臺北高等行政法院高等庭111年度訴字第254號判決

裁判字號：臺北高等行政法院高等庭111年訴字第254號判決

裁判日期：民國113年05月09日

裁判案由：都市更新

臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭111年度訴字第254號113年4月18日辯論終結原告 劉寶葉 （兼如附表所示 賴培泰 等8人之被選定人）訴訟代理人 陳一銘 律師
吳典倫 律師張軒律師被告新北市政府都市更新處代表人 林炳勲 訴訟代理人 陳玫均
林彥君 訴訟代理人 陳郁涵 律師輔助參加人新北市政府工務局代表人 祝惠美 訴訟代理人 陳啟聰
甘展安 胡芳瑜 上列當事人間都市更新事件，原告不服新北市政府中華民國110年12月27日新北府訴決字第1101512263號（案號：1109120861號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原處分及訴願決定均撤銷。
被告應依原告民國109年6月23日申請作成核准「新北市新店區惠國段888地號等6筆土地都市更新會」成立之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、被告代表人原為 張壽文 ，嗣於訴訟進行中變更代表人為林炳勲，並經變更後代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第419-420頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告於109年6月23日就○○市○○區○○段888、888-1、888-2、888-4、889、890地號等6筆土地，向被告申請籌組「○○市○○區○○段888地號等6筆土地都市更新會」（下稱系爭都市更新會），案經被告審查，於109年7月21日以新北更事字第0000000000號函請原告補正經建築師簽證負責之法定空地無重複使用檢討文件，原告爰於109年9月11日檢附亦明建築師事務所之建築師簽證說明書及地籍套繪圖等資料，說明擬更新劃定單元範圍不涉及鄰地法定空地重複使用，被告遂檢附前揭資料函詢輔助參加人新北市政府工務局，經新北市政府工務局於109年10月23日函復略以，○○市○○區○○段888-2、888-4地號土地（下稱系爭土地）地籍範圍，應檢討釐清是否與61店使字第295號使用執照（60店建字第951號建造執照）（下稱系爭使照）基地範圍内載示現有道路之範圍一致。嗣原告於109年11月27日檢附建築師簽證說明書、使用執照存根及建築物竣工圖等，說明系爭使照坐落基地範圍為○○市○○區○○段882、885、886、887地號土地，並未包含系爭土地。被告函轉新北市政府工務局前揭原告之說明，經新北市政府工務局於110年1月15日函復表示系爭土地「似屬」系爭使照建築基地，是否涉及法定空地重複使用應再予釐清，原告遂於110年3月3日檢附建築師簽證說明書，說明系爭土地未計入建築基地，亦未計入法定空地面積計算建蔽率，自得劃入更新單元範圍内；原告復於110年5月12日再次說明建築師業已依套繪系統繪製未涉及鄰地法定空地檢討圖，系爭土地確非系爭使照建築基地之法定空地，新北市政府工務局經被告函轉原告前揭說明後，於110年5月24日函復表示前揭疑義仍無法釐清，請轉知建築師再予說明。被告審認本案已函請原告多次補正，惟補正後仍不符規定，遂依新北市政府辦理都市更新會籌組及立案審查作業要點第4點規定，以110年6月21日新北更事字第0000000000號函（下稱原處分）駁回系爭都市更新會籌組申請。原告不服，提起訴願，經新北市政府決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：
(一)原處分逕以原告未能澄清系爭土地「似屬」系爭使照建築基地云云，亦即以如此含糊不清之理由駁回本件都市更新會籌組之申請，違反行政程序法第5條明確性原則，以及同法第96條第1項第2款未附理由之違法。蓋系爭土地是否屬系爭使照建築基地乃明確肯否之事實認定問題，斷無「疑似」之模糊地帶。原告確實已經依被告來函意旨補正完竣，並盡可能提供所有事證佐證系爭土地並非系爭使照建築基地，故已澄清本件並無法定空地重複使用之疑慮。倘系爭土地是否屬法定空地，輔助參加人認為仍有疑義，則其本應依職權解釋及認定，更應於其回函中檢附其據以認定系爭土地屬法定空地之理由及證據資料。惟輔助參加人怠於職守不為認定，被告在此等事實認定及相關證據均未臻明確之情形下，即率爾援用輔助參加人之回函，駁回本件更新會籌組之申請，自有不備理由之違法。
