裁判字號：臺北高等行政法院103年訴字第168號判決
裁判日期：民國103年09月17日
裁判案由：廢棄物清理法
臺北高等行政法院判決
103年度訴字第168號103年8月27日辯論終結原告保力達股份有限公司代表人 呂百倉 （董事長）訴訟代理人 張靜如 律師被告行政院環境保護署代表人 魏國彥 （署長）住同上訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服行政院中華民國102年12月5日院臺訴字第1020153118號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告之代表人原為 沈世宏 ，於訴訟進行中變更為魏國彥，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟（見本院卷第50頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告為容器商品製造業者，經被告委託誠品聯合會計師事務所於民國（下同）101年12月26日查核原告97年11月至101年10月之營業（進口）量相關帳籍憑證，發現原告製造之保力達B玻璃容器螺旋鋁蓋內墊使用聚氯乙烯（下稱PVC）材質，卻未依廢棄物清理法第16條規定申報繳納玻璃容器（附件使用PVC材質）之回收清除處理費，乃於102年7月25日以環署基字第1020063956號函（下稱原處分）請原告於文到
45日內補繳回收清除處理費計新臺幣（下同）3億831萬4,070元，如逾期未完納，移送強制執行及告發處分，並處應繳納費用1倍至2倍之罰鍰。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：誠品聯合會計師事務所依被告委託於99年8月16日查核原告97年7月至99年6月間營業量相關帳籍憑證，被告99年10月18日環署基字第0990093844號函（下稱99年10月18日函）並以查核結果顯示原告於該期間溢繳容器回收清除處理費353元，要求原告辦理溢繳金額之扣抵，詎被告本次查核卻又要求原告補繳97年11月至101年10月間之容器回收清除處理費，然該二次查核之原因事實相同，被告以原處分要求補繳容器回收清除處理費，顯有違禁反言原則。又瓶蓋內墊非屬被告立法當時認定之容器瓶身以外之附件範圍，被告以原告使用之玻璃容器螺旋鋁蓋內墊含有PVC而要求應採用玻璃容器（附件使用PVC）申報繳費，背於容器回收清除處理費費率第3點之歷史解釋及目的解釋。再者，被告援引食品安全衛生管理法第38條授權食品安全衛生主管機關所規定之「食品器具、容器、包裝檢驗方法－塑膠類之檢驗」作為認定標準，顯有立法怠惰之嫌，且有違行政程序法第4條依法行政之規定。況原告依現有法規將玻璃容器螺旋鋁蓋送交SGS檢驗單位，以食品器具、容器、包裝檢驗方法檢驗並無驗出含有
PVC。縱認螺旋鋁蓋內墊含有PVC，惟該內墊並非屬容器附件，其僅為螺旋鋁蓋之一部，而螺旋鋁蓋方為容器附件，是玻璃容器附件之螺旋鋁蓋材質為鋁材，至多僅能認容器附件含有PVC，而不能稱該附件使用PVC，否則將逸脫文義解釋。且附件使用PVC之認定標準法無明文，被告於101年間召開之專家會議對此亦無定論，被告以SGS檢測報告指稱原告玻璃容器螺旋使用PVC，非無疑義。而容器附件使用PVC者採加重費率，係基於回收處理之成本考量，惟本件玻璃容器之螺旋鋁蓋內墊附著於玻璃容器瓶蓋，雖附隨玻璃容器廢棄，然螺旋鋁蓋內墊黏著緊密，無法與本體分離，於回收處理上並未增加回收成本，是否合於附件使用PVC材質加重課徵之目的，並非無疑。另現行回收清除處理費之課徵方式，完全取決於容器及附件之總重量，不論附件使用PVC之含量多寡，一概加重回收清除處理費100%，誠有違行政程序法第6條平等原則。至誠品聯合會計師事務所102年4月30日工作執行報告並無螺旋鋁蓋內墊之檢驗方法、認定標準依據，且係以推論方式認定原告近5年之玻璃容器商品螺旋鋁蓋內墊均使用PVC，該報告內容實存在若干疑義及違法等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：本件作為加強瓶身與瓶蓋間氣密作用之輔助材料之螺旋鋁蓋內墊應屬附件，可認為容器責任物而受相關法令規範。被告自市○○路取得原告製造之容器商品，並將該玻璃容器螺旋鋁蓋內墊送SGS以紅外光譜分析及焰色法檢測結果均含有PV
