定為左營區文中小17學校保留地，並經被上訴人所屬地政處（下稱高雄市地政處）公告徵收，嗣被上訴人擬依變更都市計畫程序將上開校地減額使用，並以市地重劃方式辦理整體開發，經徵得該地區私有土地所有權人及其土地面積過半數之同意，並出具市地重劃方式開發同意書，同意重劃後土地發還比例為重劃前總面積24.5%後，被上訴人乃將全案報請內政部核准，以84年6月5日高市府工都字第17866號公告變更高雄市都市計畫案發布實施，並由被上訴人將文中小17學校用地撤銷徵收案連同第55期市地重劃區範圍及計畫書報經內政部發函同意撤銷徵收及准予辦理市地重劃，被上訴人旋於86年9月24日以高市府地發字第23117號公告高雄市第55期市地重劃區範圍及計畫書。嗣因上訴人丁○○、甲○○及庚○○於公告期間提出異議，經被上訴人函復駁回，上訴人丁○○、甲○○及庚○○不服，分別循序提起訴願、再訴願及行政訴訟，其中丁○○部分經本院88年度判字第3959號判決駁回；上訴人甲○○、庚○○部分則經本院89年度判字第610號判決，將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，責由被上訴人另為處分。被上訴人乃據本院89年度判字第610號判決意旨，以86年9月24日公告重劃當時之土地權歸屬狀況，統計公、私有土地所有權人數及面積，在未改變土地所有權人平均重劃負擔比率情形下重新擬具重劃計畫，以92年7月30日高市府地四字第0920041147號函報請內政部核定，經內政部准予辦理；被上訴人即以92年9月12日高市府地四字第0920049292號公告高雄市第55期市地重劃區重劃範圍、重劃計畫書及有關事項。上訴人提出異議，經被上訴人以92年11月19日高市府地四字第0920059886號函復駁回上訴人之異議，上訴人不服，提起訴願，遭決定不受理，乃提起行政訴訟，復經原審判決駁回，遂提起上訴。主張：（一）原處分92年公告時，上訴人已買回土地，係重劃區土地所有權人。則依平均地權條例第56條及市地重劃實施辦法第15條、第16條規定，公告期間應發函通知上訴人，並召開重劃座談會，說明撤銷判決意旨及如何另為處分之意旨，俾上訴人依法表示意見，惟原處分公告期間，被上訴人並未發函通知重劃區土地所有權人，行政程序顯有重大瑕疵，自應予以撤銷，乃原判決卻認為毋須發函通知上訴人，上訴人亦不能對原處分表示異議，顯有違背法令之處。（二）原判決載明重劃區確有2人未買回土地，惟原處分載明其重劃計畫書內重劃人數及土地面積仍與前處分（86年9月24日以高市府地發字第23117號公告）相同，原處分明顯仍有錯誤，原審認為上訴人不可對原處分提起異議部分顯不合理。（三）依本院52年判字第263號判例意旨及被上訴人78年6月14日函復處理情形，同意跨區重劃之土地仍未確定執行徵收，嗣內政部核復就跨區重劃案有條件同意辦理後，經被上訴人審酌認為條件符合，視為奉核准，乃於79年5月15日公告跨區重劃計畫書並發函通知上訴人等重劃區土地所有權人，可證明被上訴人當時認定上訴人等為重劃區私有土地所有權人。跨區重劃公告期滿確定後，被上訴人於81年6月發函改稱跨區重劃案未奉中央核准，再於82年1月20日起依原徵收案將補償費提存法院。惟依行政法法理，內政部核復條件是否符合，係被上訴人行政裁量權限，被上訴人既經審酌認為條件符合，視為奉內政部核准再公告跨區重劃計畫書，公告期滿確定後，縱因環境變遷致影響國宅建設而未能符合內政部核復條件時，跨區重劃公告僅屬於得撤銷之行政處分，而非得重新認定為自始無效之行政處分，跨區重劃公告期滿後，依78年6月14日函復跨區重劃案優先實施之處理原則及後令優於前令之原則，原徵收公告應自動失效或已無適用餘地，當然不能再將補償費提存法院，上訴人乃將提存通知單交還，由被上訴人取回提存款。