(二)依内政部106年3月28日内授營建管字第0000000000號函意旨，系爭土地是否可以認屬法定空地，須滿足「基地內」之「私設通路」二要件，系爭土地並非系爭使照之建築基地，亦非私設通路，確非系爭使照建築基地範圍，並無法定空地重複使用之情形。建築基地範圍應依建造執照申請時之範圍為準，依系爭使照所請建造執照時之位置圖可知，系爭使照之建物於申請建造執照時，申請位置並未包含系爭土地，故系爭土地自然非屬系爭使照之建築基地甚明。
(三)本件前棟、後棟建造執照，地主同係以95-10地號及89地號全筆土地作為建築基地，因此本件於認定系爭土地是否含括於後棟建築基地之範圍，自應併同觀察並檢討前後棟建築基地範圍。對照後棟與前棟之建造執照圖說，即可知系爭土地顯非後棟建造執照申請時之建築基地。系爭土地並非系爭使照之建築基地，自無構成建築法第11條第3項法定空地不得重複使用之疑慮。
(四)並聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應依原告109年6月23日申請作成核准「新北市新店區惠國段888地號等6筆土地都市更新會」成立之行政處分。
四、被告則以：
(一)原處分已清楚記載本案被告駁回原告申請之法律依據、事實、理由及所憑證據，足以使原告從原處分内容明白並確認被告對其申請之認定結果，尚未有不明確之情，當無牴觸行政行為之明確性原則。且從原告多次回復系爭土地是否涉及法定空地重複使用之相關資料可知，原告亦明暸系爭土地是否屬系爭使照建築基地，是否涉及法定空地重複使用，攸關被告對其申請之認定結果。而上開原告回復之資料，經被告函詢工務局後，系爭土地地籍範圍涉及系爭使照建築基地，仍有法定空地重複使用之疑義。顯見在被告作成原處分時，檢視歷次原告申請所附之說明書均未能得出系爭土地尚無法定空地重複使用之結論，故自難謂原處分有無法足使原告立即知悉其規制内容之不明確情形。
(二)法定空地不得重複使用，亦不得作為以重建方式單獨實施都市更新事業之範圍，原告申請籌組系爭都市更新會應檢附之更新單元卻有法定空地重複使用之情事，且排除上開法定空地重複使用之土地面積（即系爭土地面積182.65平方公尺）後，原告擬申請籌組系爭都市更新會實施更新單元之面積僅有478.5平方公尺，未達更新單元劃定基準第6點第1項第5款更新單元範圍土地總面積至少應達500平方公尺之規定，而無法補正。準此，被告駁回系爭都市更新會籌組申請，於法並無違誤。
(三)系爭土地為系爭使照建築基地範圍，而有法定空地重複使用之情：
查系爭使照申請基地為重測前新店區大坪林段七張小段95-1
0、89地號等2筆土地。經比對重測後土地地號約全落於新店區惠國段888、888-1、888-2、888-4、889、890、881、882、885、886、887、888-3地號等12筆土地。空地比依據使用基地面積計算，使用基地面積約坐落於新店區惠國段882、8
85、886、887等4筆土地，現有道路面積約坐落於新店區惠國段888-2、888-4等2筆土地（即系爭土地），按系爭使照圖說所載為現有道路（即私設通路）。依申請建照時之法令其計算建蔽率時未計入空地比，但仍為建築執照核准要件之一，是為已建築使用之土地，仍屬法定空地，故系爭土地之土地都市更新範圍涉及系爭使照法定空地重複使用。
(四)建築基地内「私設通路」部分，實施容積管制地區係依建築技術規則建築設計施工編第163條所稱「基地内通路」檢討辦理，至實施容積管制前之建築執照，按同編第1條第38款規定，「私設通路」為基地内建築物之主要出入口或共同出入口（共同樓梯出入口）至建築線間之通路。雖系爭使照竣工平面圖標示系爭土地為「現有道路」，然因當時使用執照竣工圖標示内容較為簡略，不如現今使用執照竣工圖明確記載「私設通路」或「現有巷道」，故自無法僅以「現有道路」之記載逕認系爭土地為「現有巷道」。且查該現有道路（即系爭土地）為上開使用執照建築基地内建築物之主要出入口或共同出入口(共同樓梯出入口）至建築線間之通路，為「私設通路」，如依當時法令規定檢討，雖未計入建築基地面積計算建蔽率，亦未計入法定空地面積，但該「私設通路」已計入建築基地範圍，自為建築基地之一部分，並屬建築法第11條所稱之「法定空地」，尚不得以上開使用執照在計算上開使用基地面積與法定空地比時未計算系爭土地，遽認系爭土地非屬法定空地。
