裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第2774號判決
裁判日期：民國96年03月15日
裁判案由：採取土石
臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02774號原告甲○○訴訟代理人 邱清銜 律師被告桃園縣政府代表人乙○○（縣長）訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國95年7月28日經訴字第09506173540號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告未經許可，擅自於桃園縣○○鎮○○○段180-3、180-6、180-7、180-12、180-15、180-24、180-25、180-26、180-27、180-28、180-29號等11筆土地（下稱系爭土地）開挖採取土石，案經被告所屬警察局楊梅分局人員會同被告所屬人員於民國（下同）94年3月22日至現場查獲，該分局遂以94年3月28日楊警分行字第0948015519號函移被告處理。被告認原告未經核准擅自違規開挖採取土石，依土石採取法第36條規定，以95年1月19日府商公字第0950022440號處分書，處原告新台幣（下同）300萬元罰鍰，並限期命其提送整復回填計畫書送被告用地管理機關審核。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、按「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達到國家永續發展之目的，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地及工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。」土石採取法第1條及第3條第1項分別定有明文。是土石採取法之立法目的係在於防止不當土石採取所造成之相關災害，故採取土石原則上應經主管機關之許可，惟例外情形，諸如少量採取自用、整地等法律明定項目，則不屬管制之列。
２、依原告與坐落桃園縣○○鎮○○○段180-1、180-3、180-6、180-7至180-15、180-22號共13筆土地之地主 王宗祐 、 王要宗 簽訂之整地合約書，明文約定原告係受託為地主整地，且原告實際上挖掘深度均依地主指示進行，有原告與地主王宗祐簽訂之合約書第1條但書可參，原告並非濫行開採土石或為任何法律禁止或管制行為，依土石採取法第3條規定，原告之整地行為無須事先獲得許可，自不符合同法第36條未經許可採取土石之處罰要件，是被告裁處原告罰鍰，實不合法。至於上開合約書第2條載明：「該地運棄土石，向政府申請有關各項手續應由乙方協助申請。」，原告有向主管機關申請，但尚未經主管機關核准即行開工。
３、按土石採取法之立法目的，處罰對象應為決定採取土石者，否則決定採取土石之人不需負任何責任，反係受僱、受託並無心採取土石之工人必須負責，則欲以處罰手段達到土石採取法之管制目的，無異緣木求魚。原告係受地主委託就坐落桃園縣○○鎮○○○段180-1、180-3、180-6、180-7至180-
15、180-22號共13筆土地進行整地工作，細究上開合約第1條明定本件整地之工作，相關挖平運棄之程度須獲得地主同意辦理，是原告僅係受僱之工人，完全依地主指示工作，既無挖掘土石之意思，原告縱有違法，亦應由指示之雇主負責，被告不問實情如何，僅以原告實際在土地工作，遽認原告係土石採取法第36條規定未經許可採取土石之人，難令原告甘服。
４、按行政機關對於違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等）外，亦應符合法規之目的，不得逾越法之裁量範圍，行政程序法第7條規定甚明。是行政行為採取之方法應有助於目的達成，且應選擇對人民權益損害最少，衡酌損益、合乎比例，不致造成人民權利之過度損害，方屬適法。原告遭被告以違反土石採取法，裁處300萬元罰鍰，惟指示整地之地主王宗祐僅因違反水土保持法，而遭被告裁處10萬元罰鍰，又與原告一同作業之其他在場工人，則無一受有任何行政處分，原告須背負全部整地責任，獨遭鉅額罰款，為何其他在場工作人員未受處分，令原告難以理解，故被告所為處分有失公允，違反比例原則及平等原則。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「未經許可採取土石者，處新台幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。