嗣後被上訴人84年12月18日撤銷跨區重劃公告，曾發函通知上訴人；86年9月24日公告處分時，亦曾發函通知上訴人，均可證明該項提存並未完成，乃原判決竟認定上訴人原有之土地已完成徵收程序，上訴人已非私有土地之所有權人，違反法定證據主義、論理法則、經驗法則，有不備理由之違法，顯屬違背法令。（四）上訴人係因政府機關虛偽不實陳述而出具同意書，嗣後予以撤銷，係民法第89條所保障之權利，豈可反遭指責為違背誠信，同時原判決認上訴人出具同意書，即不得對原處分再提爭議，無異剝奪上訴人於原處分公告時適用行政程序法第126條規定爭取合理補償之權益，原判決亦有違背法令。（五）原判決又認上訴人並未對88年8月30日高市府地發字第27103號公告土地分配結果提出爭訟，則該項分配已經確定，惟查該項分配結果僅係前處分之重劃作業程序，依法不能單獨存在或確定。前處分經本院89年度判字第610號判決撤銷後，該項土地分配結果依法失所附麗，自然同時失其效力云云。
三、原審係以：（一）上訴人為原參加高雄市第55期市地重劃重劃區土地所有權人，該重劃區原經高雄市都市計畫編定為左營區文中小17學校保留地，並經高雄市地政處公告徵收，嗣被上訴人擬依變更都市計畫程序將上開校地減額使用，並以市地重劃方式辦理整體開發，經徵得該地區私有土地所有權人及其土地面積過半數之同意，並出具市地重劃方式開發同意書，同意重劃後土地發還比例為重劃前總面積24.5%後，被上訴人乃將全案報請內政部發函核准，經被上訴人以84年6月5日高市府工都字第17866號公告變更高雄市都市計畫案發布實施，並由被上訴人將文中小17學校用地撤銷徵收案連同第55期市地重劃區範圍及計畫書報經內政部以86年8月4日台內地字第8607593號函同意撤銷徵收及准予辦理市地重劃，被上訴人旋於86年9月24日以高市府地發字第23117號公告高雄市第55期市地重劃區範圍及計畫書。嗣上訴人於公告期間提出異議，經被上訴人函復駁回，上訴人丁○○（及訴外人 張天輝 、 張東士 ）、甲○○及庚○○不服，分別循序提起訴願、再訴願及行政訴訟。其中丁○○（及訴外人張天輝、張東士）部分，經本院88年度判字第3959號判決駁回；另上訴人甲○○、庚○○部分則經本院89年度判字第610號判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，責由被上訴人另為處分。上訴人丁○○（及訴外人張天輝、張東士）以及被上訴人復對各該判決其敗訴部分，分別提起再審之訴，分遭本院90年度判字第1199號及91年度判字第505號判決駁回。
嗣被上訴人乃據本院89年度判字第610號判決意旨，以86年9月24日公告重劃當時之土地權歸屬狀況，即當時土地因已完成徵收，嗣經公告撤銷徵收後，當時原土地所有權人均尚未繳回徵收土地價款，認當時之重劃區土地均屬公有，乃在未改變土地所有權人平均重劃負擔比例情形下，重新擬具第55期市地重劃計畫書，以92年7月30日高市府地四字第0920041147號函報請內政部核定，經內政部92年8月12日內授中辦地字第0920012723號函准予辦理；被上訴人即以92年9月12日高市府地四字第0920049292號公告高雄市第55期市地重劃區重劃範圍、重劃計畫書及有關事項。上訴人對之不服提出異議，被上訴人以92年11月19日高市府地四字第0920059886號函復，謂：重新公告之重劃計畫書所載各項負擔與86年9月24日原公告重劃計畫書所載各項負擔相同，對於88年8月30日以88高市府地發字第27103號公告確定之土地分配結果及已完成之重劃工程均無影響等語，駁回上訴人之異議，上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟等情，已經兩造分別陳述在卷，並有各該判決書、被上訴人86年9月24日高市府地發字第23117號公告、92年9月12日高市府地四字第0920049292號公告、92年11月19日高市府地四字第0920059886號函及訴願決定書附原處分卷可稽，自堪認定。
