裁判字號：臺北高等行政法院103年訴字第1271號判決
裁判日期：民國104年09月03日
裁判案由：食品衛生管理法
臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1271號104年8月6日辯論終結原告統園企業股份有限公司代表人 王繼中 （董事長）訴訟代理人 楊代華 律師
湯偉祥 律師 林書羽 律師被告臺北市政府衛生局代表人 黃世傑 （局長）訴訟代理人 劉興祥
王繼緯 （兼送達代收人）上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服臺北市政府中華民國103年6月19日府訴二字第10309077500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人於本件訴訟進行中由 林奇宏 變更為黃世傑，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先 陳明 。
二、事實概要：緣被告於民國102年11月8日因受臺中市政府衛生局（下稱臺中市衛生局）通報案外人福懋油脂股份有限公司（下稱福懋公司）將原告販售之銅葉綠素產品違法使用於其生產之油品中，遂於同日前往原告營業登記地址查察其所販售之銅葉綠素及銅葉綠素鈉產品之下游流向及用途，經原告表示販售之葉綠素色素相關產品共計5種，並提供產品標示、成分說明書及下游廠商等相關資料，其中「葉綠素色素ERKA15」標示成分為「聚山梨醇酐脂肪酸八十、丙二醇、銅葉綠素」，使用範圍則標示「可使用於口香糖、泡泡糖及膠囊錠狀食品」，被告乃將相關資料移請下游廠商所轄縣市衛生局進行查察。案經臺南市政府衛生局（下稱臺南市衛生局）於102年11月9日至該市所轄下游廠商查察，發現原告提供給下游廠商使用之「葉綠素色素ERKA15」成分內容標示為「銅葉綠素複合物」，且其標示所載使用範圍記載「……本品可使用於乾海帶……蔬菜及水果之貯藏品、烘焙食品、果醬及果凍……調味乳、湯類及不含酒精之調味飲料……口香糖及泡泡糖……膠囊狀、錠狀食品……。」，與原告提供予被告之資料不符，乃於102年11月10日緊急通報被告。被告遂於同日再向原告取得「葉綠素色素ERKA15」及「葉綠素色素ERKA111」產品標示之歷次不同版本，並命原告確認「葉綠素色素ERKA15」之成分及特性，經原告以102年11月11日函復被告，表示因內部員工作業疏失而誤植產品標示，並提供與臺南市衛生局產品標示相片相同之「葉綠素色素ERKA15」標示資料。嗣經被告發現原告於102年11月8日提供之產品標示與成分說明書中「葉綠素色素ERKA15」之登載成分及使用範圍除與上開臺南市衛生局提供之相同產品標示照片內容不符外，亦與該產品96年7月25日送前行政院衛生署（10
2年7月23日改制為衛生福利部，下稱前衛生署）審核，並經前衛生署以96年8月20日衛署食字第0960405929號書函（下稱前衛生署96年8月20日函）准予備查之資料成分為「銅葉綠素複合物」（COPPERCOMPLEXESOFCHLOROPHYLLINS）」及使用範圍「……添加於果汁、濃縮果汁、乳製品、飲料及糖果製品……」不同，涉有規避衛生機關稽查及提供資料不實之情事；且於「葉綠素色素ERKA15」及「葉綠素色素ERKA111」產品之歷次產品標示中發現原告曾將該2種複方添加物產品名稱分別標示為「天然葉綠素色素ERKA15」及「天然葉綠素色素ERKA111」，惟該2產品並不符合天然食用色素衛生標準第5條所定天然葉綠素色素之定義，涉有標示不實。嗣被告於102年11月11日訪談原告之受託人 吳麗容 並製作調查紀錄表後，核認原告違反行為時食品衛生管理法第28條第1項及第47條第10款、第11款規定，且因事涉重大食品安全事件，原告標示及提供被告資料不實導致行政機關之重複查核及部分下游廠商因而下架回收產品，權益受損，其情節重大，爰依同法第45條第1項及第47條規定，以102年11月18日北市衛食藥字第10239018800號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）340萬元罰鍰（規避查核及提供資料不實，處分300萬元罰鍰；2件產品標示不實，每件處分20萬元罰鍰，2件共計40萬元）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠原告從事食品批發及食品添加物（香料、原物料、調味料、
色素、安定劑等）代理銷售，其中用於食品添加色素之商品「葉綠素色素ERKA15」、「葉綠素色素ERKA111」商品，係原告於早期國內對於天然色素商品尚屬陌生情況下，本諸推廣天然食品理念，引進設立於德國漢堡之百年大廠Ringe＋Kuhlmann公司（下稱R＋K公司）所生產之商品，經原告於81年取得代理權後，自84年起陸續引進該公司ERKA系列品項下之天然色素（依該代理合約書類所使用名稱亦為NaturalColours），並由原告依據R＋K公司所提供文件中記載之「NaturalColours」字樣，使用天然葉綠素色素名稱進行販售，惟我國食品衛生管理相關法規內容隨時間演進、修正，原告自99年間起陸續重新檢視所有產品之標籤，並將ERKA
15、ERKA111產品之中文品名去除「天然」2字，更改為「葉綠素色素ERKA15」及「銅葉綠素鈉（葉綠素色素）ERKA11
1」。嗣102年10月間因國內發生大統橄欖油標示成分不實事件，主管機關針對使用葉綠素色素商品從嚴追查，於102年11月間發覺皇家可口股份有限公司（下稱皇家可口公司）、南僑化學工業股份有限公司（下稱南僑化工公司）曾向原告購買「葉綠素色素ERKA15」、「葉綠素色素ERKA111」商品進行食品加工，被告人員即於102年11月8至11日期間，向原告調取「葉綠素色素ERKA15」標籤等資料，原告商請同仁協助自電腦及文件檔案中調閱所需資料，迫於時限，所調取資料均未經內部相關業務人員查核確認無誤，即當場交由被告人員帶回，總計提供原告3年期間之所有相關財務、客戶、進口、產品等資料，嗣被告人員於102年11月9日以電子郵件寄送原告之前出貨予皇家可口公司之「葉綠素色素ERKA15」標籤予原告所屬員工吳麗容，因該標籤的確為原告出貨予皇家可口公司所使用，因此經吳麗容確認無誤，被告人員復於102年11月10日電詢吳麗容，查問「葉綠素色素ERKA15」之屬性是否為水溶性，原告隨即配合蒐集資料後，將說明商品性質資料傳真回復被告，被告人員於當天完全未提及有關標籤之疑問，且當晚發布之新聞稿亦僅表示調查完成並說明「銅葉綠素」、「銅葉綠素鈉」之屬性及使用範圍，未提及或指涉原告所提供標籤錯誤；嗣吳麗容於102年11月11日應被告要求就商品進行說明，過程中被告人員出示1張3年前由原告出貨予南僑化工公司之舊「葉綠素色素ERKA111」標籤，經吳麗容告知被告人員，該標籤實為更改前之舊標籤，早已不再使用，被告人員嗣又出示102年11月8日原告所提供之「葉綠素色素ERKA15」標籤，詢問吳麗容為何該標籤與實際出貨給皇家可口公司之標籤不同，吳麗容始驚覺因
102年11月8日忙中有錯，誤將從未使用過之「葉綠素色素ERKA15」標籤提供予被告，此係因原告當初出貨予業者所使用之標籤，業由公司內部商品承辦人辦理標籤更新，所更改標籤內容因疏誤而有誤植情形，原告於102年11月11日以書函向被告再次重申原委，並說明該誤植標籤尚未使用，不會造成任何業者誤認。
㈡原告誤給標籤之原因，係原出貨予業者之「葉綠素色素ERKA
