裁判字號：臺灣高雄地方法院103年簡字第117號判決
裁判日期：民國104年05月15日
裁判案由：追繳押標金
臺灣高雄地方法院行政訴訟判決103年度簡字第117號
104年4月27日辯論終結原告鏵甡企業有限公司代表人 蔣玉如 訴訟代理人 邱怜珠 律師被告高雄市立聯合醫院代表人 林高田 訴訟代理人 葉奇璋 上列當事人間追繳押標金事件，原告不服高雄市政府中華民國10
3年6月16日103申13號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告所辦理之「心導管衛材（W981208）」採購案（下稱系爭標案），因原告之實際負責人 鮑文睿 （為原告代表人蔣玉如之配偶）同為另一參與投標廠商揚通企業有限公司（下稱揚通公司）之代表人，而有政府採購法（下稱採購法）第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情形，被告乃於103年2月11日以高市聯醫總字第00000000000號函（下稱原處分）通知原告，將依採購法第31條第2項第8款追繳押標金新臺幣（下同）32,000元。原告不服提出異議，經被告以103年2月26日高市聯醫總字第00000000000號函更正追繳金額為10,000元。原告仍表不服，提起申訴，遭審議駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠原告公司與揚通公司並非實質上同一廠商，揚通公司負責人亦非原告公司之實際負責人：
⒈按蔣玉如不僅為原告公司之名義負責人，且為實際負責人
，原告公司與揚通公並非同一廠商，應無「投標廠商之負責人相同」之情事，系爭標案採購須知第27條第4項第5款、採購法施行細則第33條及採購法第50條第1項第5款等規定，於本案應無適用之餘地。最高法院97年度台上字第6855號、100年度台上字第3053號刑事判決所指情事，各以員工或妻女虛設人頭，營造三家公司假象等空頭虛設之情形，原告公司並非空頭虛設，本案自不能比附爰引上開判決。
⒉揚通公司負責人鮑文睿與蔣玉如雖為夫妻，但各自分別負
責揚通公司及原告公司，此由刑事調查筆錄所載證人證言、本案帳務資料及其它相關文件等資料，可證明蔣玉如掌管原告公司財務、銀行帳號、人事管理及公司之薪資、獎金、押標金、禮金等撥付，故蔣玉如確為原告公司之實際負責人，而非鮑文睿假借用來的虛設人頭。此外，原告公司與揚通公司之收據記帳報稅等資料，均完全徹底分離，絕無混雜，且原告公司於80年即已設立，嗣後為明確區隔代理產品不同，於87年始另設揚通公司，二者設立間隔長達七年，且原告公司與揚通公司分別代理不同商品，不僅分屬於使用手術前後之耗材或器材，其品質、品牌與單價均不相同，此由高雄地方法院101年度訴字第525號刑事判決理由及鮑文睿之調查筆錄等可查知，顯非為投標而虛設二家公司。又僅二家公司，也無法達到圍標之目的。因此，原告公司與揚通公司間無論名義上及實際上之負責人均不相同，顯非同一廠商，此由原告公司與揚通公司、業務經理 劉盈震 與業務員 葉瑞啟 經檢察官起訴後，終經臺灣高雄地方法院101年度訴字第525號刑事判決、臺灣高等法院高雄分院102年度上訴字第1326號刑事判決分別判決無罪確定一事亦可推知。
㈡原告公司與揚通公司同時參與系爭標案並非假性競爭之行為
，亦不生假性競爭之結果，無採購法第31條第2項第8款之適用，被告不應追繳押標金：
⒈按自前揭二無罪判決之判決理由可知，本件係原告公司南
區辦公室業務經理劉盈震、業務員葉瑞啟因不諳法令規範及投標須知，不知揚通公司與原告公司同時參與系爭標案之投標行為，易招致被告誤認意圖影響開標之公正結果，實則原告公司與揚通公司均欠缺假性競爭之故意。
⒉又依行政院公共工程委員會（下稱工程會）88年9月18日
（88）工程企字第0000000號函示：「…機關依採購法以第52條第1項第4款規定辦理複數決標，其採公開招標分項決標之開標決標原則如下：①招標文件未規定各項投標文件應分項裝封及於大外標封標示投標項次者，有三家以上廠商投標，且符合本法施行細則第55條規定時，應依本法第48條第1項規定開標。…②招標文件規定各項投標文件應分項裝封及於大外標封標示投標項次者，個別項目應有三家以上廠商投標，且符合本法施行細則第55條規定時，方得就該項開標。…」，而本案係採公開招標，複數決標，分項決標，且招標文件未規定各項投標文件應分項裝封及於大外標封標示投標項次之採購，廠商如為參與採購中任一品項投標之合格廠商，即為該採購案之合格廠商，而該採購案如有三家以上之合格廠商即應依採購法第48條第1項之規定開標決標。換言之，已不再問該投標項次是否確有三家以上合格廠商，只要該投標之採購案已有三家以上合格廠商即為已足，何生假性競爭之疑慮。例如系爭標案第「19」項次雖僅有原告公司一家合格廠商投標，依法仍應予決標。是依據上開函示，在個別項次方面，因採購案已有三家以上合格廠商，所以，該項次縱僅有一家合格廠商，依法亦應予開標決標。另機關依採購法規定辦理招標，除有採購法第48條第1項第1至8款情形不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標，採購法第48條第1項定有明文。另有關於三家以上合格廠商之認定，採購法施行細則第55條亦有規定在案。至於系爭標案乃採公開招標，複數決標，單項報價單項決標，且招標文件未規定各項投標文件應分項裝封及於大外標封標示投標項次。