臺灣高等法院臺中分院96年度重上字第22號民事判決

裁判字號：臺灣高等法院臺中分院96年重上字第22號民事判決

裁判日期：民國97年12月23日

裁判案由：損害賠償

臺灣高等法院臺中分院民事判決96年度重上字第22號上訴人新光合成纖維股份有限公司法定代理人甲○○訴訟代理人 莊斐文 律師訴訟代理人 李文健 律師被上訴人台中市政府法定代理人丙○○訴訟代理人 張豐守 律師複代理人 張淑琪 律師上列當事人間請求損害賠償事件，上訴人對於中華民國97年12月9日臺灣臺中地方法院94年度重訴字第75號第一審判決提起上訴，本院於97年12月9日言詞辯論終結，判決如下：
主文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
甲、程序方面
一、按訴訟事件是否屬於民事訴訟之範疇，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係為斷，而非以法院調查之結果為依歸，至法院調查之結果，認原告請求者，不符法律規定之要件時，則屬其訴有無理由之問題，自與法院有無審判權無涉（最高法院88年度臺抗字第168號、85年度臺抗字第19號裁定意旨參照）。經查，本件上訴人起訴主張：被上訴人於系爭計畫進行過程，有民法第245條之1第1項第1款、第3款之事實，依民法第245條之1第1項第1款、第3款締約過失之損害賠償之法律關係，請求被上訴人給付損害賠償等語，此觀上訴人起訴狀之記載自明。是上訴人起訴主張之為訴訟標的法律關係乃私法上之法律關係，應為私法上之爭議，普通法院自有審判權，上訴人之起訴，自屬合法，被上訴人抗辯本件屬公法關係所生爭議，上訴人應循公法上之爭訟程序提起救濟云云，洵無足取。
二、次按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但請求之基礎事實同一者，或不甚礙被告之防禦及訴訟之終結者，不在此限；民事訴訟法第255條第1項第2款、第7款分別定有明文。本件上訴人於原審起訴之初，其請求權基礎原依民法第245條之1第1項第3款締約過失損害賠償之法律關係，請求被上訴人賠償其損害，嗣訴狀繕本送達被上訴人後，於訴訟中追加民法第245條之1第1項第1款規定之請求權基礎，而為同一請求；經核其新訴所主張之原因事實與其原來請求權基礎所主張者完全相同，亦不影響被上訴人防禦之權利，揆諸前開法條規定，無庸被上訴人同意，自應准許之。
三、又上訴人上開給付請求，經原審判決上訴人全部敗訴後，上訴人就不利於己部分提起一部上訴，其上訴聲明原求為：㈠原判決關於駁回上訴人下項請求部分廢棄。㈡前開廢棄部分，被上訴人應給付上訴人新台幣（下同）2446萬1303元及自92年3月20日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息（見本院卷一第9頁），嗣於本院審理中具狀減縮請求為：被上訴人應再給付上訴人2438萬7122元及同上法定遲延利息（見本院卷一第151頁）；核此變更屬減縮上訴聲明，自無不合，應予准許（被減縮部分視為撤回上訴，已歸於確定）。
四、又按訴之變更或追加，非經他造同意，不得為之，民事訴訟法第446條第1項固有明文，惟不變更訴訟標的，而補充或更正事實上或法律上之陳述者，非為訴之變更或追加，同法第256條亦有明文。本件上訴人於原審就其因被上訴人停止招商所受之土地款損害部分，先主張受有3746萬元之損失（見外放民事補充理由狀一第18頁）；嗣於原審94年9月15日訴訟進行中具狀主張：減縮為受有台中市○○區○○段地號324～327號等4筆土地之第一期價金1000萬元之損失，並敘明就台中市○○區○○段地號473號等37筆土地所支付地主之買賣價金共計2746萬元之部分，擬向地主請求，不再向被上訴人請求等語（見原審卷二第21-26頁）；嗣於本院審理期間，就土地款1000萬元之請求則又主張：係包○○○區○○段○○○○號等37筆土地之損害2746萬元○○○區○○段○○○○號等4筆土地之1000萬元損害部分，但因訴訟費用之考量，故僅請求其中之1000萬元，並主張此為單純就損害發生之原因事實為補充，否則若認須特定原因事實，則以台中市○○區○○段地號473號等37筆土地2746萬元為先位原因事實；若認其不成立，則主張以台中市○○區○○段地號324～327號等4筆土地1000萬元為備位之原因事實等語（參本院卷二第52頁反面、99頁反面、第100頁）。核上訴人就土地款部分之請求，經減縮後之金額始終為1000萬元，而僅就其發生之原因事實有所補充而已，依前揭說明，尚非訴之追加問題，被上訴人稱關於台中市○○區○○段地號473地號等37筆土地2746萬元部分，經上訴人減縮起訴聲明而發生撤回起訴之效果，如要請求需按追加並補繳裁判費云云，尚非可採，併予敘明。
乙、實體方面
壹、本件上訴人於原審起訴主張：
一、緣被上訴人台中市政府為解決台中市之垃圾問題，曾依據「促進民間參與公共建設法」（下稱「促參法」）及行政院環保署（下稱環保署）頒訂之「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化爐推動方案」及相關辦法，於91年7月23日為第三次招商公告辦理「台中市鼓勵公民營機構興建垃圾焚化爐（第二座垃圾焚化廠）計畫」（下稱「系爭計畫」）之招商案。亦即，透過公開招商之方式，先審查申請人之資格，以選出合格申請人；再以價格最低、且低於公告之底價者，為最優申請人後，由被上訴人與最優申請人簽訂垃圾委託焚化處理契約，由最優申請人以建設、營運、擁有（BOO）方式辦理籌資、設計、製造、安裝、試車一座垃圾焚化廠，並負責操作營運二十年；而被上訴人於營運期間提供保證垃圾量並依契約給付委託處理費，以解決該市一般廢棄物之處理問題。
二、被上訴人為解決台中市之垃圾問題，自89年5月20日為第一次招標公告以來至92年3月20日止，長達近三年期間，曾先後為三次公開招標及招商公告。首次招標公告係於89年5月20日為之，惟因無任何廠家參與投標而流標；嗣又於90年4月25日為第二次招標公告，上訴人積極參與投標，卻遭被上訴人以程序不符招標規定為由，為廢標處分。經上訴人依法提出異議及申訴後，前開廢標處分經行政院公共工程委員會廢棄在案。惟因被上訴人發現，第二次招標之相關內容及文件，皆與「促參法」之用語及精神有違，乃聘請顧問公司，將「招標文件」修改為「招商文件」；且不顧公共工程委員會之上開審議判斷，逕行於91年7月11日發函予上訴人，維持廢標之處置，並私下要求上訴人參與第三次招商公告。上訴人迫於無奈，為避免法律爭訟程序曠日廢時，遂未繼續爭執第二次招標之瑕疵，而針對被上訴人之第三次招商公告，積極準備並參與申請作業。
三、被上訴人同時進行資格預審及綜合評審之程序，並於92年2月20日發函通知上訴人，取得合格申請人之資格。上訴人是唯一取得合格申請人資格之申請人，在無其他合格申請人有權參與比價之情形下，上訴人是可得確定之最優申請人，進而有機會與被上訴人簽約。不料，被上訴人竟於發給上訴人合格申請人通知書後一個月，即92年3月20日，僅以「配合行政院環保署之政策」為由，函知上訴人取消系爭計畫。
四、被上訴人於本件甄審程序之進行及停止甄審程序，該當民法第245條之1第1項第1款、第3款事由之情事部分：
㈠、系爭計畫是被上訴人自主停止招商程序，非受命於環保署之政策：
⑴被上訴人是系爭計畫之主辦機關，系爭計畫並經台中市議會
通過。自法令及體制言，被上訴人是地方政府，其進行地方自治事項，毋須受環保署政策之拘束，是以，即令環保署鼓勵興建系爭計畫之政策變更，但環保署之政策對被上訴人言，並無法律上之拘束力。故系爭計畫是被上訴人自主決定停止，非受環保署之命令甚明。
⑵事實上，被上訴人於接獲台中市議會上開函文後，並未停止
系爭計畫，而係依據該函指示，召開公聽會及專家意見，嗣於92年1月23日繼續舉行「台中市鼓勵公民營機構興建垃圾焚化廠（第二座垃圾焚化廠）計畫案申請人第三次資格預審暨合格申請人綜合評審會議」，並於會議中宣告同意上訴人為合格申請人，並於92年2月20日核發合格通知書予上訴人，上開事實為兩造所不爭執。此足以證明，台中市議會函並非被上訴人停止系爭計畫之依據。
㈡、被上訴人停止招商程序，顯然違反誠信原則：⑴縱認環保署之政策變更及停止補助，確係被上訴人停止系爭