（二）本件重劃區土地徵收前，原私有土地所有權人86人，公有土地所有權人1人，其中私有土地總面積8.8275公頃，公有土地面積0.0940公頃。又內政部係於86年8月4日同時核准撤銷徵收及准予辦理市地重劃，被上訴人旋於86年9月24日公告重劃計畫書，業據被上訴人陳述甚明，並有被上訴人提出之徵收前土地持有情形清單附原審卷可稽。而被上訴人以92年9月12日高市府地四字第0920049292號公告重新公告高雄市第55期市地重劃之重劃計畫書，乃因原重劃計畫書經上訴人庚○○、甲○○循序提起行政訴訟，經本院89年度判字第610號判決撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分。參見被上訴人上開92年公告可知，被上訴人86年9月24日公告之原重劃計畫書既因上述關於本件重劃之私有土地所有權人人數之記載有瑕疵，而遭本院89年度判字第610號判決予以撤銷，故被上訴人92年上開公告，乃認於86年9月24日公告重劃時，當時重劃區之土地所有權均仍屬公有，亦即被上訴人92年9月12日重新公告之重劃計畫書，並未認上訴人係該重新公告重劃計畫書之重劃區土地所有權人，則依平均地權條例第56條第3項規定，上訴人即非屬得對本件原處分提起異議之重劃地區私有土地所有權人。況本件重劃區於86年間原公告重劃計畫書後，繳回徵收價款之私有土地所有權人共有84人，已經被上訴人陳述在卷，縱認其等均應屬本件重劃區之私有土地所有權人，然依平均地權條例第56條第3項規定，需重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者表示反對時，主管機關始應循調處，並參酌反對理由，修訂市地重劃計畫書之程序進行，此即本於重劃計畫書因涉及多數人之利益衝突，為保護多數人利益而為之規定。於本次重劃計畫書之公告，被上訴人已陳明並無過半數之私有土地所有權人提出異議，且上訴人也承認提出異議者其所有權也未達土地總面積過半數（見原審93年12月22日準備程序筆錄，又提起行政訴訟之人數連同本件在內僅為14人），故上訴人能否就此重劃計畫書再為爭議，更有疑問。再由被上訴人上開92年公告其公告事項四可知，重新公告之重劃計畫書並未變更原重劃計畫之內容及重劃土地之分配。而上訴人等人未對被上訴人88年8月30日88高市府地發字第27103號公告之土地分配結果提出爭訟，亦經兩造陳述甚明（見原審93年9月29日準備程序筆錄），故關於上訴人之重劃土地分配處分自已確定，是原重劃計畫書嗣後雖遭撤銷，並經被上訴人92年9月12日重為公告，然此難謂對於上訴人有何權利或法律上利益受損害。（三）被上訴人86年9月24日高市府地發字第23117號公告高雄市第55期市地重劃區範圍及計畫書，雖分經上訴人丁○○（及訴外人張天輝、張東士）以及庚○○、甲○○等人，以重劃負擔過重為由，於公告期間提出異議，並循序提起行政訴訟，然除上訴人甲○○、庚○○部分經本院89年度判字第610號判決撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分外，上訴人丁○○（及訴外人張天輝、張東士）部分則經本院88年度判字第3959號判決駁回其訴確定在案；至於上訴人己○○、丙○○、 魏朱文姝 、乙○○等人對該重劃計畫書則未提出任何爭訟。又被上訴人於本院89年度判字第610號判決撤銷原公告之重劃計畫書前，已於88年8月30日以88高市府地發字第27103號公告重劃土地分配結果，上訴人對此分配結果，亦未爭執，亦即關於上訴人之重劃土地分配處分於當時即已確定。然觀被上訴人重為92年9月12日高市府地四字第0920049292號公告之重劃計畫書，除就重劃當時土地所有權人之認定，與前於86年間公告之重劃計畫書記載有所歧異外，其餘事項均與86年原公告之重劃計畫書相同，乃上訴人丁○○、己○○、丙○○、魏朱文姝、乙○○竟對之再為爭議，縱認其有異議等權利，依上開所述，其權利之行使因與其先前之行為及本院88年度判字第3959號判決結果相矛盾，自有違誠實信用原則，而形成權利失效；則本於誠信原則，亦應認上訴人此權利之行使，不發生行使權利之效力。