(五)查系爭使照竣工平面圖，系爭土地並未分隔新店區大坪林段七張小段95-10、89地號，自無内政部73年8月2日函釋揭示之不能視為一宗基地之情形。雖然是否為同一宗建築基地係以建築執照核准時作為判斷，然其並非毫無例外，亦即透過起造人於申請建造執照時係以分照方式申請建築或嗣後辦理建築基地法定空地分割，均可使於原於建築法上視為一宗土地之建築基地變成非屬一宗土地，而得自行申請建築執照。是以，自無法僅憑系爭使照之建築基地為新店區大坪林段七張小段89地號，遽認系爭土地為現有巷道。
(六)並聲明：原告之訴駁回。
五、輔助參加人則以：
(一)系爭建照於60年核發時，雖建築技術規則尚未訂定「私設通路」，惟仍須符合64年12月26日修正前建築法第20條所規定建築物應接連建築線之核照要件，起造人爰以系爭土地作為連接建築基地與建築線，倘欠缺系爭土地，則無法核發系爭使照。故系爭土地之存在，為核發建照之必要條件，其功能係為滿足建物日常通行、逃生及消防救災等，實與「私設通路」之功能並無二致。
(二)按內政部106年3月28日內授營建管字第0000000000號函意旨，實施容積管制前基地內之私設通路，如依當時法令規定檢討，雖未計入建築基地面積計算建蔽率，亦未計入法定空地面積，惟該私設通路已計入建築基地範圍，自為建築基地之一部分，並屬建築法第11條所稱之法定空地。次按最高行政法院110年度上字第10號判決要旨，前揭函釋內容經核符合建築法立法意旨，且未逾越母法之限度，自得援用。系爭土地已計入系爭使照之建築基地，自為建築基地之一部分，並具有私設通路之功能，即為系爭使照之法定空地。
六、上述事實概要欄所述的事實，為兩造所不爭執，並有109年6月23日籌組系爭都市更新會申請書（原處分卷第1頁）、被告109年7月21日新北更事字第0000000000號函（本院卷第89-90頁）、系爭都市更新會籌組109年9月11日惠國字第1090911-1號函（本院卷第91-94頁）、參加人109年10月23日新北工建字第0000000000號函（本院卷第99-101頁）、系爭都市更新會籌組109年11月27日惠國字第1091127-1號函（本院卷第103-104頁）、參加人110年1月15日新北工建字第0000000000號函（本院卷第109-112頁）、系爭都市更新會籌組110年3月3日惠國字第1100303-1號函（本院卷第113頁）、系爭都市更新會籌組110年5月12日惠國字第1100512-1號函（本院卷第125-127頁）、參加人110年5月24日新北工建字第0000000000號函（本院卷第29-31頁）、原處分（本院卷第27-28頁）、訴願決定（本院卷第35-47頁）在卷可稽，足以認定為真正。
七、本院判斷如下：
(一)本件應適用之法規：⒈按都市更新條例第3條第5款規定：「本條例用詞，定義如下
：……五、更新單元：指可單獨實施都市更新事業之範圍。」第27條規定：「（第1項）逾七人之土地及合法建築物所有權人依第二十二條及第二十三條規定自行實施都市更新事業時，應組織都市更新會，訂定章程載明下列事項，申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准：一、都市更新會之名稱及辦公地點。二、實施地區。三、成員資格、幹部法定人數、任期、職責及選任方式等事項。四、有關會務運作事項。五、有關費用分擔、公告及通知方式等事項。六、其他必要事項。（第2項）前項都市更新會應為法人；其設立、管理及解散辦法，由中央主管機關定之。」⒉依據都市更新條例第27條第2項規定授權訂定之都市更新會設
立管理及解散辦法第3條規定：「都市更新會之設立，應由土地及合法建築物所有權人過半數或七人以上發起籌組，並由發起人檢具申請書及下列文件向直轄市、縣（市）主管機關申請核准籌組：一、發起人名冊：發起人為自然人者，其姓名、聯絡地址及身分證明文件影本；發起人為法人者，其名稱、主事務所或營業所所在地、法人登記證明文件及代表人指派書。二、章程草案。三、發起人在更新單元內之土地及建物登記簿謄本。四、經直轄市、縣（市）主管機關核准之事業概要或已達本條例第二十二條第二項前段規定比率之同意籌組證明文件。」⒊新北市政府辦理都市更新會籌組及立案審查作業要點第1點規