計畫之唯一或主要理由，但因進行系爭計畫關係市民之權益甚鉅，被上訴人身為政府機關，對於一個前後逾六年、歷經兩任市長之政策，被上訴人決定停止招商以前，未為合法性及合理性之評估考量：違法不遵行台中市議會之決議、未考量市政及市民之需要及上訴人之締約權，而未施以合理評估及措施，僅以「配合環保署之政策」為由，被上訴人顯有疏失，而違反誠實信用原則。
⑵系爭計畫第二次招標後，第三次招商前，被上訴人即得知環
保署之補助政策可能變更，仍進行第三次招商，顯見自被上訴人之立場，被上訴人有進行系爭計畫之實益，關係市民之權益甚鉅。且被上訴人於招商文件中明示，系爭計畫已經台中市議會通過，並明載經費來源，則今被上訴人以經費不足為由，停止系爭計畫，即是前後政策及說明不一，有違誠信原則所應遵守之說明義務及忠誠義務甚明。
⑶又被上訴人於招商公告及文件中，並未陳明系爭計畫可能因
環保署停止經費補助而停止進行。亦即，被上訴人未將"經費不足"納入主辦機關停止甄審程序、拒絕締約或免除契約責任之事由，則被上訴人未踐行誠信義務所應遵守之說明義務及忠誠義務。即令環保署對系爭計劃之進行與否，對被上訴人具有「事實上」之影響力，但對被上訴人或申請人（包括上訴人）而言，並無「法律上」或「契約上」之拘束力。本件被上訴人以伊與環保署間之關係主張免責，根本不具任何法律基礎。
㈢、若被上訴人停止系爭計畫之理由正當，則被上訴人之下列具體行為，確已構成民法第245條之1第1項第1款；否則，亦當然該當同條項第3款其他顯然違反誠實及信用方法，而應對上訴人負賠償責任：
⑴被上訴人之招商文件內容明載：1.系爭計畫係經台中市議會
決議通過，並送環保署備查。2.被上訴人為簽約當事人。3.經費來源有二：即環保署提供之補助款及被上訴人收取之一般廢棄物清除處理費。讓上訴人認為被上訴人為主辦機關，進行系爭計畫有絕對自主權，亦有足夠經費來源。但被上訴人卻未於招商文件明白揭示，系爭計畫將受環保署政策之影響，更未明白納入"環保署停止補助經費得為停止招商、拒絕締約或免除與民間機構所訂契約而生之義務"等相關文字，致上訴人於參與系爭計畫之申請時，未能預期及評估環保署政策之影響力，而悖於原告之信賴，則被上訴人顯然就訂約有重要關係之事項，對上訴人惡意隱匿，而該當民法第245條之1第1項第1款，否則亦當然該當同條項第3款之事由。
⑵又上訴人係因不確定環保署政策變更是否影響本計畫之進行
，遂於92年1月3日以新工字第92001號函詢被上訴人，被上訴人於同年1月21日以書面函覆繼續進行，並以92年1月23日如期舉行評審會議之行動表示不受影響，嗣竟於同年3月20日發函通知上訴人停止「本計畫案」，被上訴人確有民法第245條之第1項第1款惡意隱匿或不實說明之締約過失。⑶倘依被上訴人所稱，被上訴人於接獲台中市議會91年11月19
日中市議議字第0910003719號函後，即明知台中市議會已刪除系爭計畫之預算；或台中市議會91年12月23日中市議議字第0910003314號函已刪除被上訴人進行系爭計畫之預算；或被上訴人於接獲台中市議會上開二函時，已自行決定停止系爭計畫者，被上訴人卻仍於92年1月21日函覆上訴人繼續辦理系爭計畫，並舉行第三次綜合評審會議，要求上訴人出席及說明，進而於92年2月20日核發合格通知書予上訴人，則被上訴人顯然就訂約有重要關係之事項，對上訴人惡意隱匿及為不實之說明，而該當民法第245條之1第1項第1款，否則亦當然該當同條項第3款之事由。
五、民法第245條之1第1項第3款之要件不以行為人主觀上具故意或過失；同條項第1款以行為人具故意或重大過失為要件，應由被上訴人負舉證責任：
六、被上訴人應賠償上訴人所受損害及所失利益：
㈠、就所受損害部分，共計24,461,303元：⑴按招商文件、第一部申請須知、第三章計畫簡介、3.1.1計
畫執行方式及執行情形及第四章用地評估及調查4.1.2環境影響評估規定，可知上訴人為參與系爭計畫，除須先自備土地外，尚須進行環境影響評估。
⑵另查上訴人為準備申請文件，包括資格文件、承諾文件（包
括股東協議書、建廠協議書等）、建廠用地資料、興建營運計畫書（包括興建工作進度時程表、籌辦工作計畫書、興建工程計畫書、操作營運計畫書等）等，曾先後支出費用，包括：購買土地款、行政規費、顧問費用、文書及印刷費用、交通及差旅費、人事行政管理費及其他費用等，共計24,461,303元。上訴人原係預計於簽約、興建及營運焚化廠後逐年攤銷上開費用，卻因被上訴人終止招商而轉成損害。
㈡、就所失利益部分，共計2,112,354,900元：⑴依招商文件內容，本件委託處理期間為自營運開始日起20年
，且被上訴人之主要責任之一，為依操作營運條款之規定按月支付上訴人服務費。又招商文件、第四部操作營運條款、第六章服務費用之付款，亦明訂被上訴人之付款義務。
⑵根據上開規定，上訴人提出之興建營運計劃書第十部分財務
計畫、表7-5預估損益負債表，明確提出營運20年期間，每年之稅後淨利。上訴人所提出之財務計畫經台灣工業銀行提出評估，認為財務計畫之獲利率客觀可行，而同意於上訴人與被上訴人簽約後，貸款予上訴人，此有台灣工業銀行出具之評估意見書及融資意願書可稽。由此可知，上訴人提出之財務計畫客觀、合理。
⑶上訴人為求公平、誠信，遂依據表7-5預估損益負債表，依
各年之稅後淨利，按折現率5%，計算預期利益之現值，共計2,112,354,900元。
㈢、綜合上述，上訴人依法得請求金額雖高達數十億元，但上訴人僅請求4000萬元。
七、對被上訴人抗辯之陳述：
㈠、如被上訴人未停止系爭計畫甄審程序，上訴人必然成為最優申請人進而得與被上訴人簽約，並受民法第245條之1之保護：
⑴被上訴人辦理「本計畫案」之招商目的，即係為與最優申請
人締約；而上訴人參與「本計畫案」之申請，亦係為與被上訴人簽訂招商文件中之契約。故本件上訴人為簽約之目的，提出申請文件之際，即已進入準備或商議訂立契約之階段，而受民法第245條之1之保護，並不以上訴人具備可得確定之最優申請人之地位為要件，合先說明。
⑵上訴人行使民法第245條之1之權利，以上訴人係為準備與被
上訴人簽約而提出申請文件為已足，並不以上訴人可能成為最優申請人為要件，前已說明。更何況，上訴人是「本計畫案」之唯一合格申請人，即可得確定之最優申請人，更應是民法第245條之1保護之對象無疑。
貳、被上訴人則以：
一、本件與民法第245條之1規定之要件不合。
㈠、本件兩造尚未進行契約之磋商，與民法第245條之1規定之要件不合，無該條之適用：
按學者 孫森焱 見解可知，惟有於商議契約之際，相對人有致表意人信契約確有締結之可能，使其產生有締結契約之預期；或信賴相對人不致於違反誠實及信用方法而侵害自己之利益；或誘導自己陷於錯誤而未及時指正（負告知義務）等情形，始承認相對人之締約過失責任。本件兩造尚未進行契約之磋商，不生締約過失責任問題。
㈡、系爭計畫係由環保署決策停止招商程序：⒈根據環保署回函說明二、三之記載：本件台中市第二座垃圾
焚化廠宣布停建，係立法院於審查92年度預算時，基於國際推動之「零垃圾」或稱「零廢棄」垃圾減量環保政策，要求行政院全面檢討現行垃圾處理政策，並以不鼓勵、不補助興建垃圾焚化廠之原則，停止或廢止垃圾焚化廠興建計畫。前環保署署長郝 龍斌 乃於立法院第五屆第三會期衛生環境及社會福利委員會開會，向全體委員會報告「台中市第二座垃圾焚化廠可以考慮停止興建」，嗣經該署內部討論，經考量該函說明三所列舉之7項因素，「本署決定計畫終止」，該函說明五、第1點更載明：「由本署主動宣布『停建』」；足證本件系爭計劃停止興建，係環保署自行作成決策。
⒉再徵諸上開回函說明七前段記載：「台中市政府曾於90年5
月29日、6月12日…一再表達第二座垃圾焚化廠『實有興建必要』之立場」，可見環保署政策決定停止系爭計劃之興建後，被上訴人曾多次去函爭取環保署仍依原核定計畫執行興建；上訴人指摘被上訴人未據理力爭云云，已有誤解；說明七後段記載：「本署92年4月8日函所述『經與貴府研商…請即停止招標相關作業』，查係本案雖為本署補助之計畫，台中市政府亦應配合本署政策，為考量施政和諧、尊重地方，本署政策決定前照會該府實屬必要」，足證環保署政策決定停止興建系爭計劃，被上訴人事先不知情，也未參與決策。
㈢、被上訴人依據環保署政策，停止本件招商計畫，並無違反誠信原則：