換言之，劉盈震、葉瑞啟不只是使揚通公司與原告公司同時參與系爭標案系爭項次之投標；劉盈震、與葉瑞啟亦同時使揚通公司與原告公司均分別參與系爭標案〝除了系爭項次以外〞之其他項次之投標，屬符合採購法施行細則第55條規定，從而為上開函示所稱之合格廠商。揚通公司與原告公司既均屬於系爭標案之合格廠商，則無論揚通公司與原告公司是否因員工所為而有同時參與系爭項次之投標，均不影響系爭項次是否開標決標，自絕無可能使開標發生不正確之結果之虞。事實上，系爭標案除原告公司與揚通公司外，尚有其他合格廠商參與系爭標案之投標，因揚通公司及原告公司已為系爭標案之合格廠商，則系爭標案已經至少有三家合格廠商投標，是無論原告公司是否有參與系爭項次之投標，系爭項次均應依採購法第48條第1項之規定開標，對於開標結果根本毫無影響。是則，絕無任何假性競爭，要屬無疑，自無採購法第31條第2項第8款之適用。
㈢本件被告似依行政罰法處罰過失行為之規定，認原告公司員
工葉瑞啟因不諳採購法，不慎誤為投標具有過失而向原告追繳押標金。惟行為人因違反採購須知之規定而遭機關追繳押標金之法律性質，係屬管制性之不利處分，非懲罰性之不利處分，並無行政罰法之適用，此為向來之實務見解，有最高行政法院100年度判字第1071號判決、100年度判字第1136號判決、工程會101年度工程企字第00000000000號函及最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議要旨可參。是以，行為人即不可能因過失之主觀責任而負返還或追繳押標金之義務，從而原告公司自不可能因葉瑞啟之過失投標行為擔負追繳押標金之責任。
㈣又追繳押標金為管制性之不利處分，則行政機關之管制目的
為何?管制之對象為何？即有探討之必要。按招標機關為防止假性競爭，有予以管制之必要，然本件原告關於第11、12、13、15、16項次之投標，係出於業務員葉瑞啟之過失所致，故無假性競爭之虞，顯已經失去管制之目的與意義。又本案被告於審查原告公司相關資格之應備文件時，即發現原告公司欠缺「醫學中心採購證明文件」，被告即招標機關高雄市立聯合醫院於「資格審查」的過濾篩選時，即以資格不符，逕將原告公司刷掉剔除。是原告不可能造成假性競爭，在法律上已屬不能犯，不符合系爭條文立法意旨要處罰的對象。又臺灣臺北地方法院100年訴字第3328號一案，法院即因認押標金之作用兼有督促得標者履行契約、防止圍標及投標者以投機取巧之不正方法獲得合理標之作用。而認為於投標人既已經以高於底價之最低標得標，則其已無圍標或妨害招標程序之處，押標金支票僅餘履約之擔保功能。受款人處縱有誤載，亦因明顯打字錯誤，既與標價無關，無礙招標程序。再依政府採購法第30條第1項第4款勞務採購得免收押標金之規定意旨，益認銀行記載錯誤之招標支票與投標人無從決標之間，不能認有相當因果關係存在，而認為毋庸追繳押標金。本件原告公司因為資格不符，主體不適格，早遭廢標，對於投開標程序與結果，自不能發生任何影響，即無影響採購公正之因果關係，無礙招標程序。被告明知原告公司自始即資格不符，初審資料時，即已針對系爭5個項次，立刻予以過濾刪除。依據上開判決意旨，原告公司既非出於投機取巧，又欠缺因果關係，被告竟仍執意向原告追繳押標金，於法有違。
㈤原告並無意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協
議或其他方式之合意，使廠商不為價格競爭之情形，故不應追繳押標金：
按參酌工程會工程企字第00000000000號函示要旨略以：「…來函所述投標廠商情形，貴公司應探究該等廠商是否有意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價格之競爭之情形，如有而依本法48條第1項第2款『發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者』或第50條第1項第7款『其他影響採購公正之違反法令行為』辦理者，茲依本法第31條第2項第8款認定，該等廠商押標金應不予發還，並請將相關廠商移檢調機關偵辦。本會92年11月6日工程企字第00000000000號函及96年5月
8日工程企字第00000000000號函（均公開於本會網站）併請查閱。…」，被告應就原告確係「故意」製造假性競爭，負擔舉證責任。又參酌最高行政法院100年判字第982號判決要旨略：「…政府採購法第50條第1項第5款係於91年2月6日所增訂，其立法目的係用以防止假性競爭行為…如非屬同一標案（或採購項目），不同投標廠商間既無競爭關係，其投標文件內容縱有重大異常關聯之情形，亦不致發生假性競爭行為，自非政府採購法第50條第1項第5款及第31條第2項第8款規制之對象。工程會96年6月26日96工程企傳字第F961354號傳真函釋例謂：『關於政府採購法第50條第
1項第5款規定，係為防止假性競爭之情形。依來函所述個案採分項決標，且地址、傳真、電話相同之二家廠商各投不同項目，尚非彼此互相競爭，自無上開條款之適用』等語。…又系爭採購案雖規定廠商以承包一標（區）為限，但政府採購法第50條第1項第5款係為防止假性競爭而設，並非以限制單一廠商投標或得標之項次數為目的，自不能以被上訴人與易山公司，分別就北區及南區不同之事件投標，卻發生其各自押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還之情事，有礙系爭採購案限制同一廠商僅能承包一標（區）之規定為由，援引與此不相干之政府採購法第50條第1項第5款加以規制。…尚難僅以其『押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還』為由，推測被上訴人與易山公司之間，有互為利用，或均係遭他人利用，或其中之一係遭另一廠商利用等情事，更難以此推測，反過來主張有採購法第50條第1項第5款之適用。…」可知，不能僅以原告公司與揚通公司同時參與系爭標案之投標行為，即謂構成採購法第50條第1項第5款之適用。綜上所述，被告所為之原處分及原異議處理結果顯有錯誤，申訴審議判斷未予撤銷，同有違誤，爰聲明：原處分、原異議處理結果及採購申訴審議判斷均撤銷。