15」商品標籤所登載使用範圍為乾海帶、蔬菜及水果貯藏品、調味乳、口香糖、膠囊狀食品等，嗣因102年10月左右爆發前述販售橄欖油不實添加事件，原告遂就相關商品標示及標籤進行全面審查及更新，惟因相關商品不少，公司既有業務繁重，致承辦人忙中有錯，將應屬ERKA100-1商品之使用範圍，即口香糖、膠囊狀食品等，誤植至「葉綠素色素ERKA15」商品標籤內成為錯誤之標籤標示，適被告於102年11月
8日至原告營業處所索取「葉綠素色素ERKA15」商品標籤，原告未加進行內部細查複核，即由商品承辦人提供該標示有誤之「葉綠素色素ERKA15」商品標籤予被告人員查驗；被告為展現其重懲業者之決心，且惱怒因原告提供商品標籤錯誤，造成其轉告臺南市衛生局後，發生皇家可口公司冰淇淋商品下架事件，遂不理會原告解釋，逕以原告於99年間之前銷售所使用之系爭產品舊包裝於外包裝上標示「天然」2字進行銷售，係屬標示不實；以及於102年11月8日提供之「葉綠素色素ERKA15」產品成分及標示有誤，顯屬規避稽查及提供資料不實而分別依食品衛生管理法第45條第1項、同法第47條第10、11款規定之最高金額裁罰，總計裁罰原告340萬元；嗣於原告提起訴願期間，接獲被告103年6月12日北市衛食藥字第10334144700號函（下稱被告103年6月12日函），始悉被告除違背事實，將原告承辦人員錯給「葉綠素色素ERKA15」商品標籤行為，認定為規避稽查及蓄意提供資料不實外，竟將原告早於99年間更改包裝前所出售予港香蘭應用生技股份有限公司（下稱港香蘭公司）及南僑化工公司之商品，分別以原告最後一次銷貨予港香蘭公司之時間為102年9月6日，以及南僑化工公司係於102年11月11日提供商品標籤予被告，而作為認定原告於102年9月6日、102年11月11日仍使用載有「天然」2字舊標籤銷售商品之依據，該裁罰所據事證張冠李戴，有故意栽贓之嫌。
㈢訴願決定及原處分認事用法諸多違誤，說明如下：
⒈原處分內容並未明確記載原告違章行為之具體時間、地點
、銷售對象等事實，致於被告事後必須分以103年6月12日函，及於103年10月23日具狀試圖補正，原處分顯有違反行政程序法第96條；另原告早於99年間已將「葉綠素色素ERKA111」產品之中文品名由「天然葉綠素色素ERKA11
1」去除「天然」2字，並於99年9月13日發函通知廠商，此一事實亦可參見臺灣士林地方法院檢察署（下稱士林地檢署）102年度他字第3891號結案通知即明。是原告絕無可能於99年9月13日以後於前揭商品標示「天然」2字，更遑論在原告更改標籤3年後，仍於102年提供修改前之標籤予下游廠商；南僑化工公司於102年11月11日提供予主管機關之標籤係早在00年0月生產，有效期限為100年6月，原告不可能於102年間提供南僑化工公司已逾保存期限之產品，足證南僑化工公司於102年11月11日提供予主管機關之標籤確為原告早已不再使用之舊標籤。且經核對該標籤上之批號為907可知，此為原告於99年7月8日、99年8月12日銷售予南僑化工公司，有原告內部出貨紀錄可參。是原告99年9月13日以前使用之舊標籤早已罹行政罰法第27條第1項所定3年裁罰期限。被告無視該事實，並據為裁處依據，足徵原處分明確違法；且原告早自99年間起，即已陸續使用新標籤即未加註天然2字之「葉綠素色素ERKA15」為品名，並提供使用該新標籤之商品予皇家可口公司及港香蘭公司等下游廠商，此可由原告於10
2年9月6日最後一次銷售系爭ERKA15產品予港香蘭公司之標籤、內部出貨紀錄及102年7月25日銷售「葉綠素色素ERKA15」產品予皇家可口公司之標籤、內部出貨紀錄為證，然被告於103年6月12日函中，僅指稱原告係於102年9月6日最後一次銷售ERKA15給港香蘭公司，完全不提該次銷售所適用之標籤業已更改為「葉綠素色素ERKA15」，並無天然2字，完全無違法疑慮，被告據以重處原告最高額罰鍰，原處分已違法，造成原告商譽及財產權等受憲法保障基本權利之重大侵害；且被告於訴願階段始應臺北市政府訴願審議委員會要求，於103年6月12日提供其認定原告違法之事證：系爭ERKA15最後一次銷貨日期為102年9月6日，銷售客戶為港香蘭公司，另南僑化工公司10
2年11月11日提供之「天然葉綠素色素ERKA111」，與被告訴訟階段所言截然不同，顯係被告係先裁罰，事後再補具理由，依行政程序法第96條第1項第2款、臺中高等行政法院99年度訴字第166號判決，原處分顯然違法且無法補正，應予撤銷。
⒉原告原使用「天然」2字販售系爭「葉綠素色素ERKA15」
、「葉綠素色素ERKA111」予下游廠商，並非標示不實，
R＋K公司於81年9月1日以傳真告知原告，提供數種可供選擇之天然色素，其中即包括ERKAtype111在內。其後在有新商品需求而必須索取樣品時，原告均另須依據R＋K公司要求，填寫原廠提供的天然色素問卷表，將所需之色系、包裝、溫度、pH、終端產品的保存期限等條件提報予R＋K公司，因為天然色素的對光、酸鹼值、包裝容器以及產品保存期限等都甚為要求，故在提供樣品給客戶時要非常慎重。同時R＋K公司之所有往來，也都一直使用NaturalFoodColour的字眼，原告持續向R＋K公司進口5支葉綠素色素產品提供下游廠商使用，型號分別為ERKATYPE100、ERKATYPE100-1、ERKATYPE111、ERKATYPE15及ERKATYPE19；R＋K公司復於81年9月
4日出具相關證明予原告，作為原告向前衛生署辦理登記之授權書，其上載明，ERKA系列商品自type1至3000（亦即包括ERKAtype111以及ERKAtype15等商品在內）均屬天然食用色素（NaturalFoodColors）；R＋K公司另於81年9月4日出具經德國臺北代表處漢堡辦事處認證之健康認證證書再度載明，ERKA系列商品自type1至3000（亦即包括ERKAtype111以及ERKAtype15等商品在內）均屬天然食用色素；R＋K公司於94年11月14日出具天然色素聲明書，表明系爭ERKAtype111商品係天然產製品；依據R＋K公司於99年1月所提供之商品規格資料顯示，ERKAtype111詳細名稱為Sodium-Copper-Chlorophyllin，ERKAtype15之詳細名稱則為Chlorophyll-Copper-Complex，對照歐盟於97年12月22日所發布食品添加色素法規之規定，ERKAtype111即係歸類在E141（ii）項下屬天然綠色素（naturalgreen），而ERKAtype15係歸類於E141（i）項下亦屬天然綠色素（naturalgreen）；況R＋K公司於102年11月11日再度發函認證ERKAt
ype111及ERKAtype15依歐盟法規係歸類在E141（ii）及E141（i）項下之天然產出（naturalorigin）商品；再者，天然葉綠素色素名稱之使用，係遵照食品學術研究領域及食品生產業界向來用語，且係用以指稱「產自天然植物萃取物之色素」，而非保證色素成分100％來自天然植物，縱天然色素經加工調整使其安定，於歐盟法規以及中外文獻中，認其仍屬天然色素之一，而非人工色素，依據我國衛生福利部食品藥物管理署（下稱「TFDA」）函示標準，只要以雌性胭脂蟲為原料，萃取所得之色素－胭脂紅，及主要成分為胭脂蟲酸，均屬我國天然食用色素衛生標準所列之胭脂紅，而屬天然色素之一。且TFDA更指明天然色素規格之鑑別，亦得適用國際標準委員會（Codex）所定之標準，參照TFDA前開函示解釋，原告所販售之系爭產品，確屬我國法規下所定之天然色素之一無誤。綜上，原告於原販售之「葉綠素色素ERKA111」、「葉綠素色素ERKA15」商品使用「天然」字樣，非但係依據供應商R＋
K公司所提供資訊據實呈現，且亦與食品學術界及相關法規之分類相符，是原告於上開產品之舊包裝品名使用「天然」2字，自無標示不實。