⒈系爭計劃之招商、興建，係依據「鼓勵公民營機構興建營運
垃圾焚化爐推動方案」等相關法規規定，在權責分配上，被上訴人係執行中央政府環保署委辦事項，僅有行政執行權，並無政策規劃權；被上訴人須配合上級政府即環保署政策，而在其指揮監督下執行系爭計劃興建。另徵諸上開推動方案第5條17更明定：依該方案接受中央補助之計畫，須配合中央政策辦理、及「行政院環境保護署鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠建設費補助款核付要點」第3條規定：「接受本署補助者，須配合本署垃圾處理政策辦理；不配合者，不予補助直至配合辦理為止，並得要求繳還當年度已核發之補助款。」亦足資佐證。縱其不然，再依上開推動方案及該方案附表一所列「主要工作權責劃分表」規定，中央與地方各有權責，應屬「共同辦理事項」之性質。其中就焚化爐之興建與否，即計劃之是否續行，依法定權限劃分，屬環保署之權責，被上訴人亦須受其拘束。
⒉對照招商文件第二部、第一章總則、1.1定義、第25條規定
，第四部、第一章定義、第1.01定義、第4條規定，均明示本案焚化廠之營運，被上訴人須受環保署命令之拘束；第二部、第十一章不可抗力與法令變更、11.1.2規定所謂「法令變更」，指「自申請截止日起之法律變更或主管機關之命令或處分變更，且足以影響本契約興建及營運工作之履行及專案財務者」，可見招商文件中已載明環保署政策之改變，將影響招商之續行，並構成被上訴人免責之事由。上訴人謂招商文件中未揭示系爭計畫將受環保署政策影響云云，顯不足採。
㈣、上訴人非系爭計劃可得確定之最優申請人：⒈按一般BOT案之通常流程，從廠商意願調查及計畫之提出，
以至於簽訂特許經營契約，達成移轉，需經過12道程序。本件上訴人僅通過資格預審，距離簽定特許經營合約，尚有複審、協商、選擇最優申請人、籌設「特許營運公司」等諸多流程，各個流程能否順利完成？變數甚多。其中關於協商階段，實為BOT制度之精髓所在，亦為是否被評為最優申請人之關鍵；至於資格審查，僅在取得協商之門票，絕非代表已具備締約之成熟條件。上訴人稱其已取得合格申請人資格，將來必能被評選為最優申請人進而與被上訴人締約，實無根據。
⒉本件上訴人雖經決議為合格申請人，然後續尚須進行興建營
運計畫書簡報及說明（包含興建工作、籌辦工作計畫書、興建工程計畫書、操作營運計畫書等），以確保申請人及其投資組合、建廠統包商及操作營運商，具有興建本件B.O.O.垃圾焚化廠及負責營運20年之工程、財務能力，避免焚化廠中途因故須停止興建及營運，致使台中市產生垃圾處理危機，故相關計畫書細節均須比照資格預審程序，先經台中市政府工作小組辦理審核，並提送本計畫甄審委員會討論，必要時並得要求申請人提出補充說明。最後尚須以每公噸攤提建設費、操作維護費、售電收入，以及每公噸廢棄物運輸費等數值計算比價金額（PV值），低於評決底價PV值且為報價PV值最低者，始為最優申請人，而得與被上訴人簽約。本件尚未完成綜合評審，亦未進入價格標評比。且上訴人報價書計算比價金額（PV值）是否可低於被上訴人所定底價？尚未可知。故上訴人主張在無其他合格申請人有權參加比價之情形下，其必然被評為最優申請人云云，言之過早。
⒊且上訴人曾稱：「...一旦被評選為合格申請人，只要興建
計劃書經甄審委員會審查合格及報價書提報之比價金額最低且低於底價者，即可取得最優申請人資格，進而與被上訴人簽約。」已自認其能否成為最優申請人，尚有變數。至其固稱：「甄審委員會得依需要與廠商協商修改投資計畫書，以促成合格申請人通過綜合評審。」以及「倘合格申請人報價書所列之比價金額（PV值）超過底價時，仍得以減價方式調整比價金額至底價以下，以取得最優申請人之資格。」云云；惟甄審委員會是否與廠商協商修改投資計畫書，以「促成」合格申請人通過綜合評審？其發動權在甄審委員會，非上訴人可得掌控。又如被上訴人所定底價遠低於合格申請人預期，申請人於衡量興建及未來營運成本之經濟投資效益，是否會接受減價？均未可知。上訴人謂其「並無不能通過綜合評審之情形」，其論斷欠缺事實之基礎，並無可採。
㈤、被上訴人並無不實說明或惡意隱匿之情事：按民法第245條之1第1項第1款告知及說明義務之違反，以他方提出詢問為要件，本件上訴人未舉證曾就被上訴人與環保署間之關係提出詢問，已難認被上訴人有何資訊義務之違反。況上訴人主張因參與本件招商，委聘律師提供法律諮詢協助，支出法律服務費用高達二百餘萬元；對於被上訴人與環保署間之權責關係，律師當能提供專業法律意見，上訴人亦無不知之理。再依上訴人提出之92年1月3日新工字第92001號函所載：「...近日行政院環保署面臨各環保團體與民意機關質疑，因而政策有所鬆動改變之跡象，令本公司十分不安...」，故請求被上訴人就是否繼續推動本案計畫釋明疑義。設若上訴人認定被上訴人為本計畫案唯一權責單位，且「有權、有錢」，縱令環保署政策有所鬆動，上訴人何慮之有？此益證上訴人自始知悉環保署政策對於本興建計畫之存續具有絕對影響力，被上訴人並無不實說明或惡意隱匿。
㈥、本件上訴人請求所受損害部分之賠償項目，多屬非必要費用，且不合理。
⑴土地款部分：各該款項是否確已支付出賣人？上訴人應舉證
，並就土地買賣請提出完整合約內容。又上訴人與地主間之買賣契約是否終止？抑或繼續進行？如未終止，上訴人將取得土地所有權，則損益相抵，難認有損失。
⑵行政規費：①90年11月向行政院公共工程委員會提出有關本
件B.O.O.焚化廠第二次公告招標之異議處理審查費用5萬元，上訴人不得請求。②本件上訴人未曾得標，兩造更無簽約，依合約約定，土地尚未進入過戶階段，故上訴人主張土地登記費、書狀費、抵押權設定之服務費、登記簿謄本規費，均非合理。③部分相關文件須經由法院公證或認證，上訴人所辦理公證費用，屬「申請切結書」第5條所載，應由上訴人自行負擔之費用。④上訴人檢附之相關單據均為影本，部分內容不清，無法辨識其支出用途與本案是否有其關聯？且經被上訴人計算後，上訴人所提收據與其主張之金額不符，被上訴人否認其金額之真正。
⑶顧問費：①上訴人支付給律師及事務所之法律服務費用，付
款單據事由記載之服務項目，絕大部分均非因本案所提供之法律服務費用；且部分單據僅記載「律師服務費」，不能證明其服務內容與本案有關。②被上訴人於92年3月20日函文通知上訴人停止本案甄審作業，後續上訴人再委託律師提供諮詢服務（即92.5.27～92.7.1），應與本案無涉。③被上訴人所提供之招商文件，並未要求申請人為準備投標事宜應延聘法律專家提供法律諮詢。④建廠預定廠址須辦理環境評估等作業，為申請人應自行負擔之費用，又上訴人稱其支付600萬元予特有公司辦理環境評估等必要支出及審查規費，但委託項目為何？是否全部為本案有關之事務處理？費用計算之基礎如何？上訴人應舉證並說明其必要性。
⑷文具及印刷費用：①相關影印費支出，為申請人應自行負擔
之費用。②購置本案申請文件為廠商瞭解標案內容之必要支出，且招商文件印刷係屬被上訴人支出，提出該項請求實不合理。③檔案夾及文件夾等係屬公司資料整理之庶務支出，不能證明與本案有關。
⑸交通及差旅費：上訴人主張之交通差旅費，是否均為辦理本
招商案所支出者？其支出是否確有必要？上訴人應詳細說明並證明之。
⑹人事行政費：①上訴人所提出之「人事行政管理費」明細表
為其單方面製作之私文書，上訴人否認其真正。②本件上訴人於90年7月1日與新纖工業股份有限公司簽訂「委託契約書」，委託新纖工業股份有限公司代理其管理對外承攬之興建系爭計畫相關行政事務，顯已違反切結書第7條規定。上訴人據此請求賠償相關人事費用，實無理由。③上訴人主張委託新纖工業股份有限公司辦理相關行政事務管理服務，委託之具體工作事項為何？是否與本申請案有直接關聯？上訴人未舉證證明。④上訴人已委託新纖工業股份有限公司辦理行政事務，新纖工業股份有限公司人員之差旅費即應由該公司辦理核銷作業始合理。⑤上訴人明細所列之工作人員 徐華楠 等16人，並非專為本招商案之投標事宜而僱用，縱曾偶而參與本件B.O.O焚化爐專案，主要業務仍為處理公司事務，上訴人請求上開人員8至22月份不等之全部薪資，顯非合理。
且被上訴人於92年3月20日已正式函文通知上訴人停止後續甄審作業，然上訴人所列之人事行政管理費竟計算至92年5月，其請求殊無理由。
⑺其他費用：①上訴人提出之宴客收據，邀請之對象為誰？是