（四）上訴人庚○○、甲○○部分前對被上訴人86年9月24日重劃計畫書提起行政爭訟部分，查本件重劃區原為高雄市左營區文中小17學校保留地，該用地被上訴人原擬以兩方案擇一開發，即以徵收方式或與鄰近之果貿段國宅用地辦理跨區重劃，後經高雄市地政處以78年5月10日高市地政四字第9169號公告徵收上開用地在案。嗣被上訴人為順應被徵收私有土地所有權人希望被上訴人延續徵收前擬將上開用地與果貿段國宅用地實施跨區重劃之民情，雖試圖改以跨區重劃辦理，然因無法成就內政部核示：「1、經跨區重劃地區全體土地所有權人之同意。2、該市其他地區公共設施保留地所有權人如要求比照，當無足夠公有土地辦理跨區重劃時其可能引發之問題，應由被上訴人自行負責妥善處理。3、不得影響高雄市未來之國宅建設。」之要件，而無法實施該跨區重劃。但因私有土地所有權人及其土地面積過半數同意改以都市計畫變更減額使用並以市地重劃方式辦理整體開發，且同意重劃後土地發還比例為重劃前總面積24.5%；被上訴人為完成其與地主間以重劃方式使用土地之允諾，乃著手辦理都市計畫變更，並將全案報請內政部核准後，先以84年6月5日高市府工都字第17866號公告變更高雄市都市計畫案，並依平均地權條例第57條優先實施市地重劃，及依同條例第60條第3項重劃負擔不受重劃區總面積45%為限之規定，擬具第55期市地重劃區範圍及計畫書，載明土地所有權人重劃負擔比例為75.5%，報經內政部以86年8月4日台內地字第8607593號函同意撤銷徵收及准予辦理市地重劃，且經被上訴人於86年9月24日以高市府地發字第23117號公告高雄市第55期市地重劃區範圍及計畫書等情，分別為兩造所自陳，並有被上訴人79年5月15日高市府地劃字第15828號函、內政部80年4月9日台（80）內地字第914933號函、被上訴人81年6月1日高市地政劃字第6495號函、同意書、重劃計畫書及各該公告等附原審卷可憑。可知，被上訴人所以就其已辦理徵收之土地改以都市計畫變更減額使用並撤銷徵收以市地重劃方式開發，若非因為徵收區內私有土地所有權人知道被上訴人無法執行跨區重劃，而由區內私有土地過半數所有權人及其土地面積過半數出具同意書，表示同意改以市地重劃辦理整體開發，並同意重劃後土地發還比例為重劃前總面積24.5%，被上訴人始得據以辦理，否則被上訴人無需前後反覆，徒增困擾。而內政部所以同時核准撤銷徵收及准許以前開負擔方式辦理市地重劃，亦同斯旨。此觀原處分卷及原審卷附系爭地區內原有私有土地86人，總面積8.8275公頃，經其中62人及土地面積
7.4569公頃土地所有權人出具之同意書及清單，載明渠等同意平均分配比例為重劃前總面積之24.5%，並表明如都市計畫變更、撤銷徵收及重劃計畫未獲核准時，則同意按原奉核定之用地計畫執行等語，對照上述被上訴人報請內政部核准之市地重劃計畫書第3項，其記載之辦理重劃原因，即本此意旨甚明。因此，本院89年度判字第610號判決雖以本件土地徵收確定後，並不因事後撤銷徵收而使原土地所有權人當然回復其所有權，故如有逾期未繳回土地補償價款之所有人，該部分土地所有權人自不得再為市地重劃之私有土地所有權人，並以之計算同意辦理市地重劃及折價抵付共同負擔公共設施比率之私有土地所有權人人數，被上訴人仍以徵收前之土地登記簿登記之所有權人為準，尚有未洽為由，將再訴願決定、訴願決定及原處分撤銷，責由被上訴人另為處理。然經被上訴人重為查明後，以本件土地因已完成徵收，其公告撤銷徵收及辦理重劃時，當時原土地所有權人既均尚未繳回徵收土地價款，乃認當時之重劃區土地均屬公有，在未改變土地所有權人平均重劃負擔比例下，依上述本院判決意旨就此部分修正公私有土地所有權人數，而於92年9月12日重新公告重劃計畫書，已詳如前述，則上訴人復主張被上訴人本次92年重新公告重劃計畫，屬另一新的計畫，應依本次重劃時之土地所有權人為準，自非可採。