⒊原告並無任何規避被告稽查及提供不實資料之行為，反而
積極協助提供各種所需文件，原告本於協助被告釐清「葉綠素色素ERKA15」成分之態度，整理、審閱過去處理各項葉綠素色素產品之相關文件，並於檢視R＋K公司於96年
6月20日提供之成分說明文件後，隨即於同月10日根據該文件之內容，再以「統園銷售葉綠素色素ERKA15產品溶解特性說明函」，向被告人員說明：德國原廠標示ERKA15商品名稱時使用「CHLOROPHYLL」、標示該商品成分時卻使用「CopperComplexesofChlorophyllinsE141」，乃係因為ERKA15產品為銅葉綠素複方食品添加物，以銅葉綠素經過乳化加工而成的一種水分散性葉綠素色素；另原告於102年11月8日至因未加細查複核提供標示有誤、從未使用之ERKA15商品標籤予被告乙節，均可傳喚原告所屬員工出庭作證為憑，且經比較原告同年實際出貨予業者之「葉綠素色素ERKA15」標籤，與原告102年11月8日錯誤提供之未曾使用「葉綠素色素ERKA15」標籤內容，前開錯誤提供之ERKA15商品標籤所使用範圍僅限於口香糖、膠囊狀等食品，相較於原ERKA15商品標籤所標示可使用範圍為乾海帶、蔬菜及水果貯藏品、調味乳、口香糖、膠囊狀等食品，其使用範圍顯然限縮甚多，原告實無必要故意提供該標示錯誤之標籤，以令主管機關據以認定原告銷售予業者之使用標籤造假之必要；被告於102年11月8日獲得原告提供之資訊後，絲毫未再確認即將該獲取資訊轉知臺南市衛生局，無視行政稽查之責任本在於行政主管機關，不因其借助私人協助而得卸免責任，被告於訴願答辯書自承，其在原告疏誤提供並未使用之錯誤標籤後，並未再與原告確認或做任何查證動作，即將該獲取資訊轉知臺南市衛生局，臺南市衛生局亦未進一步比對，乃造成皇家可口公司自主性下架回收合法製造之冰淇淋商品，並非因原告違法而造成皇家可口公司損害，被告卻推由原告承擔，誣指原告規避及刻意誤導調查，其所認定之情節與事實不符，有違事理之平。
⒋食品衛生管理法第28條第1項所定標示不實之判斷基準，
在於實際銷售商品所使用標籤及包裝標示字樣為何，及用以宣傳廣告之內容而定，而非以公司內部銷貨紀錄為憑，此有立法理由可稽。然被告逕援引102年11月11日現場稽查工作日誌紀錄，認定原告銷售予佶露有限公司（下稱佶露公司）之「ERKA15」商品於銷貨憑證內記載「天然葉綠素色素」，據以作為認定原告販售「葉綠素色素ERKA111」、「葉綠素色素ERKA15」商品均標示不實之證據，顯然扭曲事實且移花接木，被告並無法證明原告銷售「葉綠素色素ERKA111」商品之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，有不實、誇張或易生誤解，即牽強援引被告人員自行製作之工作日誌紀錄，然該等工作日誌紀錄真實性未經查證，且其紀錄內容無法排除係受訪者遭受稽查人員不當誘導、口誤，及因未改變對系爭商品舊有稱呼習慣，致誤稱「葉綠素色素ERKA111」為天然葉綠素色素所致，在此情況下遽然作為裁罰原告依據，顯然侵害原告財產權，應屬違法。
㈣本件所裁處罰鍰金額，亦有重大違法之裁量瑕疵，違背行為
時（即101年12月12日被告修正發布）之被告處理違反各項醫療衛生法規案件統一裁罰基準，依「㈧違反食品衛生管理法統一裁罰基準表」（下稱行為時裁罰基準表）第13及22項次所示裁罰標準，僅分別能對原告裁處4萬元及3萬元罰鍰，且並無授權被告得「情節重大者，視具體個案裁處罰鍰後，不受前開裁處金額限制」之規定，被告竟恣意對原告逕處
3項法定最高上限罰鍰（合計共裁罰340萬元），確有裁量逾越及裁量濫用之明確違法情事，應予撤銷；況假設原處分所依據事實無誤，被告亦應審酌德國原廠於販售系爭商品予原告時，確實係以「NATURAL」字樣標示，原告並非自行捏造或偽編，且原告亦早已自行改正，然被告仍針對前揭2商品分別各處以法定最高之20萬元罰鍰，不符合平等原則、比例原則；再參諸原告於102年11月8至11日期間業已提供諸多資料予被告，並積極配合說明，且該等說明資料正確無誤，從客觀事實即可清楚確認原告絕無規避、欺騙，僅因原告於102年11月8日誤給資料，即恣意、擅斷推定原告係「欺騙公務人員」、「規避提供錯誤資料」而處以法定最高上限之罰鍰，實屬嚴酷；另依據被告所示「油安行動全面啟動」新聞稿所示內容，明確載明係衛生福利部針對全國163家食用油品工廠所採取之稽查行動，該措施所針對之對象，係依該新聞稿所稱於102年10月31日前提出聯合切結，保證所有產品原料及添加物皆與標示相符之食用油脂業者，並不包括原告在內，甚且衛生福利部亦僅「建議地方衛生主管機關以最高罰鍰裁處」，並非強制要求一律以最高罰鍰裁處，被告草率所為最重裁罰顯不合理。又原告已繳納罰鍰完畢，倘原告獲得勝訴判決，依行政訴訟法第196條第1項、最高行政法院100年度判字第1163號、104年度判字第209號判決意旨，被告應返還原告已繳納之340萬元罰鍰及自繳納時起至返還日止，按週年利率5％計算之利息等語。並聲明請求判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告抗辯略以：㈠原告主張其下游廠商南僑化工公司於102年11月11日提供被
告之產品標籤為00年0月生產，惟查該產品之違反行政法上義務之行為終了時間，即有效日期為100年6月。經查，被告102年11月18日所作之原處分，並未逾越行政罰法第27條法定3年之裁處期間；另查立法院法律系統之食品安全衛生管理法歷次修法沿革，其中有關食品標示部分，依據97年6月11日（被告誤載為97年5月23日）修正公布之食品衛生管理法第19條第1項規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」爰依同次修正公布之同法第32條第1項規定：「違反第19條第1項或第3項規定者，處新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰。」因此即便適用102年6月19日（被告誤載為102年5月31日）修正前之食品衛生管理法條文，仍應處4萬元以上20萬元以下罰鍰。前衛生署93年衛署添輸字第007248號食品添加物許可證核備原告「葉綠素色素ERKA11
1」產品中文名稱為「銅葉綠素鈉ERKA111」，並無「天然」2字，英文名稱為「CHLOROPHYLLINERKATYPE111」，亦無「Natural」字樣，另查前衛生署96年8月20日函核備原告複方食品添加物中文名稱為「葉綠素色素TYPE15」、英文名稱為「ChlorophyllERKATYPE15」，均無「天然」及「Natural」字樣，故原告雖認定、信賴德國原廠聲明、歐盟法規及中外文獻等資料，仍有違反食品安全衛生管理法之標示不實情事。
㈡原告自76年間核准設立迄今已有27年，其所營業事業項目包
括食品添加物「香料、原物料、調味料、色素、安定劑等」之加工、製造、調配、分裝、代理進出口及買賣業務，另原告於81年間即開始推廣使用系爭葉綠素色素商品，並受被告多次派員查察輔導，理當熟稔並知悉食品安全衛生相關法規之規定與演變，然原告於102年10月發生國內販售油品不實添加之重大食品安全衛生事件時，仍提供被告和出貨給下游廠商標籤不同之不實標籤，致使被告未能於第一時間繼續追查其下游廠商使用範圍及限量，已造成被告、臺南市衛生局耗費行政資源重複確認資料及皇家可口公司等下游無辜廠商權益受損，情節重大，原告僅以「內部同仁誤植標籤」原因，規避提供資料不實之情事，並主張其錯誤提供之「葉綠素色素ERKA15」商品標籤所標示可使用範圍相較於正確標籤所標示可使用範圍限縮甚多，據此主張無故意提供不實標籤之動機與必要，惟使用範圍限縮後，被告據以查核下游廠商產品類別亦較為限縮，致使被告限縮查核範圍，故仍具有提供不實標籤之動機，顯有違食品衛生管理法第47條第10、11款規定之情事；且油品混充及違法添加銅葉綠素事件自102年10月16日發生以來，衛生機關全面動員稽查，業已發布新聞稿及媒體報導，可期待食品業者重新檢視販售之產品有無符合法規規定，況「葉綠素色素ERKA15」、「葉綠素色素ERKA