三、被告則以：㈠原告公司及揚通公司（按原告公司之負責人雖為蔣玉如，惟
原告公司之實際負責人為蔣玉如之夫鮑文睿，且鮑文睿亦為揚通企業有限公司之負責人）均參加招標機關系爭標案之投標，因系爭標案採公開招標、最低標、複數決標、單項報價單項決標之方式辦理採購，標案品項總計87項，揚通公司共計投標31項、原告投標16項，且同時投標系爭標案之第11、
12、13、15、16項次，共有5項。茲因揚通公司與原告公司之實際負責人均為鮑文睿，二家公司之南區辦公室地址、電話及人員均相同，屬同一家廠商而共同對本標案同時投標。原告公司業務員葉瑞啟於調查局及偵查中供稱，坦承依申訴廠商業務經理劉盈震指示辦理本件標案事宜及填寫投標文件，由其向原告公司名義負責人蔣玉如申請押標金，並匯款至其帳戶後，再領出匯入被告機關帳戶此有法眼系統全戶資料查詢可證，而原告、揚通公司、劉盈震及葉瑞啟涉嫌違反採購法第87條第3項、第6項之妨害投標未遂罪嫌，經高雄地檢署檢察官偵查終結，而以101年度偵字第121268號起訴書提起公訴。嗣經高雄地院以102年度訴字第525號刑事判決，於102年11月26日判決原告廠商、揚通企業有限公司、劉盈震及葉瑞啟等四人均無罪；經檢察官不服提起上訴後，又經高雄高分院於103年3月4日以102年度上訴字第1326號刑事判決上訴駁回而告確定等情，此有上開二份刑事判決書為證。
㈡原告公司雖主張：高雄地院102年度訴字第525號刑事判決
，及高雄高分院102年度上訴字第1326號刑事判決，均認定原告公司、揚通公司、劉盈震、葉瑞啟四人均無罪，足證員工於本案係屬「誤投」，自係出於「過失」，即無假性競爭之意欲等語。惟按本法訂立之目的，係為使政府採購程序可以公平、公開，藉此導引並鼓勵符合資格的廠商參與競爭，使採購機關在此種競爭的環境下，可以獲得品質較佳、價格低廉或合理的財物、勞務或工程供應。因此，採購的程序即在建立廠商間彼此競爭的環境，而避免廠商間之假性競爭或不競爭，即是本法防弊措施中重要的一環。按同一廠商只能就本標案投寄一標函（同一公司之二個以上分公司、或總公司與分公司、或投標廠商負責人相同，卻同時投標本標案之情形者，視同違反本規定），系爭採購案投標須知第27條第
4項第5款定有明文。此規定係源於本法施行細則第33條：「同一投標廠商就同一採購之投標，以一標為限；其有違反者，依下列方式處理：一、開標前發現者，所投之標應不予開標。二、開標後發現者，所投之標應不予接受。廠商與其分支機構，或其二以上之分支機構，就同一採購分別投標者，視同違反前項規定」。該條文於91年11月27日修正前之第
3項規定「投標廠商之負責人相同者，亦同」，雖在修正後予以刪除，惟觀其立法理由，係因母法即本法第50條第1項第5款已就此情形有明文規範，故不再作重覆性之規定。而政府採購法於91年2月6日修法增訂第50條第1項第5款：
「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商」，其立法理由即在於為防止假性競爭行為。該條所謂「重大異常關聯」，依工程會91年11月27日工程企字第0000000000號函示之判別依據：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」（按系爭採購投標須知第27條「開標」第7項第6款亦有相同規範）。可知包含系爭採購須知第27條第4項第
5款、本法施行細則第33條及本法第50條第1項第5款，均係在規範相同或相類之情形，亦即實質上同一廠商不得參與同一採購案之投標，以避免假性競爭之弊病。而所謂實質上同一廠商，依據上揭規定之例示，即包含同一公司之二個以上分公司、或總公司與分公司、或投標廠商負責人相同、或有函示重大異常關聯之情形，是依該等例示情形亦可推知，所謂投標廠商負責人相同，自包含雖名義負責人不同，然實質負責人相同之狀況（最高法院97年度台上字第6855號判決、100年度台上字第3053號判決意旨參照）。
㈢本件原告公司及揚通公司雖名義上負責人不同，然其等業務