況退步言之，本件撤銷徵收及被上訴人86年9月24日公告重劃計畫書後，繳回土地補償費之所有權人有84人，業據被上訴人陳述甚明，並有被上訴人87年12月2日高市地政四字第13679號函附原審卷可憑；則因本件被上訴人辦理本件市地重劃之緣由，係本於區內私有土地所有權人過半數即62人及其土地面積過半數之同意為其整個計畫開展之礎石，故此62人之同意，實為被上訴人啟動一連串市地重劃作為之基礎；加以上訴人均為本件市地重劃出具同意書之人，此有上訴人所不爭之出具同意書清單附原審卷可憑；而被上訴人已據上開同意將全案報請內政部核准，並以84年6月5日高市府工都字第17866號公告變更高雄市都市計畫案，乃上訴人及部分私有土地所有權人事後復爭執原跨區重劃應屬有效，主張撤銷其同意書，實有違誠信原則，難認其發生撤銷同意之效力。至本院89年度判字第610號判決意旨，已歸公有部分不能以之作為計算同意辦理市地重劃及超額負擔之私有土地所有權人人數及其面積之分母，但並未否定本件確有經原私有土地所有權人62人同意之事實甚明。因此，本件徵收前私有土地所有權人共有86人，於撤銷徵收後繳回價款者84人，故縱令以有無繳回價款為計算之前提，則因繳回者有84人，而未繳回價款者即令為原出具同意書之62人中其中2位擁有最大私有土地面積者，然扣除該未繳回之2人及其面積後，其餘出具同意書部分之私有土地所有權人數及其面積也已達到過半數，此觀原審卷附被上訴人提出之出具同意書清單甚明，亦不影響本件重劃之結果。又縱令上訴人訴稱本件有未完成徵收之情形，則該部分私有土地所有權既未完成徵收，當更不會發生如本院89年度判字第610號判決所指需查明有無因未繳回補償款致所有權應屬公有而影響計算結果之情形。上訴人一再爭執本件並未完成徵收，應依92年本次重新公告重劃計畫書當時之私有土地所有權情形計算，並非可取。又上訴人於出具市地重劃方式開發同意書時亦應知悉渠等土地如經撤銷徵收而回復為土地所有權人時，渠等簽具之市地重劃方式開發同意書仍然有效。再者，被上訴人原擬之跨區重劃因未能成就內政部所定條件而無法執行，而依上訴人出具之同意書中已約明本件如都市計畫變更，撤銷徵收及重劃計畫，未蒙內政部核可及行政院核准撤銷徵收時，則同意被上訴人按原奉行政院核定之用地計畫執行等語，則上訴人亦不可能受騙，故上訴人訴稱被上訴人以欺罔之手段停辦跨區重劃並騙取等出具之同意書，有違信賴保護原則云云，亦非可採等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：（一）原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，核無不合。（二）上訴人以前開各詞提起上訴，無非堅持主張其係系爭土地之原所有權人，被上訴人為原處分前，未予通知俾其得表示異議；亦未將被上訴人86年所作重劃計畫之處分經本院判決撤銷後取回系爭重劃區內土地所有權之人數予以計入。惟查原判決業已就縱將上訴人及其他取回土地所有權之人數予以計入，上訴人及其他得以異議之人數及各該人所有土地之面積仍未達平均地權條例第56條第3項所定得以經異議而變更重劃計畫之比率，本件重劃計畫仍無法因上訴人等之表示異議而予變更，故原處分對上訴人並未造成權利或利益之損害等理由，詳予敘明，上訴人對原判決前開理由並未為何指摘，其所為指摘者俱與原判決之結果不生影響，自難認已具體表明原判決違背法令之具體事實。揆之首開規定及說明，本件上訴難認為合法，應予駁回。
五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中華民國95年12月28日
第五庭審判長法官鄭淑貞
法官黃合文法官吳明鴻法官鄭小康法官帥嘉寶以上正本證明與原本無異中華民國95年12月29日
書記官阮桂芬