111」係由銅葉綠素鈉混合食品添加物聚山梨醇酐脂肪酸酯
八十、丙二醇/甘油或葡萄糖漿固形物組成，均非屬天然產品，故被告斟酌情節，依據103年6月17日發布之被告處理違反食品安全衛生管理法事件統一裁罰基準（下稱103年6月17日裁罰基準）第38項規定，核其重大違規情事，處分原告最高額罰鍰，實有必要。
㈢被告已於原處分中依法記載主旨、事實、理由及其法令依據
，亦於原處分事實部分載明行為人、查察及訪談日期、地點及查獲之違法行為，原處分記載之內容要件已達確定之程度；原告提供予下游業者之銷貨憑單，係屬原告之正式單據，品名規格註明天然2字，已清楚告知下游業者案內產品屬性資訊，成為下游業者之進貨紀錄，已達足以使下游客戶誤認之事實，且原告提供下游廠商之銷貨憑單亦屬其販售商品之一部分，如其標示、宣傳或廣告有不實、誇張或易生誤解之情形，即屬違反食品衛生管理法第28條第1項之規定。查原告下游廠商祥茂糖菓工廠於新北市政府衛生局102年11月12日現場稽查工作日誌表中表示略以：「⒌ 陳君 表示2011年向統園企業股份有限公司要試用品試用研發，因無提供樣品試用，故購買1包粉狀之天然葉綠素色素……」、大江生醫股份有限公司（下稱大江生醫公司）於被告102年11月10日查驗工作報告表中表示略以：「……業者提供『天然葉綠素色素』進貨及使用情況陳述書……。業者表示向統園購買的為『天然葉綠素色素』……」，及佶露公司於新北市政府衛生局102年11月11日現場稽查工作日誌表中表示略以：「 周君 告知向統園企業股份有限公司叫貨葉綠素之食添僅有天然葉綠素色素ERKA15此品項，且僅叫貨1次（100年5月11日叫貨3KG），可提供進貨憑證供查。」，足證原告之下游廠商已因銷貨憑單所載「天然葉綠素色素」品名而誤解系爭產品之性質；另依據原告之受委託人吳麗容於102年11月11日調查紀錄中坦承案內「葉綠素色素ERKA111」、「葉綠素色素ERKA15」品名確實曾標示「天然」2字，並販售予下游廠商（即原告提供被告之所有下游廠商），據此，原告於
100年5月13日、101年8月4日及101年8月21日販售予祥茂糖菓工廠、源裕豐國際股份有限公司（下稱源裕豐公司）及大江生醫公司之銷貨憑單品名規格均為「天然葉綠素色素」，另100年5月11日販售予佶露公司之「葉綠素色素ERKA15」產品銷貨憑單，其品名規格亦為「天然葉綠素色素」一事，均應屬已於書面處分記載之相關內容；且被告已多次說明原告於102年11月8日提供錯誤資料，並經衛生主管機關主動發現資料有誤，非原告主動發現錯誤或說明，不論原告是否故意或過失，其提供被告之不實資料與實際提供下游廠商之標籤貼紙不同係為不爭事實，且當時油品混充及違法添加銅葉綠素事件係屬全國性重大食品安全事件，原告應當確認提供衛生主管機關之資料正確，不應以內部員工疏失而規避責任。
㈣被告係因臺中市衛生局102年11月8日通報原告販售之葉綠
素色素產品流供福懋公司錯誤使用於油品上，因其他下游廠商可能亦有誤用之情形，故至原告營業登記地址查察葉綠素色素產品下游流向及產品成分切結保證書，經原告提供相關資料（包含錯誤資料）後，由被告移請下游廠商所轄縣市衛生局進行查察。復經臺南市衛生局102年11月9日查察結果，並於11月10日緊急通報被告，及發布新聞稿表示略以：「……統園企業提供給業者實際使用的為複方添加物葉綠素色素TYPE15成分內容為銅葉綠素鈉的複合物，與統園提供給臺北市政府衛生局的資料並不符……」，被告同日立即要求原告確認案內產品成分及特性，並發布新聞稿說明，原告所提原證63號實為澄清其提供錯誤資料造成之誤導及確保下游廠商權益，然原告逕自認為廠商自主性下架與其提供錯誤資料無關，怪罪被告未盡調查責任，其心可議。查原告從事食品添加物買賣多年，且販售品項中包含銅葉綠素及銅葉綠素鈉
2種品項，顯示其非常清楚2種品項之差別，然今卻提供被告錯誤資料，以內部同仁疏失、被告未查證等理由，規避提供資料不實之情事。據此，被告以違反前揭法規為由，按衛生福利部102年10月24日啟動「油安行動」，於新聞稿提及「查獲違規者，建議地方衛生主管衛生機關以最高罰鍰裁處，以收警惕之效」，並依103年6月17日裁罰基準表（000年0月0日生效），裁處原告最高罰鍰300萬元，併同2件標示不實每件處分20萬元罰鍰，合計裁處340萬元罰鍰並無不妥等語，資為抗辯。並聲明請求判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭，復有被告藥物食品化粧品檢查紀錄表、前衛生署食品添加物許可證、前衛生署96年8月20日函、複方食品添加物明細表、原告公司致被告函、被告調查紀錄表、原處分、訴願決定等在卷可按（參見原處分卷第357～359頁、第360～361頁、第362～363頁、被告補充卷第208頁、第209～211頁、本院卷第84～85頁、第86～90頁），為可確定之事實。本件兩造之爭點係被告以原告違反行為時食品衛生管理法第28條第1項、第45條第1項及第47條第10款及第11款為由，以原告2件標示不實，每件處分20萬元罰鍰；並以其提供不實資料、規避查核等，裁處原告300萬元罰鍰，併同合計裁處340萬元罰鍰，是否適法有據？
六、本院之判斷：㈠按「為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本
法。」「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「本法用詞，定義如下：……食品添加物：指為食品著色、調味、防腐、漂白、乳化、增加香味、安定品質、促進發酵、增加稠度、強化營養、防止氧化或其他必要目的，加入或接觸於食品之物質。……標示：指於食品、食品添加物、食品用洗潔劑、食品器具、食品容器或包裝上，記載品名或為說明之文字、圖畫、記號或附加之說明書。」「食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」「違反第二十八條第一項或中央主管機關依第二十八條第三項所定辦法者，處新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰；違反同條第二項規定者，處新臺幣六十萬元以上五百萬元以下罰鍰；再次違反者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，一年內不得再申請重新登錄。」「有下列行為之一者，處新臺幣三萬元以上三百萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，一年內不得再申請重新登錄：……規避、妨礙或拒絕本法所規定之查核、檢驗、查扣或封存。對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資料不實。」「食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑，經依第四十一條規定查核或檢驗者，由當地直轄市、縣（市）主管機關依查核或檢驗結果，為下列之處分：……標示違反第二十二條第一項或依第二項公告之事項、第二十四條、第二十六條、第二十七條或第二十八條第一項規定者，應通知限期回收改正，改正前不得繼續販賣；屆期未遵行或違反第二十八條第二項規定者，沒入銷毀之。」行為時（亦即102年6月19日修正公布）食品衛生管理法【嗣於103年2月5日修正名稱為「食品安全衛生管理法」】第1條、第2條、第3條第3、8款、第28條第