C，其中6件即屬查核期間製造生產批次產品，且原告自承
5年內未更換材質及製造廠商，堪認原告97年11月至101年10月間容器商品之附件內墊材質含PVC。由被告公告「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」及「容器回收清除處理費費率」相關條文之歷史解釋、目的解釋、體系解釋及文義解釋，皆可得出只要容器附件使用PVC即應加重費率。
而原告玻璃容器商品之附件既使用PVC，不論其含量多少或是否為主要材質，即應依廢棄物清理法第16條第5項授權核定公告之容器回收清除處理費費率相關規定負申報及繳納回收清除處理費之義務。又被告認定原告溢繳容器回收清除處理費，係因其誤將袋裝食品申報為其他塑膠致溢繳353元，然此與本件瓶蓋墊片使用PVC須加重費率100%本屬二事，被告於本件請求原告補繳回收清除處理費，與禁反言原則無涉。另原告負按營業量申報繳納容器之回收清除處理費之義務，其將容器商品均申報為不含PVC，即係提供不正確之申報資料，其信賴已不值得保護。況被告99年10月18日函並非調查核定該等年度附件含PVC材質應繳回收清除處理費之處分，自不涉及信賴保護問題。縱認被告99年10月18日函屬原處分之前查定處分，然被告既發見確有錯誤短徵具特別公課性質之回收清除處理費，亦應得基於公益及公平原則，命原告補繳應繳之金額等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：被告有無違反禁反言原則？系爭瓶蓋內墊是否屬容器瓶身以外之附件？該內墊是否含有PVC？現行回收清除處理費之課徵方式是否違反平等原則？茲分別論述如下。
六、本院之判斷：㈠按「（第1項）物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以
產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理，並由販賣業者負責回收、清除工作。一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。（第
2項）前項物品或其包裝、容器及其應負回收、清除、處理責任之業者範圍，由中央主管機關公告之。」「依前條第2項公告之應負回收、清除、處理責任之業者（以下簡稱責任業者），應向主管機關辦理登記；製造業應按當期營業量，輸入業應按向海關申報進口量，於每期營業稅申報繳納後15日內，依中央主管機關核定之費率，繳納回收清除處理費，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。」「第1項責任業者辦理登記、申報、繳費方式、流程、期限、扣抵、退費及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。」「未依第16條第1項規定繳納回收清除處理費者，經限期繳納，屆期仍未繳納者，移送強制執行，並處應繳納費用1倍至2倍之罰鍰；提供不實申報資料者，除追繳應繳納之回收清除處理費外，並處應繳納費用1倍至3倍之罰鍰，屆期仍未繳納者，移送強制執行。」廢棄物清理法第15條、第16條第1項、第4項及第51條第1項分別定有明文。次按「責任業者應自中央主管機關公告應負回收、清除、處理責任之日起，於每單月30日前，依其前2個月之責任物之營業量或進口量及中央主管機關核定之費率，向中央主管機關指定之金融機構代收專戶繳納回收清除處理費。」應回收廢棄物責任業者管理辦法第6條第1項亦有明文規定。又容器瓶身以外之附件使用PVC材質者，費率加重
100%，再乘以容器與附件之總重量，作為繳費計算方式。容器包括容器商品之蓋子、提把、座、噴頭、壓嘴、標籤及其他附件，使用後併容器廢棄者，為被告96年6月20日環署基字第0960044760號及99年12月27日環署廢字第0990116018號公告容器回收清除處理費費率及應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及責任業者範圍所明定。
㈡經查，原告為容器商品製造業者，為被告公告應負回收、清