及財務上之實質負責人均為同一人，尤以公司主要業務均有鮑文睿主導，其公司職員、辦公處所亦大致相同，公司業務內容亦有極高重疊性，甚至代理出席系爭標案之代理人均屬同一人，從而，應屬上揭規範所禁止不得參與同一標案之客體。且就上開投標須知之「投標負責人相同」，應包含雖名義上負責人不同，然實質上負責人相同之情形，已如上述。況揚通企業有限公司及原告廠商不僅實質上負責人相同，甚連公司之職員、工作場所均大同小異，其代理之醫療器材亦有高度重疊性，就本件採購案亦均交由一人負責等情，而屬實質上同一廠商，並已析述如上。另觀諸投標須知，係明確記載「同一廠商只能就本標案投寄一標函」，而系爭標案未再規定廠商應於各項次之投標文件分項裝封並於外標封標示投標項次，亦經高雄地方法院查明綦詳，此有其102年10月18日電話紀錄附卷可按，並核與系爭採標案卷內所附各投標廠商之外標封及價格封情形一致，可知該規定之標函即是針對本件標案全案之標函，而不再特別區分系爭標案之何項次，況揚通公司及原告公司除同時投標系爭標案外，更同時投標系爭標案之第11、12、13、15、16項次，此亦為原告公司所不爭執。且上揭規定本即未限定在同一商品之情形始有適用，故揚通公司及原告公司所投標之第11、12、13、15、16項次商品，雖廠牌不同，然可相互代用，亦經鮑文睿於高雄地方法院證述屬實。足認揚通公司及原告公司同時參與系爭採購案之投標，確已違反該投標須知第27條第4項第5款「同一廠商只能就本標案投寄一標函（同一公司之二個以上分公司、或總公司與分公司、或投標廠商負責人相同，卻同時投標本標案之情形者，視同違反本規定）」之規定無訛。且以上原告公司確實違反投標須知第27條第4項第5款之事實，亦經高雄地院102年度訴字第525號刑事判決，及高雄高分院102年度上訴字第1326號刑事判決分別認定無訛，足徵雖原告公司及揚通公司、劉盈震、葉瑞啟等四人雖均獲判無罪，惟原告公司與揚通公司間之投標行為，確有違反採購法第50條第1項第5款所定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之規定。
㈣按「採購法第31條第2項第8款規定所稱之『其他經主管機
關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於『影響採購公正之違反法令行為』，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨（第1條規定參照）。」最高行政法院100年度判字第1985號判決足資參照。「機關辦理採購有下列情形之一者，得依採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」及「機關辦理採購，如發現廠商有本法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」分別經工程會91年11月27日工程企字第00000000000號及92年11月6日工程企字第00000000
000號函釋示在案。是工程會已依採購法第31條第2項第8款之授權規定，通案一般性認定「一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」為依採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』，係屬採購法第31條第2項第8款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形。又按最高行政法院100年度判字第1578號判決要旨略以：「廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依採購法第31條第2項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。分別經工程會89年1月19日(89)工程企字第00000000號函及94年
3月16日工程企字第00000000000號函釋示在案。是工程會已依採購法第31條第2項第8款之授權規定，通案認定意圖影響採購結果或獲取不當利益，而容許他人借用本人之名義或證件參加投標者，係屬政府採購法第31條第2項第8款規定之『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』之情形』。」，並不以追繳押標金屬「管制性不利處分」不適用行政罰法，而應受以故意為其要件之限制。被告依據工程會91年11月27日工程企字第00000000000號及92年11月
6日工程企字第00000000000號函通案認定原告與揚通公司間之投標文件內容有重大異常關聯，係屬採購法第31條第2項第8款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為之情形」，據以追繳前已發還予原告之押標金，自屬有據。原告無視其違法事實已符採購法第31條第2項第
8款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為之情形」之主管機關一般性認定，而欲以具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失採購法建立公平採購制度之立法意旨。又不同投標廠商間之投標文件，其有違反採購法第50條第1項第5款之情事者，即應依該條款規定處理，不因是否決標或廢標與否而不予處理。
㈤次按最高行政法院100年度判字第1578號判決要旨略以：「
依採購法第30條第1項前段及第31條第2項第8款規定，暨押標金乃擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用，堪認投標廠商繳納押標金之目的，亦有確保投標公正之目的，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於『管制性不利處分』，此與行政罰法所稱之『裁罰性不利處分』係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊。…」是「管制性不利處分」之功能，在於行政秩序之維繫，回復受擾亂之行政秩序，目的在於「將來」行政秩序平和狀態。而管制性不利處分主觀上不以行為人具有違反行政法上義務之故意過失為其要件。