1項、第45條第1項、第47條第10、11款、第52條第1項第
3款定有明文。次按行為時（即101年12月12日被告修正發布）之裁罰基準表第13項次規定：「違反事實：『對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，有不實、誇張或易生誤解之情形。』；法規依據：『第十九條第一項及第三十二條』；法定罰鍰額度或其他處罰：『新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰；一年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並應按次連續處罰至其停止刊播為止。』；統一裁罰基準（新臺幣：元）：『裁罰標準：第一次處罰鍰新臺幣四萬元，每增加一件加罰一萬元整，第二次處罰鍰新臺幣八萬元，每增加一件加罰二萬元整，第三次處罰鍰新臺幣二十萬元。一年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並應按次連續處罰至其停止刊播為止。』；裁罰對象：『違法行為人』」、第22項次規定：「違反事實：『拒絕、妨礙或規避本法所規定之抽查、抽驗、查扣、不能或不願提供不符合本法規定物品之來產或經命暫停作業而不遵行者。』；法規依據：『第三十五條』；法定罰鍰額度或其他處罰：『新臺幣三萬元至十五萬元；情節重大或一年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照。』；統一裁罰基準（新臺幣：元）：『裁罰標準：第一次處罰鍰新臺幣三萬元，第二次處罰鍰新臺幣六萬元，第三次處罰鍰新臺幣十五萬元。
情節重大或一年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照。』；裁罰對象：『違法行為人』」。又被告嗣於10
3年6月17日，經以（103）北市衛食藥字第10334152700號令訂定發布裁罰基準（自103年7月1日起生效）。上開裁罰基準第3點第31項次規定：「違反事實：『對於食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，有不實、誇張或易生誤解之情形。』；法規依據：『第二十八條第一項、第四十五條、第四十六條第二項』；法定罰鍰額度或其他處罰：『新臺幣四萬元以上四百萬元以下罰鍰，並通知傳播業者及其直轄市、縣（市）主管機關或目的事業主管機關；再次違反者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，一年內不得再申請重新登錄。……』；統一裁罰基準（罰鍰單位：新臺幣）：『裁罰標準：第一次處罰鍰四萬元至十萬元整，每增加一件加罰一萬元。……』」、第38項次規定：「違反事實：『對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資料不實。』；法規依據：『第四十七條第十一款』；法定罰鍰額度或其他處罰：『處三萬元以上三百萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，一年內不得再申請重新登錄。
』；統一裁罰基準：『裁罰基準（一）第一次處罰鍰三萬元至八萬元整。（二）第二次處罰鍰六萬元至十二萬元整。
（三）第三次處罰鍰十萬元至十八萬元整。……情節重大者，視具體個案裁處罰鍰，不受前開裁處金額限制，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，一年內不得再申請重新登錄。』」又按臺北市政府依行政程序法第15條規定及臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，臺北市政府94年2月24日府衛企字第00000000000公告：「……公告事項：修正後以90年8月23日府秘二字第9010798100號函公告：食品衛生管理法中有關本府權限事項，委任本府衛生局，以該局名義執行之，並自90年9月1日起生效。」。再按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」「（第1項）行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」行政罰法第18條第1項、第27條亦定有明文。復按「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。
」「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第4條第2項、第201條定有明文。依上揭行政罰法相關規定可知，乃就行政機關裁處罰鍰時，應考量及得考量事項為規範。倘行政機關於具體個案行使裁量為罰鍰之裁處時，有應考量事項而未考量，或將與違章行為無關連之因素納入考量之不當聯結情事，即構成裁量之濫用，行政法院乃得以其處分涉濫用權力，而予撤銷。
㈡再者，按行政程序法第36條及行政罰法第7條之規定，揆諸
行政罰法第7條立法理由所揭櫫：「現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法。
」之精神，因行為人之行為，是否有違反行政法上之義務而須受到處罰，基於法治國原則，即應由行政機關依其職權，於可能性範圍內，做必要性之調查與舉證。復按「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法」（改制前行政法院39年判字第2號判例參照）。是以行政機關對受處罰人為科處罰鍰處分，即使受處罰人所為之各項主張不可採，仍必須有積極證據證明受處罰人違規事實存在，始能認科罰處分合法。
㈢關於原處分以原告就「葉綠素色素ERKA111」「葉綠素色素ERKA15」產品標示不實，裁處40萬元罰鍰部分：
⒈原告主張被告於原處分後，追補證據、理由不當云云。惟
依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，然為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解原處分此部分行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。又我國行政法院對行政機關之高權行為，本應就一切可能之觀點進行審查（行政訴訟法第125條第1項及第189條第1項規定參照），行政機關之追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，則行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政法院亦應駁回原告之訴訟（訴願法第79條第2項：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」之規定即顯示相同之法理）。參諸被告於本件原處分業已載明原告本件違規事證、法律依據及處分理由等事項，客觀上足使原告判斷該行政處分是否合法妥當，以資獲得行政救濟之機會；嗣於訴願中所補充之證據、說明及本院審理中所引原處分及訴願中即已存在之證據資料予以補充說明，核未改變行政處分之同一性，訴訟中原告亦已對之為充分之攻擊防禦，程序上該項理由之追補，自得准許之。從而，原告以被告嗣於原處分後始追補證據、理由云云，指摘本件原處分違法云云，自不足採，合先敘明。
