裁判字號：最高行政法院98年裁字第244號裁定
裁判日期：民國98年02月05日
裁判案由：眷舍
最高行政法院裁定
98年度裁字第244號抗告人甲○○上列抗告人因與相對人國防部間眷舍事件，對於中華民國97年10月7日臺北高等行政法院96年度訴字第3504號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人係相對人所屬空軍司令部（下稱空軍司令部）列管屏東縣崇仁新村門牌編號屏東縣屏東市○○路○○○號眷舍（下稱系爭眷舍）之原眷戶，曾於系爭眷舍範圍內之屏東縣政府所有土地增建建物，民國82年間將增建建物及坐落土地出租予訴外人 黃海潮 並簽訂租賃契約，黃海潮於承租增建建物及坐落基地後，因該增建建物老舊經取得抗告人同意後拆除重建並經營「十二樓餐廳」，嗣於86年間屏東縣政府發現黃海潮占用其土地，乃向黃海潮追償土地使用補償金，因黃海潮欠繳土地使用補償金，屏東縣政府遂聲請臺灣屏東地方法院對黃海潮強制執行，將其經營之「十二樓餐廳」建物及系爭眷舍併同查封、拍賣予訴外人 魏美雪 並核發權利移轉證書。案經空軍司令部空軍第439聯隊查知抗告人於系爭眷舍土地增建建物並出租予黃海潮違規營商後，乃以94年12月21日屏東郵局一支局第85號存證信函限期於函到後1個月內改善，惟抗告人未能改善，空軍司令部遂以95年3月29日突眷字第0950001453號呈相對人是否應註銷其眷舍居住權，案經相對人審查認為抗告人已違反眷舍管理規定應註銷其眷舍居住權，乃以95年4月21日勁勢字第0950005616號令（下稱系爭公函）回復，經空軍司令部以96年3月15日窋眷字第0960003545號撤銷抗告人眷舍居住憑證及居住權。抗告人不服，就相對人系爭公函提起行政訴訟。
三、原裁定係以：依行為時即78年6月26日相對人（78）恕側字第3063號令修正發布之國軍在臺軍眷業務處理辦法第2條、第98條及國軍軍眷業務處理作業要點貳第1款等規定可知，有關陸、海、空軍、聯勤等各總司令部所屬國軍眷舍之分配、管理、維護、收回等，均屬各軍種司令部之權責，並非相對人之職掌。本件抗告人所爭執之系爭公函，係因空軍司令部以95年3月29日突眷字第0950001453號呈，敘明抗告人涉及擅自將系爭眷舍出租，已違反行為時國軍軍眷業務處理作業要點玖第1款第（三）目規定，認為應依法撤銷其眷舍居住權等事由，建請相對人給予指示是否適於撤銷抗告人眷舍居住權，相對人乃以系爭公函為函復等情，為兩造所不爭執，並有上開公函附卷可稽，參酌前開原因事實及軍眷業務處理權責劃分規定，足認系爭公函僅係上級機關就下級機關之請示所為指導而已，並未對抗告人創設新的權利義務關係，亦不因該項說明而產生法律上效果，自非行政處分甚明，此觀系爭公函並未送達予抗告人而僅下達予空軍司令部亦可獲得佐證。雖空軍司令部最終依照系爭公函意旨，另以96年3月15日窋眷字第0960003545號書函撤銷抗告人眷舍居住憑證及居住權，然此要屬空軍司令部本於法令所賦予之職權，經調查事實與證據後就具體事件所為之決定，其因此對外直接發生法律效果，乃係本於自身管轄權所致，與前開系爭公函僅發生單純觀念通知之結果無涉。故抗告人對於系爭眷舍居住憑證及居住權遭撤銷一事不服，即應以空軍司令部96年3月15日窋眷字第0960003545號書函為爭訟標的始為正辦，該書函亦已明確記載教示條款，抗告人自應依此循序提起行政救濟。又是否行政處分，應依行政程序法第92條第1項所規定要件定性之，要非當事人得以自認，本件抗告人對非行政處分提起行政訴訟，自有起訴不備其他要件之違法，且依其情形無從補正等詞，裁定駁回其在原審之訴。
四、本院查：按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」同法第4條第1項亦有明文規定。而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又上級機關本於監督權，對於下級機關所為之糾正及指示，並非對人民之行政處分，其以副本抄送原告，純屬意思通知性質，自不得作為訴願之標的，原告如不滿該上級機關之指示，應俟受指示之下級機關遵令為行政處分後，再循行政救濟程序請求救濟，乃原告未待行政處分，即行訴願，自為法所不許。本院62年裁字第182號著有判例可資參照。復按「軍眷業務權責劃分如左：一、國防部負責軍眷管理政策。二、各軍種單位負責直接管理所屬軍眷．．．。」「國防部總務局、軍事情報局，及陸、海、空軍、聯勤、警備各總司令部、憲兵司令部權責如左：一、本單位為眷舍之分配、管理、修繕、維護、整建、遷建、重（改）建，及眷村與散居戶之管理．．．。」「軍眷業務處理權責劃分如下：（一）國防部負責軍眷服務政策之制定。（二）國防部陸軍總司令部、海軍總司令部、空軍總司令部、聯合後勤司令部、後備司令部、憲兵司令部、國防部參謀本部軍事情報局負責所屬軍眷業務之執行。．．．」行為時國軍在臺軍眷業務處理辦法第2條、第98條第1款及國軍軍眷業務處理作業要點貳第1款分別規定甚明。依上規定可知，相對人為國軍之軍眷舍政策制定機關，所屬陸、海、空軍等司令部則為負責各所屬軍眷舍之分配、管理、維護、收回等業務。本件相對人所屬空軍司令部以抗告人於屏東縣屏東市○○路○○○號系爭眷舍土地增建建物並出租予訴外人黃海潮違規營商，且未依限改善，經向相對人請示是否應註銷其眷舍居住權，相對人認抗告人既已違反眷舍管理規定，以系爭公函回復所屬權責機關空軍司令部應註銷其眷舍居住權，上開公函屬上級機關本於監督權，對於下級權責機關所為指示，該公函未通知抗告人，並非對抗告人之行政處分，自不得對之提起撤銷訴訟，原裁定已論述甚詳，核無不合。又抗告人主張相對人訴願答辯書及行政院訴願決定書均認系爭公函為行政處分，原裁定卻認非行政處分，見解有誤云云。惟依前揭規定及說明，訴願答辯書及訴願決定書之上開見解，應屬誤認，原裁定自不受拘束。又系爭公函既非行政處分，抗告人對之提起訴願，訴願機關原應從程序為不受理之決定，本件訴願決定從實體駁回，固有欠妥，惟於系爭公函非行政處分，不得提起行政訴訟之結論尚無影響。經核原裁定對抗告人在原審之各項主張如何不足採，均已論述甚詳，並無不合。抗告意旨，指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國98年2月5日
最高行政法院第五庭
審判長法官黃璽君
法官黃秋鴻法官鄭忠仁法官黃本仁法官吳東都以上正本證明與原本無異中華民國98年2月5日
書記官彭秀玲