否與本案有關？又宴客並非參與招商之「必要費用」，此項支出不能向被上訴人請求。②相片沖洗、購買採購法書籍、台中市都市計畫光碟均為庶務支出，上訴人請求不合理。
㈦、綜上，被上訴人因遵守上級機關環保署之命令，並基於配合全國性政策，以及財政合理分配以照顧全體市民福祉之公益考量，宣布停止招商計畫，並非以損害上訴人為主要目的，本無違反誠信可言。且招商文件中已據實揭露所有招商資訊，上訴人對於本計畫案須配合環保署政策命令，及環保署補助款為本案主要經費來源，知之甚詳，被上訴人更無不實說明或惡意隱匿之情等語，資為抗辯，並聲明求為：上訴人於原審之請求及假執行之聲請均駁回；如受不利判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。
叁、原審經審酌兩造之攻擊防禦方法後，以被上訴人於系爭計畫
第三次招商文件中，已明確載明經費來源及受環保署政策影響之可能，且系爭計畫係環保署於92年1月10日立法院預算審查決議附帶保留意見後，於92年3月間與被上訴人研商停建事宜，而主動宣告停建系爭計畫，被上訴人始於92年3月20日正式發函上訴人停止招商事宜，並非被上訴人單方驟然片面決定停建而發函上訴人；至被上訴人就系爭計畫之第一次招標、第二次招標程序，乃屬獨立不同之招標程序，且上訴人已不再爭議，即無法再執該二次招標程序之事實，主張被上訴人違反誠信原則，因而認被上訴人停止系爭計畫之第三次招商程序，並無上訴人所主張之民法第245條之1第1項第1款及第3款之事由，上訴人主張被上訴人應依民法第245條之1負締約過失之損害賠償責任，為無理由，據此駁回上訴人於原審之請求。又上訴人原係針對原審前開判決駁回其2,446萬1,303元請求之部分提起上訴，嗣經減縮為：㈠原判決關於駁回上訴人下項部分、與該部分假執行之聲請，暨命負擔該部分訴訟費用之裁判均廢棄。㈡前項廢棄部分，被上訴人應給付上訴人2,438萬7,122元，及自92年3月20日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。㈢前廢棄部分第一、二審訴訟費用，均由被上訴人負擔。㈣前第二、三聲明，上訴人願提供現金或同面額之第一銀行所發行之無記名可轉讓定存單供擔保，請准宣告假執行。（其餘未上訴1,553萬8,697元部分、及減縮上訴聲明7萬4181元部分，均已告確定）。被上訴人則答辯聲明：㈠上訴駁回。㈡第一、二審訴訟費用由上訴人負擔。㈢如受不利判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。
肆、兩造於本院補充之主張及答辯理由：
一、上訴人補充之陳述：
㈠、上訴人的信賴值得保護且應受保護，故被上訴人對上訴人負有說明義務及繼續協商或忠誠協商之義務。
查上訴人就系爭計畫自被上訴人第二次招標起即全程參與，且參與第三次招商程序進行中，曾於92年1月3日向被上訴人函詢是否依招商文件繼續進行系爭計畫，經被上訴人於92年1月21日函覆仍依原訂計畫繼續辦理，且被上訴人評選系爭計畫之最優申請人，並未嚴格區分資格預審及綜合評審之兩階段審查，而係同時進行資格及綜合評審，故被上訴人於92年2月20日核發合格通知書予上訴人之前，已於91年11月6日第2次資格預審暨合格申請人綜合評審會議中，就上訴人之興建營運計畫書提出書面審查意見，並於92年1月23日第3次資格預審暨合格申請人綜合評審會議中，於宣告同意上訴人為合格申請人之同時，並要求上訴人向甄審委員會進行興建營運計畫書簡報，而上訴人嗣後亦依甄審委員會之要求，就甄審委員會之書面意見修改及提出興建營運計畫書補正本；另該次招商程序中，僅有上訴人取得合格申請人之資格。據此，上訴人有正當理由信賴其將是最優申請人，進而與被上訴人締約。又上訴人為參與系爭計畫，依照被上訴人招商文件的要求所支出之必要費用至少計2,438萬7,122元，已有信賴的表現，而政府的政策本來就不應該反覆無常，法律更不可能要求人民應該預見政府的政策會反覆無常，上訴人當然信賴被上訴人辦理系爭計畫不會出爾反爾，況被上訴人停建之原因係完全不可歸責於上訴人，停建對上訴人所生之損害，自無理由要由上訴人吸收，故上訴人的信賴當然值得保護也應該保護。則上訴人關於締約協商之正常發展的一般期待即應予維護，從而被上訴人對上訴人負有說明義務與繼續協商或忠誠協商義務。
㈡、被上訴人違反說明義務及繼續協商或忠誠協商之義務，而有民法第245條之1第1項第1款及第3款締約過失責任。⒈被上訴人對於上訴人之詢問先回覆依原計畫續繼辦理，但旋
於環保署停建政策形成之前，又自行決定停建，則被上訴人有就締約重要關係之事項，對上訴人之詢問為惡意不實說明之舉，而構成民法第245條之1第1項第1款之事由。
⒉被上訴人停建究竟是否為環保署政策及經費決定所致，實非
本案爭點。因為一方面，環保署的政策與補助經費變化，最多只涉及被上訴人主觀給付資力的變化，甚至連資力變化都不見得涉及，而只涉及被訴人的動機變化，而被上訴人主觀給付資力或動機的變化，不能做為其減免義務與責任之事由；另一方面，不論停建是被上訴人決定、環保署決定、或被上訴人與環保署共同決定，均只證明停建係完全不可歸責於上訴人，既然停建不可歸責於上訴人，則停建之損害，自不應由上訴人吸收。且被上訴人與環保署的權責與經費如何劃分、被上訴人的行為是否會受環保署的影響、以及被上訴人停建究竟是否為環保署政策及經費決定所致等，上訴人均無知曉之義務，更非本案爭點，從而原審判決上訴人應知悉而認被上訴人並無惡意說明不實之論，自有違誤。
⒊在無可歸責於上訴人事由之情況下，被上訴人停止系爭計畫
招商程序，自屬以顯違誠信之方法，違反續繼協商或忠誠協商之義務，致上訴人信賴可順利締結契約之目的不能達成而致損害，而有民法第245條之1第1項第3款之締約過失責任。
㈢、上訴人請求「所受損害」之金額，共計新台幣2,438萬7,122元，茲請求之項目補充說明如下。
⒈土地款1000萬元。
⒉顧問費195萬5883元：以系爭招商（標）案之規模龐大及複
雜，上訴人當然有委請專業人士提供法律等顧問服務之必要，且損害絕非以招商文件所指之籌辦費用為限。又上訴人所請求之顧問費用明細內容，均已詳載其諮詢法律顧問之事項與內容，其中固包含停止甄審後之諮詢費用，惟其費用均係上訴人為處理因台中市政府擅自停止甄審所引起之後續法律問題，譬如已支出之購買土地價金如何追討等，均與本案停止招商有直接關聯，自得向被上訴人請求賠償。
⒊人事管理費1186萬3910元：就此上訴人已依各人員實際參與
本計畫案之時間比例表列計算式，並檢附相關薪資扣繳憑單（上證18-6）、證人乙○○證述（鈞院97年2月21日庭訊筆錄）及卷附 張春良 等5人90年度薪資所得資料（鈞院卷附財政部財稅資料中心97年9月8日回函），應足可證。
二、被上訴人於本院補充之抗辯：
㈠、被上訴人並無民法第245條之1第1項第3款之事由。本件被上訴人於招商文件中已明確載明經費來源及受環保署政策影響之可能，且系爭計畫係因立法院預算決議附帶保留意見，由環保署重新評估後，變更政策而停建，被上訴人為地方自治團體，依法須遵守上級機關環保署之命令，並配合全國性政策，以及財政合理分配以照顧全體市民福祉之公益考量，而宣布停止招商計畫，並非被上訴人驟然片面宣布停建，亦非以損害上訴人為主要目的，自無違反誠信可言。上訴人依民法第245條之1第3款之規定請求被上訴人賠償，為無理由。
㈡、對於上訴人損害賠償請求內容之答辯。⒈土地款1000萬部分：
⑴上訴人在原審起訴時，固主張受有土地款之損失合計3746萬
元；惟其中關於大貴段473地號等37筆土地2746萬元部分，已於鈞院96年6月15日民事減縮聲明暨上訴理由㈢狀載明不再請求，則既經上訴人減縮起訴聲明而發生撤回起訴之效果，上訴人於今猶主張受有該部分損失，即顯無理由。況由上訴人於前揭民事減縮聲明暨上訴理由㈢狀、民事上訴理由㈥狀之記載足見，上訴人該項損失，已對地主取得執行名義，縱執行無效果，債權仍存在，無損害可言。上訴人謂該部分因執行無效果而確定成為上訴人之損害，自無可取。
⑵至台中市○○區○○段地號324～327號等4筆土地之第一期
買賣價金1000萬元部分，因上開土地自始不在上訴人提出之建廠用地範圍內，與本案毫無關聯。又上訴人自承該永林段等4筆土地係因未通過環境影響評估，不符招商文件第四章