⒉參諸被告所為原處分內容所載，此部分據原處分認定之事
實為：查「葉綠素色素ERKA111」、「葉綠素色素ERKA15」產品外包裝品名標示「天然」2字及以此不實品名販售予下游廠商，涉屬標示不實，違反食品衛生管理法之規定；法律依據則略載，食品添加物品名標示不實係違反食品衛生管理法第28條第1項規定，爰依同法第52條第1項第
3款及第45條第1項處分；處分理由則略載：案內「葉綠素色素ERKA111」、「葉綠素色素ERKA15」產品涉及標示不實，查該2項產品近3（99至101年）年平均年營業額分別約為385萬元及22萬3,000元。經被告102年11月11日訪談原告之受委託人吳麗容，製作調查紀錄，其坦承案內「葉綠素色素ERKA111」、「葉綠素色素ERKA15」品名確實曾標示「天然」2字，並販售予下游廠商。惟查原告從事食品添加物買賣，應對產品外包裝標示內容負責，故核其違規情事（標示不實按件裁罰共2件）應依法條規定加重處分等語，此有原處分在卷可按（參見本院卷第84～85頁），依上可見，被告原處分就此部分裁罰原告，乃認原告就「葉綠素色素ERKA111」、「葉綠素色素ERKA15」產品外包裝有標示「天然」2字及以此不實品名販售予下游廠商之情；嗣被告於訴願階段提出被告103年6月12日函說明略以，原告102年「ERKA15」產品之銷貨日期（最後一次銷貨日期為102年9月6日，銷售客戶為港香蘭公司）等語（參見本院卷第300頁）；又被告迭次於本件訴訟審理中略稱如下：此部分違章行為期間為100年5月11日～102年11月11日。①原告100年5月13日開立予祥茂糖菓工廠之銷貨憑單，品名為ERKA111天然葉綠素色素（原處分卷第510頁）。②被告至大江生醫公司進行查緝，原告開立之統一發票顯示101年8月22日提供該公司ERKA
111天然葉綠素色素（原處分卷第540、542頁）。③依源裕豐公司聲明書（原處分第532頁）及原告101年8月14日開立予源裕豐公司之ERKA111銷貨憑單（原處分卷第
534頁），品名規格記載「天然葉綠素色素」。④依新北市政府衛生局102年11月13日北衛食藥字第10230731631號函（原處分第608頁）及原告銷貨憑單（原處分卷第61
2、613頁），原告100年5月11日銷售予佶露公司ERKA15之銷貨憑單標註天然葉綠素色素；被告雖未查獲實體產品標示不實，惟原告開立之銷貨憑單及發票有標示「天然」2字，即符合食品衛生管理法第28條第1項「標示」不實之情形；被告沒有查獲原告於容器或外包裝標示「天然」2字；被告認定原告開立之銷貨憑單及發票顯示「天然」2字即屬標示不實，其提供予下游業者之銷貨憑證、發票應為整體商品之一部分等語（參見本院卷第352、551～553頁）。
⒊原告於本件訴訟中迭次主張略以：⑴原告於99年9月針對
「ERKA111」產品已公告所有下游廠商更改食品包裝刪除「天然」2字，因此本件處分以原告「ERKA111」產品包裝有「天然」2字加以裁罰，顯然逾3年裁處權時效，且被告所舉原告仍以「天然」2字銷售之商品資料純屬發票及銷售憑單，與商品包裝、標示或廣告、宣傳無關；原告一直針對「ERKA15」為調整更動，事實上「ERKA15」已刪除「天然」2字，僅取消「天然」2字之時間點較晚，「ERKA15」原告確實曾使用標示「天然」2字之標籤，惟縱認原告販售之商品包裝標示不符合法規範，被告應提出如原證54（參見本院卷第311頁）之明確證據；「ERKA15」裁罰時間有標示「天然」2字不爭執（約於裁罰前後取消「天然」2字……，惟對於裁罰金額是否適當仍有爭執。
原本「天然」2字合法，嗣因法規變更原告必須配合修改等語（參見本院卷第353頁），並有原告提出之「ERKA11
1」品名變更通知書（參見本院卷第304～310頁）、「『ERKA15』2011/5/11標籤－佶露」之標籤1紙在卷可參（參見本院卷第311頁）。⑵關於「葉綠素色素ERKA111」部分：原告早於99年9月13日已通知南僑化工公司將「ERKA111」產品之中文品名由「天然葉綠素色素ERKA111」去除「天然」2字，更改為「銅葉綠素鈉（葉綠素色素）ERKA111」，該事實亦經士林地檢署102年度他字第3891號以查無犯罪事實簽結在案。南僑化工公司於102年11月11日提供之標籤係00年0月生產（有效期限至100年6月），並由原告於99年7月8日、99年8月12日銷售予南僑公司，該部分已罹於3年裁罰期限；關於「葉綠素色素ERKA15」部分：原告於102年9月6日最後一次銷售系爭ERKA15產品予港香蘭公司之標籤及出貨紀錄，均顯示產品名稱為「葉綠素色素ERKA15」（原證18，參見本院卷第10
8頁），未有「天然」2字，未有標示不實情事等語（參見本院卷第549～550頁）。
⒋茲據原處分所載，被告就原告此部分之違規事實，乃以原
告於「葉綠素色素ERKA111」及「葉綠素色素ERKA15」產品外包裝品名標示「天然」2字及以此不實品名販售予下游廠商，涉屬標示不實，認定原告有違反行為時食品衛生管理法第28條、第45條第1項規定而予按件裁罰，共2件裁罰各20萬元，共計40萬元等情。參諸上揭原告歷次於本院之陳述，原告就本件關於「葉綠素色素ERKA111」、「葉綠素色素ERKA15」產品之食品包裝上原均載有「天然」
2字乙事，並未予以爭執，惟主張「葉綠素色素ERKA111」部分，業已罹於3年裁處權時效；另爭執「葉綠素色素ERKA15」部分之裁罰金額不當等語。
⒌查本件原處分關於原告於「葉綠素色素ERKA15」產品外包
裝有標示「天然」2字部分，業既經原告於本院審理時自承確有於被告裁罰時間有該違規情事，且此部分有新北市政府衛生局102年11月13日北衛食藥字第10230731632號函、新北市政府衛生局現場稽查工作日誌表、原告銷貨憑單等件附原處分卷可按（參見原處分卷第609～615頁），復據原告提出該標籤1紙（參見本院卷第311頁）及該標籤換標日期為西元2011年6月16日之相關標籤各1紙（參見本院卷第93頁）可資佐證，可見原告100年5月11日銷售予佶露公司之產品「葉綠素色素ERKA15」，該外包裝上確有「天然」2字，原告於100年6月16日將該標籤之「天然」2字刪除等情，可資認定。再者「葉綠素色素ERKA15」產品，係複方添加物加工產製，不符天然食用色素衛生標準乙節，據被告陳明甚詳，復有原告就該產品標示之成分說明、前衛生署96年8月20日函核備原告複方食品添加物中文名稱為「葉綠素色素TYPE15」、英文名稱為「ChlorophyllERKATYPE15」，均無「天然」以及「Natural」字樣等情在卷可按（參見被告所提補充卷第24～28頁），故顯見原告上揭產品，既不符合「天然食用色素衛生標準」，即不得標示「天然」2字甚明。原告雖以其認定、信賴德國原廠聲明、歐盟法規及中外文獻等資料云云，惟既與我國上揭規定不符，即不足採。原告此部分所為，乃有違行為時食品衛生管理法第28條所規範之標示不實情事，是此部分原處分認定原告有違規情事，據以裁罰，乃屬有據。惟參諸本件裁處時所應適用之行為時裁罰基準表第13項次規定「第一次處罰鍰4萬元，每增加1件加罰1萬元」等情，查原告所涉此部分違規乃屬第1次，徵諸前開裁罰基準表規定，即應裁處4萬元，而於每增加1件加罰1萬元。被告未遵循前揭裁罰基準表之相關規定；復未說明本件何以須依法定最高額度據以處罰；又於原處分內敘明其裁罰該產品涉及標示不實部分，以該產品99年至101年年平均營業額為22萬3,000元等情，不當將本件該違規超過裁處權時效3年之營業額亦予以計入；且未依行政罰法第18條規定予以審酌原告各項情形，遽依該處罰條文之最高處罰額度20萬元據以裁罰，核屬有裁量濫用、違背自我約束原則等違誤，是原處分就此部分所處罰鍰20萬元，即有違誤。訴願決定就此部分未予糾正，亦有未洽。原告就此部分訴請撤銷，為有理由，應予准許，並責由被告依本判決之意旨，就罰鍰額度另為合義務性之裁量處分。