定：「新北市政府（以下簡稱本府）為辦理都市更新會設立管理及解散辦法（以下簡稱本辦法）規定之都市更新會籌組及立案審查事項，訂定本要點。」第4點規定：「申請核准籌組案除有前點應予駁回之情形外，如有補正必要者，本處應敘明理由依下列規定通知發起人限期補正；逾期未補正或補正後仍不符規定者，駁回其申請：㈠依本辦法第三條第三款檢附之地籍圖、土地及建物登記謄本或其電子謄本，非申請當日核發或非申請日三個月內謄本及其異動索引：第一次補正期限為三十日，第二次補正期限為十五日。㈡依「新北市都市更新單元劃定基準」檢討修正並檢附相關書圖：第一次補正期限為六十日，第二次補正期限為三十日。㈢更新單元範圍經新北市都市更新及爭議處理審議會審議調整：補正期限為九十日。㈣前三款以外情形：第一次補正期限為三十日，第二次補正期限為十五日。」
(二)被告將原告籌組系爭都市更新會與合法劃定更新單元連結，以更新單元劃定涉及法定空地重複使用為由，以原處分否准原告申請設立系爭都市更新會，乃增加都市更新條例所無之限制，應屬違法：
⒈經查，原告等人為籌組系爭都市更新會，以109年6月23日申
請書，檢附發起人名冊、章程草案、更新單元內之土地建物登記簿謄本、已達都市更新條例第22條第2項前段規定比例之同意籌組同意書等文件，向被告申請籌組系爭都市更新會，有申請書暨上揭各項文件在卷可稽（原處分卷第1-100頁）。對原告等人之申請，被告以109年7月21日新北更事字第0000000000號函除要求原告修正、補送相關文件、資料外，並於說明欄㈣請原告檢附建築線指示圖與經建築師簽證負責之法定空地無重複使用及未造成鄰地無法單獨建築之檢討文件（本院卷第89-90頁）。後經原告與被告多次函文往返後，參加人亦先以109年10月23日新北工建字第0000000000號函表示系爭使照基地範圍內載示現有道路，惟該現有道路範圍是否與系爭土地範圍一致，請轉知建築師檢討釐清。系爭土地經查為系爭使照申請範圍，惟是否已辦理建築基地法定空地分割事宜，請轉知建築師說明並檢附佐證資料（本院卷第99-101頁），復以110年1月15日新北工建字第0000000000號函表示，系爭土地似屬系爭使照建築基地。系爭土地納入劃定更新單元範圍是否涉及法定空地重複使用之情形，仍請轉知建築師釐清說明（本院卷第109-112頁）。輔助參加人再以110年5月24日新北工建字第0000000000號函表示系爭土地納入劃定更新單元範圍是否涉及法定空地重複使用之情形仍未釐清（本院卷第29-31頁）後，被告即以原處分駁回原告籌組系爭都市更新會之申請（本院卷第27-28頁）。⒉次查，被告於本原審理時明確陳稱否准原告籌組系爭都市更
新會的理由，就是重複使用系爭使照法定空地等語（本院卷第413頁）。然不論上述都市更新條例第27條規定，抑或經由都市更新條例第27條第2項授權訂定之都市更新會設立管理及解散辦法第3條規定，均未明文規定都市更新會的設立，須以更新單元之劃定未涉及重複使用法定空地為要件，都市更新條例第27條第1項第2款僅規定組織都市更新會訂定章程應單純載明申請人實施都市更新事業之「實施地區」為已足，至於原告等人就更新單元之劃定是否合法、有無法定空地重複使用的問題，不應是被告在審查是否允許原告成立系爭都市更新會時所應考量之事。事實上，新北市政府另訂有新北市都市更新案件審查作業要點，第2點規定：「本要點所稱都市更新案件，指依都市更新條例提出之事業概要、都市更新事業計畫或權利變換計畫。」第5點第5款規定：「都市更新案件經本府受理審查有下列情形之一者，應敘明理由逕予駁回其申請：……㈤更新單元不符合新北市都市更新單元劃定基準規定者。」足證原告設立系爭都市更新會後，續依據都市更新條例第23條、第6條之規定辦理民辦都更都市更新單元之劃定時，被告仍有權審查更新單元之劃定是否合法。被告以原告籌組系爭都市更新會，涉及更新單元範圍違法重複使用法定空地為由，駁回原告之申請，已增加都市更新條例第27條、都市更新會設立管理及解散辦法第3條規定所無之限制。被告復於本院審理時自陳，原告申請籌組系爭都市更新會，被告命原告補正法定空地無重複使用的檢討文件之法令依據為新北市政府辦理都市更新會籌組及立案審查作業要點第4點第2款規定等語（本院卷第411頁），依該規定之意旨，申請核准籌組都市更新會，應依「新北市都市更新單元劃定基準」檢討修正並檢附相關書圖。但是新北市政府辦理都市更新會籌組及立案審查作業要點第4點第2款之規定，明顯混淆都市更新會的設立與都市更新單元劃定所應審查的事項，將本應在都市更新單元劃定審查之事項，提前至都市更新會設立階段予以審查，均如前述，本院自不受上揭新北市政府辦理都市更新會籌組及立案審查作業要點第4點第2款規定之拘束。