除、處理容器之責任業者，應按營業量申報繳納容器之回收清除處理費，惟經被告委託誠品聯合會計師事務所於101年12月26日查核原告97年11月至101年10月之營業（進口）量相關帳籍憑證，發現原告提供測重瓶蓋內墊顏色較白，且彈性較差，疑與市面流通產品瓶蓋內墊不同，被告從市○○路取得原告製造之容器商品，並將取得保力達B玻璃容器螺旋鋁蓋內墊材質送SGS檢驗，以紅外光譜分析及焰色法檢測結果均含有聚氯乙烯(PVC)；又上開測得含PVC之保力達B玻璃容器，分別製造於100年11月、12月，101年2月、5月、9月、10月、12月，及102年1月期間，共8批次之產品，其中6件即屬查核期間（97年11月至101年10月）內製造之生產批次產品，且原告自承5年內未更換材質及製造廠商，可認原告97年11月至101年10月間容器商品之附件內墊材質含PVC，詎原告卻未依廢棄物清理法第16條規定申報繳納玻璃容器（附件使用PVC材質）之回收清除處理費之事實，有誠品聯合會計師事務所102年4月30日工作執行報告、SG
S試驗報告在卷可憑（見原處分卷第25-38、63-80頁），堪信為真實。從而，被告依廢棄物清理法第16條第1項及第51條第1項規定，以原處分命原告於文到45日內補繳回收清除處理費計3億831萬4,070元，如逾期未完納，將移送強制執行及告發處分，並處應繳納費用1倍至2倍之罰鍰，於法並無不合。
㈢原告雖主張被告曾以99年10月18日函請原告辦理97年7月至
99年6月溢繳容器回收清除處理費353元之扣抵，如今又以原處分要求補繳97年11月至101年10月之容器回收清除處理費，顯有違禁反言原則云云。經查，被告於99年10月18日以環署基字第0990093844號函，以原告辦理97年7月至99年6月間溢繳容器回收清除處理費353元之扣抵，係因：「說明：二、…本署委託誠品聯合會計師事務所於99年8月16日到貴公司查核旨揭期間營業量相關帳籍憑證，查核結果顯示貴公司因誤將袋裝食品申報為其他塑膠致溢繳新台幣353元」
(見本院卷第22頁)，「誤袋裝食品而以其他塑膠申報」與「瓶蓋墊片使用PVC材質須加重費率100%」本屬二事，且本次查核期間與前次查核期間雖有重複查核之情事(97年9月至99年6月)，此乃因查核之誠品聯合會計師事務所已取據保力達B玻璃容器螺旋鋁蓋內墊材質含PVC之新事證(見系爭執行工作報告第3頁)，被告據此作成原處分，並未違反禁反言原則。又依廢棄物清理法第16條第1項及應回收廢棄物責任業者管理辦法第6條第1項規定，容器商品製造業者有遵期申報當期營業量，並依被告公告之核定費率繳納回收清除處理費之義務。詎原告將其容器商品均申報為不含
PVC材質者，即係提供不正確之申報資料，違反申報與繳納義務（即附件使用PVC材質須以加重費率100%之材質細碼申報並繳納），被告於查核得知後以原處分命原告補繳5年請求權時效內之回收清除處理費，洵屬有據，原告此部分之主張，尚非可採。
㈣原告又主張系爭瓶蓋內墊非屬被告立法當時認定之容器瓶身
以外之附件範圍，被告以原告使用之玻璃容器螺旋鋁蓋內墊含有PVC而要求應採用玻璃容器（附件使用PVC）申報繳費，悖於容器回收清除處理費費率第3點之歷史解釋及目的解釋云云。經按被告依廢棄物清理法第15條第2項授權制定「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」，於93年12月31日環署廢字第0930097607號修正公告：「公告事項：一、原公告表二之四容器定義增加規定：『二、容器包括容器商品之蓋子、提把、座、噴頭、壓嘴、標籤及其他附件，使用後併容器廢棄者（標籤及其他附件之主要材質不限一之1至7』……」(見答辯狀所附證物附件4)該公告即明白指出應由責任業者負責回收、清除、處理之物品容器物包括容器瓶身及其附件，使用後併容器廢棄者，均屬之。次按，被告依廢棄物清理法第16條第5項授權制定「物品及容器回收清除處理費費率」，於93年12月31日環署廢字第0000000000C號公告「物品及容器回收清除處理費費率」（自94年1月1日起實施），明定「容器瓶身以外之附件使用PVC材質者，費率加重30%，再乘以容器與附件之總重量，作為繳費計算方式。」96年4月14日環署基字第0960027780號公告「容器回收清除處理費費率」及96年6月20日環署基字第0960044760號公告（自97年1月1日起實施），明定「容器瓶身以外之附件使用PVC材質者，費率加重100%，再乘以容器與附件之總重量，作為繳費計算方式。」