4.1.2規定，故與地主終止買賣合約，1000萬元期款遭沒收等語，可知其損失非肇因於停止招商，而係環評工程未完成故也；縱本件繼續招商程序，該損失仍不可免，兩者間欠缺因果關連，自難令被上訴人負賠償之責。
⒉顧問費195萬5883元部分：
⑴本案招商文件，並未要求申請人為準備投標事宜應延聘法律
專家提供法律諮詢。且申請人如對招商文件有疑義，可提出異議、評論、並請求被上訴人解釋，實無另聘律師提供法律諮詢之必要。故上訴人此項費用支出，非準備締約所不可欠缺，或不支出該筆費用，即無由參與投標。
⑵又上訴人主張參與招商程序中之顧問費屬「籌辦費用」，為
準備訂約之必要費用云云，惟查本招商文件所定之「籌辦費用」，係指於籌辦期間為完成籌辦工作所支出之費用，且必以取得最優申請人資格後，始有進入籌辦期間履行籌辦工作之可言。然本件上訴人尚未通過綜合評審，未取得最優申請人之評決通知函，基上說明，根本無從跨入籌辦期間，進行籌辦工作，自無產生籌辦費用可言。從而上訴人於招商程序中支出之律師、顧問費用，非屬籌辦費用，亦非為準備締約之必要費用。
⒊人事管理費1186萬3910元部分：
上訴人雖提出「人事行政管理費」明細表及証人乙○○為証。但前者為上訴人單方製作之私文書，被上訴人已否認其真正；而後者雖証人乙○○稱：（人事費用的依據）以在這個案子期間的薪資所得加上退休準備金大約百分之十八點多，再加上勞保與公司花在員工身上的費用，例如勞保、年終獎金、分紅來計算等語，然公司依法應為員工提撥退休準備金及參加勞保，係其法定義務；又公司本於其內部相關獎金制度、辦法發給員工獎金、紅利，均非為參與本案準備工作才應運而生。此部分花費一併請求被上訴人給付，為不合理。至証人乙○○稱：明細表係依專案小組工作份量所佔百分比計算費用，「估算工作比率占多少是我決定的」，該百分比是「憑我們自己的認知」，「所謂比例我們是按照從事的工作主觀作判別」，可見所謂比例調整，純屬其個人意見，欠缺客觀依據，自無可取。況証人乙○○為上訴人公司之受僱人，立場偏頗，其証言可信度極低。
伍、兩造不爭執之事實如下（見本院卷二第159頁反面、第160頁正面）：
一、被上訴人台中市政府為解決台中市之垃圾問題，曾依據「促進民間參與公共建設法」及行政院環保署頒訂之「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化爐推動方案」及相關辦法，於91年7月23日為第三次招商公告辦理「台中市鼓勵公民營機構興建垃圾焚化爐（第二座垃圾焚化廠）計畫」（下稱「系爭計畫」）之招商案。亦即，透過公開招商之方式，先審查申請人之資格，以選出合格申請人；再以價格最低、且低於公告之底價者，為最優申請人後，由被上訴人與最優申請人簽訂垃圾委託焚化處理契約，由最優申請人以建設、營運、擁有
（BOO）方式辦理籌資、設計、製造、安裝、試車一座垃圾焚化廠，並負責操作營運二十年；而被上訴人於營運期間提供保證垃圾量並依契約給付委託處理費，以解決該市一般廢棄物之處理問題。
二、被上訴人為解決台中市之垃圾問題，自89年5月20日為第一次招標公告以來至92年3月20日止，長達近三年期間，曾先後為三次公開招標及招商公告。首次招標公告係於89年5月20日為之，惟因無任何廠家參與投標而流標；嗣又於90年4月25日為第二次招標公告，上訴人雖參與招標，但遭被上訴人以程序不符招標規定為由，為廢標處分。嗣經上訴人依法提出異議及申訴後，前開廢標處分經行政院公共工程委員會廢棄在案。被上訴人於91年7月11日發函告知將維持廢標之處置，上訴人乃參與第三次招商公告。
三、被上訴人於系爭計畫之第三次招商程序，曾於92年1月3日向被上訴人函詢是否依招商文件繼續進行系爭計畫，經被上訴人於92年1月21日函覆仍依原訂計畫繼續辦理，於同年1月23日被上訴人又召開第三次資格預審暨合格申請人綜合評審會議，上訴人於92年2月20日取得合格申請人之資格，而第三次招商，僅有一家公司取得合格申請人之資格，並無其他合格申請人。
四、被上訴人於92年3月20日，以配合環保署之政策為由，宣布取消興建計畫，並以府授環場字第0920035728號函知停止招商計畫。
五、環保署於92年4月8日以環署工字第0920025101號函知被上訴人「...經與貴府研商檢討應積極推動垃圾源頭減量及資源回收，並加強維護管理維持既有焚化處理設施處理容量，請即停止招標相關作業，並儘速辦理補助經費結算。」
陸、本件之爭點（見本院卷二第160頁正面）：
一、被上訴人於本件甄審程序之進行及停止甄審程序，有無該當民法第245條之1第1項第1款、第3款事由之情事？
二、被上訴人如有違反民法第245之1條，上訴人得請求之損害賠償之項目及金額為何？
柒、本院得心證之理由：
一、本件上訴人僅為合格申請人，系爭計畫並未進入締約之密接程度，兩造間尚未形成契約應可成立之信賴關係。
㈠、上訴人主張被上訴人應負締約上過失之責，無非係以系爭計畫乃被上訴人為解決台中市之垃圾問題，於85年主動耗時兩年取得環保署經費補助，並經台中市議會通過，自89年開始招標，其招標及招商過程前後歷經兩任市長，共舉行三次招標及招商程序，計畫案並經台中市議會通過，且載明經費來源，造成上訴人之信賴，為締約之準備而投入數千萬元，上訴人嗣後徒以經費不足為由，停止系爭計畫即是前後政策及說明不一，有違誠信原則所應遵守之說明義務及忠誠義務為其依據。被上訴人則以締約上過失之損害賠償，應於商議契約之際，相對人有致表意人信契約確有締結之可能，使其產生有締結契約之預期或信賴相對人不致於違反誠實及信用方法而侵害自己之利益或誘導自己陷於錯誤而未及時指正（負告知義務）等情形，始承認相對人之締約過失責任，本件兩造尚未進行契約之磋商應不生締約過失責任問題等語置辯，是本件所應審究者厥為被上訴人是否應負締約上之損害賠償責任。
㈡、查上訴人雖經決議為合格申請人，然後續尚須進行興建營運計畫書簡報及說明（包含興建工作、籌辦工作計畫書、興建工程計畫書、操作營運計畫書等），相關之計畫書亦須比照資格預審程序，即先經台中市政府工作小組辦理審核及提送本計畫甄審委員會討論審核通過，必要時並得要求申請人提出補充說明。最後尚須以每公噸攤提建設費、操作維護費、售電收入，以及每公噸廢棄物運輸費等數值計算比價金額（PV值），低於評決底價PV值且為報價PV值最低者，始為最優申請人，而得與被上訴人簽約。再按本件尚未完成綜合評審，亦未進入價格標評比階段，此均為兩造所不爭執，上訴人雖稱：「...一旦被評選為合格申請人，只要興建計劃書經甄審委員會審查合格及報價書提報之比價金額最低且低於底價者，即可取得最優申請人資格，進而與被告簽約。」。又稱：「甄審委員會得依需要與廠商協商修改投資計畫書，以促成合格申請人通過綜合評審。」以及「倘合格申請人報價書所列之比價金額（PV值）超過底價時，仍得以減價方式調整比價金額至底價以下，以取得最優申請人之資格。」據以主張：本案上訴人為唯一合格申請人，且另無要件不符之情形下，被上訴人質疑甄審委員會未必會通過之可能性微乎其微，反之，依一般論理經驗法則，上訴人通過審查之可能性遠高於不通過之可能性，故已至可得確定為最優申請人之程度，而得以被上訴人締約，此不僅係客觀上可合理期待其實現，更係可得確定會實現云云；然甄審委員會是否與廠商協商修改投資計畫書，以「促成」合格申請人通過綜合評審？係由甄審委員會綜合各種利弊得失而為之職權裁量之結果，非其義務，更非上訴人所得左右或掌控，而於被上訴人所定底價遠低於合格申請人預期，申請人於衡量興建及未來營運成本之經濟投資效益，是否會接受減價？尚屬未定之數，上訴人徒以其為合格申請人，即主張其可得確定為最優申請人，而得與被上訴人締約係客觀上可得確定會實現，尚乏依據。