尤以原處分說明記載「另有關臺端提議劃定更新地區一事，考量所提範圍尚需依前開相關規定檢討是否涉及法定空地重複使用之情形，其更新範圍尚須研議調整，故本次提議劃定範圍尚無先行劃定之必要，為避免所劃定更新地區範圍與調整後申請報核範圍不一致之情形，後續請臺端確認範圍並完備相關檢附資料後再依相關規定向市府提議申請劃定更新地區。」（本院卷第28頁）益證原告設立系爭都市更新會後，仍可就都市更新單元之劃定調整後再報核，被告如認系爭土地經原告劃入更新單元涉有法定空地重複使用而違反建築法，至多以上揭原處分說明作為行政指導提醒原告未來申請更新單元之劃定將因法定空地重複使用而不被允准，不能以此為由逕否准原告申請籌組系爭都市更會。
⒊再查，被告亦主張原告申請籌組系爭都市更新會，違反都市
更新會設立管理及解散辦法第3條第4款後段規定：「都市更新會之設立，應由土地及合法建築物所有權人過半數或七人以上發起籌組，並由發起人檢具申請書及下列文件向直轄市、縣（市）主管機關申請核准籌組：……四、……已達本條例第二十二條第二項前段規定比率之同意籌組證明文件。」等語。然查該條規定僅在說明都市更新會之設立，應檢具都市更新條例第22條第2項更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人比率之同意籌組證明文件，與原處分否准原告籌組系爭都市更新會，是因為系爭土地涉及法定空地重複使用無關，且就已達都市更新條例第22條第2項前段規定比例之同意籌組同意書，業經原告109年6月23日申請時檢附在案，有同意書及都市更新同意比例總表在卷可證（原處分卷第54-63頁），被告主張原告申請籌組系爭都市更新會，不合於都市更新會設立管理及解散辦法第3條第4款後段規定等語，亦為無據。
八、綜上所述，按「行政法院對於人民依第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：……三、原告之訴有理由，且案件事證明確者，應判命行政機關作成原告所申請內容之行政處分。」行政訴訟法第200條第3款定有明文。被告於言詞辯論時主張，原告申請籌組系爭都市更新會，除不符合都市更新條例第27條第1項第2款及都市更新會設立管理及解散辦法第3條第4款後段規定外，別無其他等語（本院卷第538頁）。而原告申請籌組系爭都市更新會，沒有違反更新條例第27條第1項第2款及都市更新會設立管理及解散辦法第3條第4款後段規定，均經本院論述認定如上，更新單元之劃定有無違反法定空地重複使用亦非原告申請籌組系爭都市更新會階段時，被告所應加以考量之事，原告自有權請求被告作成准許成立系爭都市更新會之行政處分，被告疏未查明此節，以原處分否准原告之申請，訴願決定亦未予糾正，均有未洽，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並求為判命被告作成准許原告成立系爭都市更新會之行政處分為有理由，應予准許。
九、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
十、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第200條第3款，判決如主文。
中華民國113年5月9日
審判長法官楊得君
法官李明益法官高維駿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件(一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。(二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。2.稅務行政事件，具備會計師資格者。3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中華民國113年5月9日
書記官賴敏慧附表編號原告姓名住所地一賴培泰○○市○○區○○路00號0樓二賴冠鳳○○市○○區○○路000○0號0樓三賴堯順○○市○○區○○路00號0樓四 劉榮 焜○○市○○區○○路00號0樓五劉珮瑩○○市○○區○○路00號0樓六劉榮傑○○市○○區○○路00號0樓七 劉杏 秋○○市○○區○○街000巷00號0樓八劉榮治○○市○○區○○路0段00巷00弄0○0號