⒍至原處分關於原告於「葉綠素色素ERKA111」產品外包裝
有標示「天然」2字部分，固據被告以上揭⒉內所載之證據資料為證，然該違規事實據原告予以爭執，並謂其就該產品載有「天然」2字之情，業於99年9月13日即已通知南僑化工公司將「ERKA111」產品之中文品名由「天然葉綠素色素ERKA111」去除「天然」2字，更改為「銅葉綠素鈉（葉綠素色素）ERKA111」等情，並據原告提出品名變更通知書、士林地檢署103年5月1日函、銷貨憑單等在卷可按（參見本院卷第104～107頁），是關於此部分原告並不爭執於99年9月13日前其「葉綠素色素ERKA111」產品仍有標示「天然」2字，惟以其後已將該2字刪除，被告本件原處分係於102年11月18日為裁處，則原告是否於本件裁處權時效3年內仍有須受裁罰之標示不實之違規行為即為本件爭執之重點。稽之被告上揭陳述可知，被告並未查獲原告於容器或外包裝標示「天然」2字；係以原告開立之統一發票及銷貨憑單據以認定原告合於行為時食品衛生管理法第28條規定，為其認定該違規事實予以裁罰之依據。惟參諸行為時食品衛生管理法第3條第8款所規範之「標示」，乃指於食品、食品添加物、食品用洗潔劑、食品器具、食品容器或包裝上，記載品名或為說明之文字、圖畫、記號或附加之說明書，參酌原處分就此部分認原告所涉同法第28條規定之情形以觀，可知被告認原告構成前揭違規，乃係認原告就「葉綠素色素ERKA111」產品外包裝品名標示「天然」2字及以此不實品名販售予下游廠商。則原告究有無構成前揭違規行為，自應審究是否符合上揭規定（亦即有無於前揭產品外包裝標示「天然」
2字，並以此不實品名販售予下游廠商）始足當之。被告於本件訴訟中雖稱原告開立之銷貨憑單及統一發票上有標示「天然」2字，即符合行為時食品衛生管理法第28條第
1項「標示」不實之情形云云，惟依被告所稱上揭銷貨憑單、統一發票等件觀之，銷貨憑單乃係原告銷貨予廠商所表明該銷貨之客戶名稱，其上乃載明產品編號、品名規格、數量、單價、金額等項，作為憑證之資料；統一發票則係基於加值型及非加值型營業稅法之規定，於營業人銷售貨物或勞務，依該法營業人開立銷售憑證時限表規定之時限，所開立交付予買受人之憑據，均非前揭規定所指附加於產品之外包裝上之標示，亦顯非該產品銷售之「附加說明書」，是被告此項說明，核與前揭規定不符，難認可採為原告涉有本件違規之證據資料。另參酌被告所稱源裕豐公司聲明書，其上略載「經由統園採購之葉綠素產品，……，因該瓶保存期限至2013年6月，故已銷毀，現場無產品……」等語（參見原處分卷第532頁），亦難依此認定原告確有被告原處分所載之此部分違規情事。則以被告既認定原告有前揭違規情事，應受處罰，自應依職權為必要性之調查及舉證，經認定屬實，始得裁罰。關於「葉綠素色素ERKA111」產品，於被告為本件原處分裁處權時效3年內，原告已就該產品之包裝上業已刪除標示「天然」2字等情，既經原告陳明甚詳，並據其提出上揭證據為證，而被告就此部分原告所涉仍於裁處權時效內之違規事實，所提之證據，依上揭說明，尚不足認定原告確有該部分違規；被告復未提出相關之積極證據以茲證明，自無從遽信為真正，而足採為認定原告此部分違規之不利事證。是關於原告此部分所涉違規，就已罹於行政罰法第27條所規定之3年時效部分，被告裁處權已消滅，不得再予處罰；至於裁處權時效內之違規行為，未據被告舉證證明，其據以處罰原告，即失所據，則原處分就此部分裁處原告20萬元，即有違誤，應予撤銷；訴願決定未予糾正，仍予以維持，亦有未合。
㈣關於原處分以原告規避查核及提供不實資料，裁處罰鍰300萬元部分：
⒈此部分之違規事實，據原處分記載及被告陳明略以，被告
於102年11月8日至原告公司調取資料時，經原告提供相關資料，被告乃將相關資料移請下游廠商所轄縣市衛生局進行查察。嗣臺南市衛生局於102年11月9日至該市所轄下游廠商查察，發現原告提供給下游廠商使用之葉綠素色素ERKA15成分內容標示為「銅葉綠素複合物」，且其標示所載使用範圍記載「……本品可使用於乾海帶……蔬菜及水果之貯藏品、烘焙食品、果醬及果凍……調味乳、湯類及不含酒精之調味飲料……口香糖及泡泡糖……膠囊狀、錠狀食品……。」與原告提供予被告之資料不符，乃於10
2年11月10日緊急通報被告。經被告發現原告於102年11月8日提供之產品標示與成分說明書中葉綠素色素ERKA15之登載成分及使用範圍除與上開臺南市衛生局提供之相同產品標示照片內容不符外，亦與該產品96年7月25日送前衛生署審核，並經該署以96年8月20日函准予備查之資料成分為「銅葉綠素複合物」（COPPERCOMPLEXESOFCHLOROPHYLLINS）」及使用範圍「添加於果汁、濃縮果汁、乳製品、飲料及糖果製品……」不同，嗣被告於102年11月11日訪談原告之受託人吳麗容並製作調查紀錄表後認為原告提供予被告者係錯誤之標籤【即（油溶性）銅葉綠素，使用範圍：口香糖、泡泡糖、膠囊狀、錠狀食品】，與實際提供予顧客之標籤（水溶性銅葉綠素複合物，使用範圍：乾海帶、蔬菜水果、烘培食品、果醬果凍、調味乳）不同，原告販售之ERKA15為水溶性銅葉綠素，卻提供油溶性銅葉綠素標籤予被告，故被告爰依行為時食品衛生管理法第47條第10、11款之規定，裁處原告罰鍰300萬元等情。
⒉經查，原告確有提供上揭不實資料乙事，為兩造所不爭執
，有本院103年10月7日準備程序筆錄可稽（參見本院卷第217頁），原告坦承當時因事出突然且調取資料數量龐大，承辦人員一時不察將錯誤且從未使用之ERKA15商品標籤交予被告攜回等語，則被告認定原告具有行為時食品衛生管理法第47條第11款規定「對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資料不實」之「提供資料不實」之違規行為，固屬適法；惟原告對於原處分認其涉有前揭同條第10款規定予以爭執，陳稱原告於事後發現此一事實，立即於102年11月11日以口頭及書面向被告說明澄清，未有隱匿或規避稽查情事等語（參見本院卷第217頁）。參諸行為時食品衛生管理法第47條第10款「規避、妨礙或拒絕本法所規定之查核、檢驗、查扣或封存。」所稱規避查核係指主管機關實施查核作業時，需違規行為人協力配合始能進行，而違規行為人藉故不予協力配合，致使無從為之而言。至於違規行為人單純未據實坦承違規犯行，因主管機關並無因此不能進行查核之情形，並不該當於上開規定所稱之規避查核要件。復揆諸業者對依行為時食品衛生管理法規定應提供之資料，拒不提供或提供資料不實之行為，既經立法者考量其行為本質之特殊性及所危害之法益，而特別於行為時食品衛生管理法第47條第11款明定其裁處之法據，如其行為未同時侵害該條第10款所保護之法益者，自不得併依此款規定予以論處，否則，即有單一違規行為重複評價之違誤。查原告之從業人員於被告上開稽查時，固有上揭提供不實資料予被告之情，然並無藉故不讓被告承辦人員進入廠內查核，或使被告承辦人員無從取得資料之情事，此為被告所不爭執，亦有經原告蓋章確認之被告
102年11月8日藥物食品化粧品檢查紀錄表影本附卷可稽（參見原處分卷第357～359頁），堪認屬實。況原告於事後發現其所提供資料有違誤，立即於102年11月11日以口頭及書面向被告說明澄清，此有臺北市政府衛生局食品衛生管理法事件調查紀錄表及原告公司說明函附原處分卷可參（參見原處分卷第393頁、第412頁），上情堪信為真正。是依上開說明，殊難因原告未於第一時間提供正確資料，即認定符合原告此舉該當行為時食品衛生管理法第47條第10款規定之行為態樣。則被告併依該款規定予以論處，即有違禁止重複評價之一般法律原則之情事。