㈢、雖上訴人又以被上訴人為評選係爭計畫之最優申請人，實際上並未嚴格區別資格預審及綜合評審之兩階段審查（資格預審在選合格申請人，綜合評審在選最優申請人，由最優申請人與被上訴人締約），而係秉持儘速促成廠商參與之精神，同時進行資格及綜合評審，故本案實際上已經對上訴人進行為最優申請人的評選程度，且已至可得確定上訴人為最優申請人之程度，並援引原證28-30之會議紀錄為證，然稽之原證28即91年11月16日之會議紀錄所載，該會議雖以申請人第二次資格預審暨合格申請人綜合評審會議紀錄為名，但觀其會議之案由及說明事項，可知該次之會議純為「合格申請人資格」之審查，並未進入第二階段之綜合評審，此觀其討論事項案由記明「針對申請人新光合成纖維股份有限公司依本（九十一）本年十月二十三十日申請人資格預審會議決議，提送之澄清或補正相關文件，提請審議」，至其決議內容則為「針對申請人提送之資格文件應再澄清或補正相關文件如審查意見表，請申請人儘速提本府審查」；另案由明載：「如申請人經審查後為合格申請人，請甄審委員會針對上訴人公提送之興建營運計畫書，提請審議」決議結果則記明：因申請人新光合成纖維公司資格文件部分仍須限期補正或澄清，尚未通過資格預審，故本案不予審議，俟資格預審通過後再提會審議」等語，更足證明申請人綜合評審係以業者已取得合格申請人為其前提條件，且該次之會議係僅就上訴人是否為合格之申請人為審議，就涉及綜合評審之興建營運計畫書則因上訴人尚未取得合格申請人之資格，故不予審議。
㈣、再參諸本計畫案之招商公告第15條評議辦法、評審項目及甄審標準之規定，其甄審計分兩階段，第一階段為資格預審，且主要就申請人提出之資格文件、報價書表及招商文件所應檢附之資料為審查，第二階段之綜合評審則由甄審會就預審所選出之合格申請人，依據所遞送之興建營運計畫書、報價書及相關文件評選出最優申請人，由是可知第一階段之預審及綜合評審之甄審事項互有不同，縱被上訴人為使甄審委員會有寬裕之審查期間及作業之便利起見，而於審查上訴人是否符合預審資格之同時，將上訴人提交之興建營運計畫書一併送交甄審委員會，但由兩造其後於92年1月23日召開之會議紀錄中，係先於案由決議同意申請人即上訴人公司為本案合格申請人後，再於案由就申請人即上訴人提送之興建營運計畫書提請甄審委員會審議，益足證明第二階段即營運計畫書之審查係以上訴人已取得合格申請人資格為其審議之先決條件，並於上訴人成為合格申請人始為正式之審議意見，非如上訴人所言係同時為資格之預審及綜合評審，是上訴人主張甄審委員會並未嚴格區別資格預審及綜合評審，故於上訴人取得合格申請人資格之同時，已至可得確定為最優申請人之程度，而得預期與被上訴人締約，並藉之形成信賴關係，亦難採信。
㈤、綜上，上訴人雖為惟一取得合格申請人之資格，但在上訴人尚未經第二階段綜合評審通過以前，其僅取得得進入第二階段評審之資格，並未決標，依民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法第13條之規定：…合格或入圍申請人所遞送之投資計畫書及相關文件，經評審未達甄審標準或不符公共利益時，甄審會得不予選出最優申請人及次優申請人（參原證26），是以在上訴人未經甄審會審核通過綜合評審以前，其是否成為最優申請人，甄審會是否會以所謂垃圾焚火爐之興建及營運計畫不符合公共利益，而不予選出最優申請人，均在未知之數，被上訴人在此其情況之下並無與之簽約之可能，此當為上訴人所明知，而第一階段之評審係在決定上訴人是否為合格之申請人，為資格之審查，與契約之成立尚未達有密切關連之程度，雙方之要約及承諾亦未達接近合致之階段，上訴人尚無從因第一階段之審查合格，即達可得預期契約一定成立之正當信賴，是其得否依民法第245條之1第1項第1、3款請求損害賠償，自非無疑。
二、被上訴人係因環保署政策改變而停止本件計畫，且被上訴人在未經議會決議通過前，亦不得進行焚化廠之簽約：
㈠上訴人雖主張：本件系爭計畫停止招商，環保署之決策及是
否補助經費，只是被上訴人資力及動機之變化，不影響招商計畫，且從卷證資料無法看出停止招商係環保署之決定所致。然查：
⒈本件計畫之停建係因立法院於審查92年度預算，質疑環保署
總預算中，與焚化廠相關之「大型及鼓勵公民營焚化廠興建與灰渣再利用計畫」佔全署預算百分之四十以上，有違國際推動之「零垃圾」或稱「零廢棄」（zerowaste）垃圾減量環保政策。立法院永續發展促進會並於91年ll月26日召開「鼓勵公民營機構興建焚化爐方案檢討與催生多元垃圾處理方案」公聽會，要求行政院全面檢討現行垃圾處理政策，並以不鼓勵及不補助興建垃圾焚化廠之原則，停止或廢止垃圾焚化廠興建計畫，同時亦提出需擬訂垃圾減量獎勵方案、推行多元垃圾處理設施、提高垃圾資源回收比率、積極推動廚餘回收措施等多項議題，於此會議中，環保署同意針對尚未興建完成之垃圾焚化廠進行續建評估；另環保署郝前署長龍斌於92年3月13日立法院第五屆第三會期衛生環境及社會福利委員會第四次全體委員會亦報告：「台北縣第四座及台中市第二座焚化廠可以考慮停止興建」此業據環保署以95年8月24日環署督字第0950062583號函覆原審明確（見原審卷三第101-102頁）；又立法院審查九十二年度中央政府總預算案曾決議：『環保署九十二年度補助計畫預算之「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動計畫」中，關於補助台中市興建第二焚化爐，應由環保署進行全面環境及空污檢測及提出最新之檢測報告，並向本院相關委員會報告經同意後，始得動支』、『「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動方案」有關桃園縣、花蓮縣、澎湖縣、新竹縣、台中市及台中縣烏日鄉等六縣市之前置作業費用應予保留，俟各縣市政府自行評估可行性後，始得動支』等情，亦有環保署前揭函文附件之立法院第五屆第二會期第十七次會議通過之中華民國九十二年度中央政府總預算案審查總報告一份在卷足憑（原審卷三第112-113頁）。嗣環保署即依據「中華民國統計年報」之統計資料，認我國於87年開始推動資源回收後，垃圾清運量逐年降低，並參酌上開立法院等相關民意機構建議，重新檢討停建部分焚化廠之可行性，其中台中市第二座焚化廠基於：⑴預定廠址位於台中縣市交界之大坑風景區附近，遭兩縣市民眾及民意代表強烈抗爭；⑵議會決議市府應審慎評估第二座焚化廠興建之必要性；⑶92年該焚化廠相關預算被議會刪除，並決議未經議會同意不得與廠商簽約；⑷該市部分立法委員關切認為應停止興建，且立法院決議：「本署92年度補助計畫預算關於補助台中市興建第二座焚化廠，應由環保署進行全面環境及空污檢測及提出最新之檢測報告，並向本院相關委員會報告經同意後，始得動支」○○○區○○道路需經由台中縣政府協調及配合，執行難度大；⑹跨縣市爭議處理困難；⑺本招標案僅進行至資格審查階段，並未決標；⑻投標廠商皆依資格申請文件之「投標切結書」切結保證「同意甲方（即被上訴人）有權依其決定，在任何時候撤回申請，絕無異議」廠商對此切結書並無認為違反法令致損害其權利或利益而依政府採購法第75條規定提出異議者，故本署據以判斷，廠商前來參與投標，對於主辦機關撤回申請之權利均已認同並瞭解，應無「違約賠償」問題等為由決定終止系爭計畫，並由環保署主動宣布停建；此一決策之形成過程業據環保署前函回覆原審甚詳，可見系爭計畫之終止係由中央單位之環保署決定，洵無疑義。
⒉又查，由環保署前函所敘之政策形成過程，可知本件係因環
保署為響應國際「零垃圾」、「零廢棄」（zerowaste）之垃圾減量環保政策，於通盤考量後決定停建焚火廠，被上訴人為配合中央之政策及尊重議會之意見，而隨之終止系爭計畫，客觀上難謂其有何違反誠信原則之可言，再由前揭環保署函文說明五、第1.點已記明「由本署主動宣布停建，宜由本署正式發函縣（市）政府據以憑辦。」另同文主旨及說明均載明：係依環保政策而停止及同函說明七後段亦記載「本署92年4月8日函所述經與貴府研商…請即停止招標有關作業」益證本件之停建係因環保署決定所致，上訴人謂本件停建與環保署政策之改變無涉，且該署政策僅涉及被上訴人經費及動機之問題，不影響被上訴人之招商云云，尚無可採。⒊再按，原審就環保署於92年4月8日宣示停建本件計畫後，台