㈥又按最高行政法院100年度判字第1985號判決要旨略以：「
政府採購法第31條第2項第8款：『機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。』此規定所稱之『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於『影響採購公正之違反法令行為』，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨（第
1條參照）。又政府採購法第31條第2項第8款並未以廠商因其影響採購公正之違反法令行為，經刑事判決為必要，亦無廠商之人員經刑事法院認定其犯罪之要件。況且行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束（本院59年判字第410號判例參照），理論上亦可能發生某採購案，刑事判決認定廠商無影響採購公正之違反法令行為，而行政爭訟程序反而認定廠商有影響採購公正之違反法令行為；或刑事判決認定廠商有影響採購公正之違反法令行為，而行政爭訟程序反而認定廠商無影響採購公正之違反法令行為。」可知關於追繳押標金案不以「故意」、「有罪判決」為限。
㈦原告重申最高行政法院100年判字第982號判決要旨略以：
「尚難僅以其『押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還』為由，推測被上訴人與易山公司之間，有互為利用，或均係遭他人利用，或其中之一係遭另一廠商利用等情事，更難以此推測，反過來主張有政府採購法第50條第1項第5款之適用。…」其判決要旨亦稱：「…如非屬同一標案（或採購項目），不同投標廠商間既無競爭關係，其投標文件內容縱有重大異常關聯之情形，亦不致發生假性競爭行為，自非政府採購法第50條第1項第5款及第31條第2項第8款規制之對象。…」與本案原告與揚通企業有限公司同時投標系爭採購案者為第11、12、13、15、16項次，屬同一標案且為同一採購項目，其案由性質與本案有異；被告針對同一標案非屬同一採購項目之押標金並未予以追繳。原告與揚通公司同時投標系爭採購案者為第11、12、13、15、16項次，由同一人葉瑞啟填寫標單、押標金也由其同一天匯入，確屬不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。本案依據採購法第31條第2項第8款規定，廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳，係為防止假性競爭之情形。原告已違反採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之規定，自不得以自稱違法行為並非故意、而係過失、非投機取巧、非製造假性競爭、非非法投標、非意圖合意云云來規避其違反法令行為，始能維護採購秩序，回復受擾亂之採購秩序，始符合採購法建立公平採購制度之立法意旨，倘原告違反投標法令，而不受罰，對於遵從法令之不違法廠商即為不公平對待，違反採購法建立公平採購制度之立法意旨。
㈧綜上所述，本案原告公司與揚通公司之投標單係由同一人填
寫、押標金也由同一人匯入，實已違反政府採購法第50條第
1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」規定，通常即存在假性競爭行為，足以影響採購公正，自屬違反前述政府採購法之立法意旨，而有加以制裁處分之必要。被告並於本案投標須知第25條第9項第9款訂定「其他經政府採購法主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，其繳納之押標金不予發還或予追繳。揆諸政府採購法第31條第2項各款規定，可知不予發還或應予追繳之事由，有屬於違約性質者，有屬違法性質者，倘係基於違法性質之事由，因該事由產生於決標前，故不論廠商就該採購工程有無得標，均不影響該決標前已存在之違規事由；本件原告就系爭採購案所為參與投標行為，既有影響採購公正之違反法令行為，不論是否得標，依採購法第31條第2項第8款規定及系爭採購案招標須知第25條規定，均應沒收押標金或予追繳，爰答辯聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，除下列爭執要點外，餘有原處分書、異議處理結果、申訴審議判斷書、本院102年度訴字第525號刑事判決、臺灣高等法院高雄分院102年度上訴字第1326號刑事判決、行政院公共工程委員會96年7月25日工程企字第00000000000號、101年3月7日工程企字第00000000000號函釋、高雄市立聯合醫院招標公告及投標須知影本等附卷可稽，並有審計部高雄市審計處102年5月30日審高市五字第0000000000號函、行政院公共工程委員會89年
1月19日（89）工程企字第00000000號函、廠商投標資料等附於原處分卷可參。本件爭執要旨在於：㈠原告公司及揚通公司同時參加系爭標案之投標行為，是否構成採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形？㈡被告得否依採購法第31條第2項第8款規定向原告公司追繳押標金？
五、本院判斷㈠按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其