(見同上卷附件5)。觀其立法目的，主要係促進材質減量化及環保化目標，故主管機關採取經濟誘因及漸進方式管理，引導責任業者減少使用PVC材質。法令既已明確規定容器責任物包括「容器本體及其附件」，則加重費率之適用範圍，均係指容器瓶身以外之附件，並未侷限於標籤或具可替代性之特定附件，亦未排除玻璃容器之瓶蓋墊片。因此，作為加強瓶身與瓶蓋間氣密作用之輔助材料之螺旋鋁蓋內墊，使用後併容器廢棄者，可認為前揭法令適用規範之對象。原告主張保力達B之螺旋鋁蓋內墊，屬於為加強瓶身與瓶蓋之間氣密作用的輔助材料，並非容器的主要材質也非供裝填用，非屬被告廢字第0930097607號公告「容器瓶身以外之附件」之範圍，洵屬無據。
㈤原告另主張被告援引食品安全衛生管理法第38條授權食品安
全衛生主管機關所規定之「食品器具、容器、包裝檢驗方法－塑膠類之檢驗」作為認定標準，顯有違依法行政原則。而原告將玻璃容器螺旋鋁蓋送交SGS檢驗結果並無驗出其含有
PVC。經查，PVC材質對環境有害，PVC產品經使用後未回收，循廢棄物處理體系進入焚化處理時，因含有大量氯，於燃燒條件不佳下，亦產生呋喃（即 戴奧辛 之前驅物）。戴奧辛已被認定為環境賀爾蒙，其本身屬溶血性，溶於脂肪不溶於水，當吸入戴奧辛後，會溶於脂肪中，在脂肪中累積，無法經由水分的循環代謝至人體外，而在人體的內分泌系統中循環；戴奧辛並會提高民眾罹患癌症的比例、破壞免疫系統及內分泌系統，並可能影響基因，進而影響下一代。因此，先進國家針對PVC物品或包材，加嚴管制，已是國際環保趨勢，而增加處理費率有助於責任業者減少使用及開發替代材質，故提高課徵費率確實有助於環境品質之提昇。本件原告所製造之保力達B玻璃容器（螺旋鋁蓋內墊）內墊，經被告送SGS檢驗結果均含有PVC，已詳如前述，原告主張系爭玻璃容器附件非PVC材質，與事實不符。原告空言被告採證方法，違反依法行政原則云云，自非可採。至原告主張其將玻璃容器螺旋鋁蓋送交SGS檢驗結果並無驗出其含有PVC一節，依原告所提出之測試報告顯示，其測試項目為氯乙烯單體，而非聚氯乙烯(PVC)(見本院卷第29-30頁)，故其測試報告結果雖為未檢出，因測試項目不同，自不足資為有利於原告之認定。
㈥至原告主張現行回收清除處理費之課徵方式，完全取決於容
器及附件之總重量，不論附件使用PVC之含量多寡，一概加重回收清除處理費100%，違反平等原則云云。經查，回收清除處理費之繳納乃是針對環境保護之特別公課，只要物品或其包裝、容器之使用後產生「嚴重污染環境之虞」之廢棄物，性質上具有不易清除、處理、含長期不易腐化之成分、含有害物質之成分、具回收再利用之價值，即應回收、清除、處理，並由責任業者負擔回收清除處理費。PVC材質對環境之危害巨大，為減少責任業者使用該材質以保護環境，乃增加處理費率，以達責任業者減少使用及開發替代材質之目的。再觀諸前揭「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」及「容器回收清除處理費費率」相關條文之規定，可知只要容器附件使用PVC即應加重費率，並未區分附件所占總重量之比例多寡而異其處理，即毋庸為PVC含量多少之認定。
原告主張現行回收清除處理費之課徵方式，完全取決於容器及附件之總重量，不論附件使用PVC之含量多寡，一概加重回收清除處理費100%，違反平等原則云云，顯係對法令之誤解，殊不足取。
七、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告製造之保力達B玻璃容器螺旋鋁蓋內墊使用PVC材質，卻未依廢棄物清理法第16條規定申報繳納玻璃容器（附件使用PVC材質）之回收清除處理費，乃以原處分命原告於文到45日內補繳回收清除處理費計3億831萬4,070元，如逾期未完納，移送強制執行及告發處分，並處應繳納費用1倍至2倍之罰鍰，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國103年9月17日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官蕭惠芳
法官侯志融法官陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年9月17日
書記官李依穎