中市政府是否受其拘束而應立即停建、是否有權決定繼續興建、如繼續推動環保署是否仍依推動方案給付補助等節函詢環保署，亦據該署以前函明確回覆稱：【查台中市政府之「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠計畫」係依據行政院核定之「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動方案」辦理，本方案「主辦機關之義務」規定：依本方案接受中央補助之計畫，未來因應行政區域調整或為因應緊急狀況時，須配合中央政策辦理；未能遵照中央政策或未經中央主管機關核准變更辦理方式，除不續予補助外，並得請求繳還原補助款」；依本署87年2月6日所訂「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠建設費補助款核付規定，本署將按季補貼地方政府建設費補助款，綜此，台中市接受該署補助辦理第二座垃圾焚化廠計畫，自應配合本署政策之執行。故本署政策決定本廠「停建」後，台中市第二座垃圾焚化廠即自「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠計畫」中排除，自不再依「建助補助款核付規定給予補助」】此亦經環保署函敘明確（見原審卷三第104-105頁）；是本件被上訴人就本件計畫是否終止，依前揭行政院頒定「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動方案」之規定，及行政院環保署鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠建設費補助核付要點第三點之規定：「接受本署補助者，須配合本署垃圾處理政策辦理；不配合者，不予補助直至配合辦理為止，並得要求繳還當年度已核發之補助款」（原審卷三第96頁），被上訴人身為受補助之地方執行機關，本負有須配合中央即環保署之政策辦理，並受其停建決定拘束之義務，上訴人徒言主張：本件無法看出係受環保署政策之影響而決定停建云云，亦無可採。
⒋末按：台中市九十二年度總預算案暨附屬單位預算及綜計表
，經台中市議會於第15屆第2次大會議審議完畢，於該預算審查會議第四次會議中之決議：「1.請市府舉辦公聽會，審慎評估後決定。2.本B.0.0.案未經議會同意不得進行簽約。
3.請政風室查明環評說明書定稿本是否引用不實鑽勘資料，及主辦單位是否失職情事。4.請環保局對垃圾去處應未雨綢繆及早規劃，並研擬更先進垃圾處理方法，於下次會期前送本會，且於大會中提出報告。5.請市府請示中央，有關B.0.
0.案是否須經議會審議。」等情，此亦有台中市議會第十五屆第二次大會第四次會議紀錄及第十一次會議紀錄補充紀錄在卷足憑（見原審卷三第174-182頁即證物42、43所示），足見台中市議會經民意反應，亦明確決議應重新評估系爭計畫，於經議會決議同意前，不得進行簽約，則被上訴人在環保署因應國際環保政策，揚棄焚化廠改為推動垃圾源頭減量及資源回收而決定停建垃圾焚化廠及不予補助被上訴人建設經費，再加上台中市議會議決本件B.O.O.案在未經議會同意下不得進行簽約之情況下，被上訴人身為地方執行機關，自須配合中央機關之政策並接受民意之監督，此一政策之轉變，要非被上訴人所能左右或影響。
三、被上訴人停止系爭計畫招商程序，並無上訴人主張之民法第245條之1第1項第1款、第3款事由：
㈠、民法第245條之1第1款或第3款之成立，應以行為人具有可歸責性為前提。
⒈按民法第第245條之1即所謂「締約過失責任」之增訂，依其
立法理由為：「當事人為訂立契約而進行準備或商議，即已建立特殊信賴關係，如一方未誠實提供資訊、嚴重違反保密義務或違反進行締約時應遵守之誠信原則，致他方受損害，既非侵權行為，亦非債務不履行之範疇，原法對此未設有賠償責任之規定，有失周延，爰增訂第一項。」其立法說明書說明上開立法參考希臘民法、義大利民法立法例，而希臘民法第198條明定「因過失致相對人遭受損害者」，係採過失責任；義大利民法第1338條規定以「當事人明知或應知」為主觀要件，由上開立法背景，可知立法者係採過失責任主義。
⒉又民法第245條之1第1項立法形式，其於第1、2款雖將誠實
信用原則具體化為「說明義務」、「保密義務」而為規定，並分別依上開義務予以規定其主觀之要件各為「惡意」及「故意或重大過失」。至同條第3款則未如前揭第1、2款明定定其主觀之成立要件，然民法第245條之1係增列於民法債編之通則，各通則之規定，除非法有明文排除外，就債之關係自應一體適用，而民法第220條既明定債務人就其故意或過失之行為，應負責，則民法第245條之1第1項第3款之適用自應以行為人主觀上亦具可歸責之事由為前提，否則無異令行為人負無過失之賠償責任，並將相對人於契約未成立前所支出之相關準備費用，悉數轉嫁由行為人負擔，殊有違公平之意旨。
㈡、上訴人應舉證證明被上訴人有符合民法第245條之1第1項第1款或第3款之要件事實：
按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限，民事訴訟法第277條定有明文。又按債之關係發生之原因，本有侵權行為、契約不同之原因，而民法第245條之1締約過失責任，係將「誠實信用原則」擴大適用於締約準備或磋商階段，亦屬債之關係發生原因之一，與侵權行為、契約原因所生之債，均屬法定債之發生原因，故不因其為法定債之關係，而影響舉證責任之分配，是本案自仍應依前揭民事訴訟法第277條規定，由上訴人就其主張之有利事實負舉證責任。
㈢、上訴人主張被上訴人符合民法第245條之1第1項第1款款所根據之事實：
⒈招商文件第一部申請須知、第三章計畫簡介、3.9垃圾委託
處理費經費來源明述：「甲方應負責籌措支付垃圾委託處理費所需經費。其經費來源主要為行政院環保署依『鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠建設費補助款核付規定』撥付之建設費補助款及市政府依『一般廢棄物清除處理費徵收辦法』收取之一般廢棄物清除處理費」。據此，上訴人並未於招商文件中揭示將有不獲補助之可能，更未提及不獲補助將導致停止招商等等。
⒉招商文件、第一部申請須知、第三章計畫簡介、3.1.1計畫
執行方式及執行情形另謂：「本計畫採建設－營運－擁有（BOO）方式興建營運，興建營運公司須自備土地參與申請。
現台中市政府已完成「垃圾委託處理計畫書」，並經台中市議會通過，再經省政府環境保護處轉呈行政院環境保護署同意備查。…」云云，明白宣示被上訴人進行「本計畫案」已經市議會「通過」，行政院只是「備查」，意指被上訴人為有權主辦機關，但被上訴人並未於招商文件中明白揭示行政院環保署才是主辦機關及環保署不補助經費將導致停止招商等等，顯違反說明義務。
㈣、然查：依兩造不爭執之招商文件第一部申請須知，第三章計書簡介、3.9垃圾委託處理費經費來源之一，即為行政院環保署撥付之建設費補助款，且系爭計畫係依據促參法及環保署核定之「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動方案」辦理，此為上訴人所自承並明知，又依招商文件第二部、第一章總則、1.1定義、第25條規定「營運開始日：指行政院環境保護署依相關法令同意備查本廠正式開始營運之日」；第四部、第一章定義、第1.01定義、第4條規定之「營運開始日」亦設有相同之規定，均明示本案焚化廠之營運，被上訴人須受環保署命令之拘束。另第二部、第十一章不可抗力與法令變更、11.1.2規定所謂「法令變更」，指「自申請截止日起之法律變更或主管機關之命令或處分變更，且足以影響本契約興建及營運工作之履行及專案財務者」（參原審卷三第17-20頁），足見招商文件中亦明示有關環保署政策之改變，將影響招商之續行與否，上訴人主張招商文件中未揭示系爭計畫將受環保署政策影響及本件續建與否，不應受環保署政策之影響云云，顯不足採。
㈤、再按，被上訴人於前揭招商文件中已明確載明系爭計畫之經費來源為：環保署提供之補助款及被上訴人收取之一般廢棄物清除處理費，則依前揭內容，一般人客觀上均會知悉：環保署是否會提供補助經費及被上訴人可否收取一般廢棄物清除處理費，將會影響系爭計畫之順利推動進行與否。上訴人身為企業集團所屬頗具規模之公司，於參與系爭計畫招商程序之招商文件中，即可清楚得悉：系爭計畫部分經費來自環保署之補助款，且主管機關之命令或處分之變更，均足以影響本契約興建及營運工作之履行，其就本件計畫之推動須受環保署政策之影響，自無從推為不知，而環保署用經費補助系爭計畫，須經立法部門之預算審查及決議通過，亦即前揭補助款之順利核撥與否，仍涉及政府環保決策之影響，依行政院核定之「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動方案」之規定，被上訴人既為接受中央補助之主辦機關，本應配合中央政策，而中央政策之轉變，並非被上訴人故意或過失而起，更非其職責範圍所能決定之事項，故難因中央政策之決定即咎責於被上訴人，並謂有何可責性，上訴人主張被上訴人並未於招商文件中揭示將有不獲補助之可能，更未提及不獲補助將導致停止招商有惡意隱匿或為不實之說明云云，尚無可採。