所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……
八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」本法第31條第2項第8款定有明文。又前揭法條所稱之『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於『影響採購公正之違反法令行為』，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨（本法第1條規定參照）。」最高行政法院100年度判字第1985號判決足資參照。又本法第48條第1項第2款規定：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：……二、發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。」另本法第50條第1項第5款亦規定：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」從而，依上見解，本法主管機關工程會89年1月19日(89)工程企字第00000000號函釋略以：「…發現廠商有本法第48條第
1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」，另工程會91年11月27日工程企字第00000000000號函釋亦略以：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依本法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。
五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」；又依據工程會92年11月6日工程企字第00000000000號函釋：「機關辦理採購，如發現廠商有本法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」，合先敘明。
㈡原告公司及揚通公司同時參加系爭標案之投標行為，是否構
成採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形？⒈經查，⑴原告公司及揚通公司所同時參加之系爭標案，係
以公開招標、最低標、複數決標、單項報價單項決標之方式辦理，總計招標品項87項，原告公司共計投標16項、揚通公司投標31項，且二家公司同時投標之項次為第11、12、13、15、16項次，共有5項，此有系爭標案第1次開標之開標/議價/決標/流標/廢標紀錄表、廠商簽到表、招標採購決標明細表、投標廠商暨規格證件審查表、原告公司及鏵甡公司之履約保證金/押標金申請單影本各1紙等附卷可稽（見前揭刑事一審案件所附之採購卷(一)第
35、39至54頁、採購案卷(三)第88至253頁偵卷第153、154頁）。⑵原告公司與揚通公司之公司地址，雖分別設於台北市不同處所，然據訴外人劉盈震於警訊及偵查中供述：其係該二家公司南區業務經理，葉瑞啟為二家公司之業務員，負責南區醫療器材銷售業務。二家公司之南區辦公室地址均設於高雄市○○○路○○○號5樓之3、電話及人員均共通即2個內勤和3個業務員，二家公司實際上均由鮑文睿經營，蔣玉如僅負責二家公司之會計工作。系爭標案經伊徵得鮑文睿之同意而指示葉瑞啟負責投標作業，並與葉瑞啟於開標日到場，2家公司都是販賣心臟用器材及前後期診斷治療的器材，系爭標案第11、12、13、15、16項次的產品，2家公司都有代理銷售等語（見偵查卷第4頁正反面、第146至147頁、刑事案卷第207至208頁），核與葉瑞啟於調查局及偵查中坦承受劉盈震指示，辦理本件招標案之投標事宜，包括填寫二家公司之投標文件、由伊向蔣玉如申請押標金，並匯款至伊帳戶，伊再領出匯入被告醫院帳戶，並代理二家公司參加開標作業，並坦承同時投標本件採購案第11、12、13、15、16項次等語所述情結相符。另揚通公司負責人鮑文睿於警訊、偵查及刑事案件一審審理時，均坦承鏵甡公司於80年4月間設立，由伊擔任實際負責人，名義負責人是配偶蔣玉如，伊和蔣玉如在揚通公司及原告公司分工，由伊負責業務，她負責金融，分工共同負責2家公司；另揚通公司於87年1月間設立，名義及實際負責人均伊本人，均係獨資公司，掛名董監均一樣，均是親人，均是經營醫療器材，資本均由伊及配偶出資，在台北、台中及高雄共同各設有一名業務經理，高雄業務經理係劉盈震，高雄辦事處均同一，均由劉盈震處理二家公司業務，二家公司參標時，均由伊決定，剛開始二家公司代理的均是心臟用醫療器材，但產品不一樣，之後廠商擴張產品項次的內容，所以會重疊等語（見偵查卷第47、48至50頁、刑事案卷第224至225頁），核與蔣玉如於警訊及偵查中供稱：伊是原告公司登記負責人，實際負責2家公司財務部分，實際負責人為配偶鮑文睿，二人分工負責，南區業務由劉盈震處理等語（見偵查卷第58頁背面）所述相符，足認揚通公司之負責人鮑文睿同係原告公司之實際負責人，且二家公司之南區辦公室地址、電話及雇用之員工均相同，二家公司確屬同一家廠商而同時參與系爭標案之投標。
⒉原告雖辯稱揚通公司之負責人鮑文睿並非同為原告公司之