⒊按主管機關原認定並據以裁罰之全部違規事實，若其認定
有部分違誤不能成立者，如該違誤部分予以剔除，並不影響處罰要件之構成及其裁罰基礎者，固仍應認其裁罰處分具適法性，但如因此造成處罰要件不具足，或使原據以裁罰之基礎發生動搖者，該裁罰處分即構成違法應予以撤銷之事由。再按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」行政程序法第9條定有明文。查被告於本院審理時陳明略以，係因臺南市政府衛生局至所轄下游廠商查察，發現原告提供給下游廠商使用之標籤與原告提供予被告之資料不符（參見原處分卷第405頁），被告認原告確實將不實資料提供予原告，被告無法臆測原告之目的，但就該行為認定有規避查核之情形；又因食品安全衛生管理法之修正過於頻繁，致裁罰基準表不及修正，惟衛生福利部於102年10月24日啟動「油安行動」，其於新聞稿提及「查獲違規查，建議地方衛生主管衛生機關以最高罰鍰裁處，以收警惕之效」；大統油品事件爆發後全面稽查銅葉綠素及銅葉綠素鈉，銅葉綠素鈉雖不會妨礙健康，惟原告標示不實造成皇家可口產品之恐慌，故被告仍認定本件為重大食安事件等語（以上參見本院卷第554～555頁）。則依上情觀之，本件原告固有於被告前往查核時，提供不實資料予被告，惟此舉是否另構成規避行為時食品衛生管理法之查核，在無積極事證之情形下，自難遽以原告有提供不實資料之情，即予認定原告亦涉此項違規。茲因被告並未提出原告確有規避稽查之相關證據資料作為認定原告涉有此項違規之證據，其以原告提供不實資料之情，復認定原告同時涉犯規避稽查之違規，即難認適法。核諸上開說明，本件原告雖僅具備行為時食品衛生管理法第47條第11款規定之情形即足以構成處罰要件，但被告係以原告同時具足上開2款之處罰要件，始裁處法定最高額度之罰鍰，則原告之行為既未合致於該條第10款規定，被告誤將原告涉有規避稽查之錯誤事實納為裁罰考量之列，原處分就此部分據以裁罰之基礎明顯發生動搖，難認其仍具適法性。
⒋再者，被告認定原告涉有行為時食品衛生管理法第47條第
10條、第11款之行為，據此合併裁處最高額300萬元罰鍰。然查，原處分作成時，被告並未具體說明並提出原告有何規避稽查之證據，亦未敘明原告影響食品安全之重大危害程度如何？是否已獲取不法暴利，非重罰不足以懲戒等情事，堪認被告未依行政罰法第18條第1項之規定，審酌原告違反上揭行政法上義務應受責難之程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等因素，即逕行裁處最高額罰鍰，顯屬裁量濫用。況且，原告於被告於102年11月18日作成原處分前，即提出書面說明，承認其有提出之資料不實乙事，並提供與臺南市衛生局產品標示相片相同之「葉綠素色素ERKA15」標示資料予被告，則被告行使裁量權時就此部分對原告有利之事實未予一併予以斟酌，仍裁處最高額度之罰鍰300萬元，於法亦有違誤。
⒌此外，被告辯稱對原告裁處法定最高上限罰鍰，係依據10
3年6月17日之裁罰基準第38項次規定，可因「情節重大者，視具體個案裁處罰鍰，不受前開裁處金額限制」，作為被告行使對原告裁處法定最高上限罰鍰依據云云。惟查該裁罰基準係於本件原處分於102年11月18日作成裁處後之103年6月17日始訂定發布，並自103年7月1日起生效。被告援引發布在後之裁罰基準，作為其裁處在前之行政處分之裁罰依據，於法亦有未合。至被告前揭所稱衛生福利部於102年10月24日啟動「油安行動」，其於新聞稿所提及部分。經核，新聞稿並非法律規定，自不得作為裁罰依據，且觀之該新聞稿內容所載，乃係針對油品業者，而非販售食品添加物之業者，該新聞稿所提及建議地方衛生主管機關以最高罰鍰裁處，以收警惕之效，並非強制一律裁罰最高額，是以上開新聞稿在依法行政原則下，自不得作為被告本件裁罰最高額之合法性基礎。另原告主張被告縱認定原告具有行為時食品衛生管理法第47條第10款、第11款規定之違規行為，應適用行為時之裁罰基準表，至多僅能裁處3萬元罰鍰云云，亦有未洽。經查：行為時即101年12月12日修正發布之裁罰基準表第22項次，乃適用於102年6月19日修正前之食品衛生管理法第35條：「拒絕、妨礙或規避本法所規定之抽查、抽驗、查扣、不能或不願提供不符合本法規定物品之來源或經命暫停作業而不遵行者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰；情節重大或一年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照。」之裁罰基準，非原處分作成時（102年11月18日）所適用之102年6月19日修正施行之行為時食品衛生管理法，行為時食品衛生管理法第47條規定：「有下列行為之一者，處新臺幣三萬元以上三百萬元以下罰鍰；……」，已就該條各款違規行為提高罰鍰為3萬元以上300萬元以下，則前開裁罰基準表，因未與行為時食品衛生管理法一同修正，罰鍰額度之裁罰基準並未隨之更正，自不得當然適用；況上開行為時裁罰基準表並未就提供不實資料乙事加以規範，於本件裁處時，自不得為裁量基準，是原告就此部分所述，亦無理由。則關於原告此部分所涉違規，被告仍應按行政罰法第18條第1項之規定，審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並考量其資力及其他有利、不利事實，加以審酌，方為適法。
⒍綜上，被告就原告提供不實資料乙事，認定違反行為時食
品衛生管理法第47條第10款、第11款，援引000年0月0日生效之103年6月17日裁罰基準，對原告裁處法定最高上限額度之罰鍰計300萬元，顯有事實認定之謬誤、適用法律之違誤，並有裁量濫用之情事。從而，原處分關於此部分裁處罰鍰300萬元部分，因有上開構成違法之事由，自屬無從維持，應予以撤銷，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告就此部分訴請撤銷，為有理由，應予准許，責由被告依本判決之意旨，就該部分之罰鍰額度另為合義務性之裁量處分。
㈤從而，本件原處分有如上所示之違誤，訴願決定未予糾正，
予以維持，即有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許；又被告應就「葉綠素色素ERKA15」產品包裝標示不實部分及就上揭提供不實資料部分，分別就應處罰鍰部分，作合義務性之裁量，始屬適法。至原告請求被告應返還已繳納罰鍰及利息部分，因本件尚有待被告為適法處分部分，故認不宜於本判決內命被告返還之，併予敘明。
㈥本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結
果不生影響，故不逐一論述；至原告聲請傳喚證人 王柏翔 即該公司承辦人員作證乙節，茲因本件關於此部分之事證已明，是認無再予傳詢該證人到庭作證之必要，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國104年9月3日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官王碧芳
法官高愈杰法官陳秀媖
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國104年9月3日
書記官黃玉鈴