㈥、上訴人雖又主張：其曾於92年1月3日函詢被上訴人系爭計畫是否繼續推行，被上訴人於92年1月21日函覆上訴人仍繼續進行「本計畫案」，於92年1月23日如期舉行系爭計畫申請人第三次資格預審暨合格申請人綜合評審會議，並於會中宣告同意上訴人為合格申請人，並於同年2月20日核發合格通知書予上訴人，竟於同年3月20日，被上訴人發函通知上訴人停止「本計畫案」，顯然惡意違反說明義務云云。惟查：⒈台中市議會於91年11月4日就系爭計畫決議：台中市政府應
舉辦公聽會審慎評估系爭計畫，並於議會同意前不得簽約，而立法院於92年1月10日審查92年度預算時，對系爭計畫予以前揭保留意見等情，均已如前述，足見系爭計畫於上開時點業經地方議會、立法院決議應重新審慎評估，於評估前不得簽約或動支相關預算。
⒉91年11月間起，台中市地方各界開始反對興建系爭焚化爐，
此有媒體剪報影本在卷足參，而當時台中縣市立法委員、議員、社區發展協會等分別於91年11月間起積極去函環保署抗議或請求停止興建系爭焚化爐並暫緩系爭計畫之經費補助，其中環保署曾於92年1月15日函覆當時立法委員 沈智慧 稱：
「有關暫緩補助台中市政府辦理第二焚化廠經費案，本署將依九十二年度立法院審查預算結果辦理」；另於92年3月18日函覆台中縣太平光華里社區發展協會稱：「有關台中市政府計畫在台中縣市交界處興建第二座焚化廠乙案，本署刻正與台中市政府商議該焚化廠停建事宜」此亦有環保署前揭函文所附之公文影本、抗議書在卷足稽（原審卷三第110頁116-120頁），足見於92年1月10日立法院審查系爭計畫決議保留意見後，環保署於即積極與被上訴人研議重新評估系爭計畫，於92年3月18日以前即與台中市政府研議停建事宜；觀以環保署前函說明後段亦記載「本署92年4月8日函所述【經與貴府研商…請即停止招標相關作業】，查係本案雖為本署補助之計畫，台中市政府亦應配合本署政策，為考量施政和諧、尊重地方，本署政策決定前照會該府實屬必要」（見同上105頁）；益證系爭計畫之停建，係環保署政策形成在前，再與縣政府研議後發函，並非被上訴人單方於92年3月20日突然片面決定停建甚為明顯。
⒊雖環保署於92年4月8日才以前揭函文正式發函台中市政府停
止系爭計畫招標相關作業，然前揭函文係由環保署承辦人員於同年3月24日即已擬妥函稿，並於主旨明載：「貴府（指台北縣及台中市政府）辦理「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠計畫」經與貴府研商檢討應積極推動垃圾源頭減量及資源回收，並加強維護管理維持既有焚化處理設施處理容量，請即停止招標相關作業，並儘速辦理補助經費結算」經簽會環保署會計室，會計室簽具如由環保署發函地方取消興建是否發生賠償問題（原審卷三第110-111頁），其後承辦人員再於92年4月4日另擬簽呈說明，並於簽呈中說明：「本終止案係經本署與縣（市）政府研商後，由本署主動宣布停建，宜由本署正式發函縣（市）政府據以憑辦」上開函稿、簽呈於92年4月7日始經前署長 郝龍斌 批示發文等情，亦有環保署上開函文及簽呈擬稿影本在卷足憑，更足見系爭計畫停建事宜係由環保署重新評估後，主動宣布停建，被上訴人始於92年3月20日正式發函上訴人停止招商事宜。於環保署上開正式評估決定停建前，被上訴人既尚未獲得停建通知，其於92年1月3日經上訴人函詢時，仍函覆繼續進行計畫，即無所謂惡意隱匿或說明不實之情形，更不能以環保署正式發函時間在後，即否定被上訴人係依據環保署之決定停止興建或有何違反誠信原則其理至明。
㈦、違反第245條之1第1項第3款部分：⒈上訴人雖主張：行政院環保署於92年4月8日正式發函被上訴
人停止招標事宜，而被上訴人早於92年3月20日即已通知上訴人停止招標程序，被上訴人於環保署未強制被上訴人停止招商之情形下，非但未顧及上訴人之正常期待，於協商過程中努力向環保署爭取繼續補助經費，反以「依環保署之命令」及「無經費來源」等理由驟然停止招商之事實行為，顯然違背被上訴人之招商文件所給予準備與其商議締約之上訴人對締約協商之正常發展之一般期待，其違反誠信原則所要求之說明及忠誠協商義務云云。惟查：環保署於92年1月10日立法院預算審查決議後，即已積極重新評估系爭計畫，於92年3月間即已與被上訴人研商停建事宜，且係主動宣告停建系爭計畫，被上訴人既非決策單位，亦未參與環保政策之決定，其縱因環保署照會而於環保署發函前先行通知被上訴人停止系爭計畫之招商程序，亦係配合中央政策之結果，況被上訴人於環保署政策尚未轉變之前，亦曾積極於90年5月29日及6月12日分別以90府環場字第068165、074257號函向環保署一再表達第二座焚化廠實有興建必要之立場（見原審卷三第105頁），稽之系爭招商文件中又已載明：經費來源及受環保署政策影響之可能，是以系爭計畫既因立法院預算決議附帶保留意見，經環保署重新評估後，變更政策而決定停建，自非被上訴人片面宣布停建，故難謂被上訴人有何顯然違反誠實及信用方法之情事。
⒉上訴人雖主張：系爭計畫於91年7月23日招商時已經是第3次
招商，系爭計畫第1次招標於89年5月20日因無廠商參與投標而流標；第2次招標是在90年4月25日上訴人參與投標，遭被上訴人以程序不符廢標，其廢標處分經行政院公共工程委員會審議判斷廢棄原處分，然被上訴人不顧前揭審議判斷的結果，仍然於91年7月11日函知上訴人維持廢標處置，並希望上訴人參與第3次招商，經過上開招商過程，讓上訴人認定系爭計畫必會繼續興建，而積極參與申請，被上訴人竟擅自停止招標程序，顯有違誠信原則云云。惟：被上訴人就系爭計畫之第1次招標、第2次招標程序，乃屬獨立不同之招標程序，且上訴人既已不再爭議前揭招標程序，即無法再執前二次招標程序之事實，主張被上訴人違反誠信原則。又被上訴人第3次招商程序，既屬另依促參法所進行之獨立招商程序，且被上訴人前揭停止招商程序，係依環保署於92年3月間政策變更而決定，自難認被上訴人就此有何顯然違反誠實及信用方法。
四、綜上，上訴人於本件招商計畫，僅取得合格申請人之資格，並非最優申請人，亦未決標，距契約之成立並未達有密切關連之程度，且本件被上訴人停止系爭計畫之招商程序，依前揭所述決策過程及理由，係因配合環保署政策所致，而環保署之所以從原先推動焚火廠之興建轉為推動垃圾減量、資源回收之環保政策，亦係出於國家整體及長期環保環境及政策之考量，此當非被上訴人於招商當時所能預料及左右，是難以環保署事後政策之改變即咎責於被上訴人，並謂其有何違反誠信原則及故意隱匿或違反說明及忠誠義務之情事，此外上訴人又無法證明被上訴人有何民法第245條之1第1項第1款、第3款之事由，上訴人據此主張被上訴人應負擔締約過失之損害賠償責任，請求被上訴人給付系爭款項及法定遲延利息，即難准許。原審因之駁回其請求及假執行之聲請並無不合，上訴意旨仍執前詞，就其中2438萬7122元之本息部分聲明不服，並求予廢棄改判，核屬無據，其上訴為無理由，應予駁回。
五、本件判決之基礎已為明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證均已無礙於本院上開審認，爰不逐一論駁，附此敘明。
據上論結：本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中華民國97年12月23日
民事第二庭審判長法官邱森樟
法官翁芳靜法官謝說容以上正本係照原本作成。
上訴人得上訴。
如對本判決上訴，須於收受判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按他造人數附具繕本）。
上訴時應提出委任律師為訴訟代理人之委任狀。具有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項之情形為訴訟代理人者，另應附具律師及格證書及釋明委任人與受任人有該條項所定關係之釋明文書影本。
書記官胡美娟中華民國97年12月23日
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