實際負責人云云，惟鮑文睿同為揚通公司之登記負責人及原告公司之實際負責人一節，業據鮑文睿、蔣玉如及劉盈震於刑事案件偵審中證述與供述明確在卷，內容彼此符合，已如前述，且二家公司共用南區營業處之辦公室與電話等辦公器具，並雇用相同之員工處理二家公司業務，顯見揚通公司負責人鮑文睿對於原告公司有支配及控制之權限，堪認同為原告公司之實際負責人，原告前揭所辯，與事實不符，不足採信。
⒊又按，同一廠商只能就系爭標案投寄一標函（同一公司之
二個以上分公司、或總公司與分公司、或投標廠商負責人相同，卻同時投標本標案之情形者，視同違反本規定），系爭標案投標須知第27條第4項第5款定有明文。本件揚通公司負責人鮑文睿同為原告公司之實際負責人已如前述，且二家公司同時參與系爭標案之投標行為，所投項次並有5項次相同，依上開須知之規定，已屬投標廠商負責人相同之情形，而應視為違反前開須知之規定。又上開須知之規定，係源於採購法施行細則第33條：「同一投標廠商就同一採購之投標，以一標為限；其有違反者，依下列方式處理：一、開標前發現者，所投之標應不予開標。二、開標後發現者，所投之標應不予接受。廠商與其分支機構，或其二以上之分支機構，就同一採購分別投標者，視同違反前項規定」之規定。該條文於91年11月27日修正前之第3項規定「投標廠商之負責人相同者，亦同」，雖在修正後予以刪除，惟觀其立法理由，係因母法即採購法第50條第1項第5款已就此情形有明文規範，故不再作重覆性之規定。採購法於91年2月6日修法增訂第50條第1項第
5款規定：「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商」，其立法理由即在於為防止假性競爭行為。而該條所謂「重大異常關聯」，依前揭工程會91年11月27日工程企字第0000000000號函示係指：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依本法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」。足認包含系爭採購須知第27條第4項第5款、本法施行細則第33條及本法第50條第1項第5款，均係在規範相同或相類之情形，亦即實質上同一廠商不得參與同一採購案之投標，以避免假性競爭之弊病。而所謂實質上同一廠商，依據上揭規定之例示，即包含同一公司之二個以上分公司、或總公司與分公司、或投標廠商負責人相同、或有函示重大異常關聯之情形，是依該等例示情形亦可推知，所謂投標廠商負責人相同，自包含雖名義負責人不同，然實質負責人相同之狀況，此亦有最高法院97年度台上字第6855號判決、100年度台上字第3053號判決意旨足資參照，是以原告上開辯稱不足採信。
⒋綜上所述，本件原告公司及揚通公司名義上負責人雖不同
，然該二家公司之業務及財務上之實質負責人均為同一人，尤以二家公司主要業務均由鮑文睿主導，其公司經理劉盈震業務員葉瑞啟均相同、辦公處所同一，共用辦公器具與電話，公司業務採購之醫療器材部分有重疊性，甚至代理出席本件採購案之代理人均屬同一人即葉瑞啟，準此，應屬上揭須知規範所禁止不得參與同一招標案之客體。又觀諸投標須知，明確記載「同一廠商只能就本標案投寄一標函」，而系爭標案未再規定廠商應於各項次之投標文件分項裝封並於外標封標示投標項次，且系爭標案卷內所附各投標廠商之外標封及價格封情形一致，可知該規定之標函即是針對本件招標全案之標函，而不再特別區分本件招標案之何項次，況原告公司及揚通公司同時投標系爭標案外，更同時投標第11、12、13、15、16項次，此亦為原告所不爭執。而上揭規定本即未限定在同一商品之情形始有適用，此外原告公司與揚通公司所投標之第11、12、13、
15、16項次商品，雖廠牌不同，然可相互代用，亦經鮑文睿於前揭刑事案件中證述在卷，足認原告及揚通公司同時參與系爭標案之投標，核已違反該投標須知第27條第4項第5款「同一廠商只能就本標案投寄一標函（同一公司之二個以上分公司、或總公司與分公司、或投標廠商負責人相同，卻同時投標本標案之情形者，視同違反本規定）」之規定無訛。又原告確實違反投標須知第27條第4項第5款之事實，亦經高雄地院102年度訴字第525號刑事判決，及高雄高分院102年度上訴字第1326號刑事判決分別確認在案，足認原告公司及揚通公司、劉盈震、葉瑞啟等四人雖因無施用詐術使開標發生不正確結果未遂之行為而均獲判無罪，惟原告公司與揚通公司間之投標行為，確有違反本法第50條第1項第5款所定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之規定一節則堪予認定。㈢被告得否依採購法第31條第2項第8款規定向原告公司追繳
押標金？⒈按機關招標要求廠商投標繳付押標金，目的在確保參與投
標者係有誠意且有資格參與承包或供應之廠商，而非無意真正之參與者。投標廠商藉由繳交押標金以保證其踐行投標程序時願遵守相關法令及投標規定（例如投標須知）。
是以押標金應否及如何退還，應依相關法令及投標規定。
採購法第31條係關於押標金應否及如何退還之規定，有該條第2項所定事由經於招標文件中規定者，廠商所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳，其中第8款係規定「其他『經主管機關認定』有影響採購公正之違反法令行為者」，而非如同法第48條第1項第2款及第50條第1項第7款分別僅規定為「發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者」、「其他影響採購公正之違反法令行為」，並無「經主管機關認定」之要件。顯然立法者有意區別採購法第31條第2項第8款與同法第48條第1項第2款、第50條第1項第7款。採購法第31條第2項第8款係授權採購法之主管機關即工程會就特定之行為類型，事先一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，主管機關所為之認定，具有法規命令性質，行政法院僅能審查其有無違反法律保留及法律優位原則。苟其無違反法律保留及法律優位原則，行政法院應受其拘束，不得以自己之解釋代替主管機關之一般性認定。然而特定行為是否屬於同法第48條第1項第2款及第50條第1項第7款之「影響採購公正之違法（違反法令）行為」，則屬對該等法律規定之解釋適用，行政法院對行政機關之解釋適用（包括主管機關作成認定特定行為類型構成影響採購公正之違反法令行為之函釋）有完全之審查權限，亦得以自己之解釋代替行政機關之解釋。是以即令投標廠商有某一不正行為，該不正行為如非屬事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，仍不能依採購法第31條第2項第8款予以不發還或追繳押標金。至該投標廠商如屬得標者，事後經發現有此不正行為，該不正行為仍有可能被認定屬於同法第50條第1項第7款之「其他影響採購公正之違反法令行為」，機關而得依該條規定不決標予該廠商、撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失，然此乃屬另一問題，併此指明。」，此有最高行政法院101年度判字第839號判決理由可參。又被告於系爭標案之投標須知第25條第9項第9款訂定「其他經政府採購法主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，其繳納之押標金不予發還或予追繳。揆諸採購法第31條第2項各款規定，可知不予發還或應予追繳之事由，有屬於違約性質者，有屬違法性質者，倘係基於違法性質之事由，因該事由產生於決標前，故不論廠商就該採購工程有無得標，均不影響該決標前已存在之違規事由；本件原告就系爭標案所為參與投標行為，既有影響採購公正之違反法令行為，不論是否得標，依採購法第31條第2項第8款規定及系爭採購案招標須知第25條規定，均應沒收押標金或予追繳。是以，原告雖一再辯稱本案係伊業務員葉瑞啟不諳法令，致有誤投標行為，並無影響開標結果之不法意圖，且原告公司就系爭標案第11至13項次、第15項次之投標，因欠缺醫學中心採購證明文件，無投標資格，不可能發生影響開標公正結果云云，然原告公司與揚通公司同時參與投標之行為，符合主管機關工程會依採購法第31條第2項第8款之授權，所發布89年1月19日(89)工程企字第00000000號函、92年11月6日工程企字第00000000000號函示及91年11月27日工程企字第00000000000號函示之情形已如前述，亦即該等函示將凡符合「一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」之要件者，以視為「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理，並將之認定屬於採購法第31條第2項第8款之「影響採購公正之違反法令行為」，參酌前揭最高行政法院判決意旨及前揭投標須知規定，即不再論究原告公司是否有意圖或有否生影響採購公正之結果，是以被告上開所辯，於法不合，不足採信。
⒉承前所述，工程會89年1月19日(89)工程企字第000000
00號函示已將採購廠商有採購法第50條第1項第3款至5款情形之一者，公告為屬同法第31條第2項第8款規定之有影響採購公正之違反法令行為，另工程會92年11月6日工程企字第00000000000號函示公告辦理採購機關發現廠商有本法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依採購法第31條第
2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳，故被告於系爭標案既發現原告公司與揚通公司有採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形，依前揭函示，即該當採購法第31條第2項第8款：
『機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。』之規定，被告向原告公司追繳押標金1萬元，即屬有理由。
㈣綜上所述，原告於系爭標案確有違反採購法第31條第2項第
8款之規定，原處分追繳押標金，並由被告以103年2月26日高市聯醫總字第00000000000號函，將追繳押標金金額更正為10,000元，於法有據，審議判斷予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造及其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，爰不予一一論述。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年5月15日
行政訴訟庭法官吳文婷上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。
中華民國104年5月27日
書記官鄒秀珍