必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由行為人負擔。」92年2月6日總統華總一義字第09200019270號令制定之土石採取法第36條定有明文。
２、原告未經核准擅自於系爭土地違規開挖採取土石外運，經被告所屬工商發展局會同警察局楊梅分局現勘結果，現場有挖土機3部、篩選機1部正進行施作，經被告委外測量公司測量結果，開挖面積約0.5394公頃，深度約3公尺，坑洞體積14,321立方公尺，顯有違法行為。被告爰依土石採取法第36條及被告92年5月22日府建公字第09201060611號函公告之「桃園縣政府執行違反土石採取法之盜（濫）採土石行為罰鍰裁量基準」之規定，裁處原告300萬元罰鍰。
３、本案據被告所屬警察局楊梅分局94年3月28日楊警分行字第0948015519號函送原告及其他現場人員相關筆錄卷證，參照該局對原告所製作之調查筆錄略以：「問：你是否有與該2名地主簽立合約書？而該筆土地委託你做何用途？該合約書是何時訂定的？答：我是跟王宗祐簽立合約書，地主委託我整地。大約是1至2個月前訂定的。」、「問：該工地於何時動工？你聘請何人？工資與工作項目為何？答：於94年3月17日動工，聘請 葉秀明 擔任挖土機司機、 張仕承 擔任挖土機司機、 黃平光 負責提供機具， 林忠賢 負責掃馬路管制車輛進出等雜工。大約新台幣1,500元」、「問：你是否指示現場工作人員將所採取之土石運出，載往何處？答：我指示他們將泥土載運出去，運○○○鎮○○路不知名的工地。」、「問：你將土石運出可有申請出土證明？總共運出幾車？答：沒有申請。共運出3車。」、「問：現場整地面積約0.2公頃以上，你是否有申請開挖許可？答：我有申請，只是開工證明還沒核准。」、「問：你可有申請雜項執照？答：我有申請，但還沒核准。」、「問：開工證明及雜項執照等均未許可，你為何要開挖？答：我沒有開挖，只是整地。」。
４、承上所述，據被告所屬警察局楊梅分局對現場出貨登記員林忠賢所製作之調查筆錄略以：「問：查獲當時正在該地號工地做何事？答：我在該地號門口，就等有砂石車載運石頭出來時，登記載運石頭的砂石車車號、石頭種類及數量的工作。」、「問：你被何人僱用？僱請你從事何工作？答：是甲○○僱請我的。登記載運石頭的砂石車的砂石車車號、石頭種類及數量的工作」、「問：警方查扣的一本出貨單本，是否為你從駕駛IE-0525號自小客車內拿出來交給警方？答：
是的，警方查扣的出貨單本（編號0000000-0000000），是自我所駕駛IE-0525號自小客車內拿出交給警方。」、「問：該本出貨單本（編號0000000-0000000）是何人交給你做出貨登記使用？答：是砂石車司機拿給我做登記使用，是甲○○叫我登記出貨石頭種類、數量。」、「問：你是否知道在該地號工地從事何工作項目？是否有向有關單位申請？答：就請挖土機將砂石挖起來，再放進現場的篩選機內將砂石分開，並請砂石車將篩選出來的石頭載運出去。」。又依土石採取法第3條第1項第2款規定訂定、經濟部以93年10月27日經礦字第09302715970號（被告誤載為92年6月25日經礦字第09202714190號）令頒之「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」第3條規定，依本法（即採取土石法）第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，應向目的事業主管機關申請核准。故原告未經相關單位許可下，於現場挖取土石之行為，已將原有之地貌破壞，挖出之土石並由現場之砂石篩選機篩選後外運，已非單純之整地行為。
５、參照被告所屬警察局94年9月7日楊警分行字第0948006193號函送地主王要宗等2人之筆錄表示簽訂合約係為整地，且無允許土石載運出去。又由原告與地主王宗祐所簽訂之合約書第2條既有明定該地運棄土石向政府申請，有關各項手續應由乙方（即原告）負責，且將來開挖後之所有一切責任概由乙方負全責及同合約書第6條載明挖運期間經雙方協議，自申請執照核准後1年為期限。此外，有關原告是否已取得核准採取土石外運，經被告94年8月11日府公字第0940220622號函請被告所屬水務局及工務局就該地是否取得核准文件予以釐清，經被告（答辯狀載為被告所屬水務局）94年12月2日府水保字第0940339611號書函復略以：「．．未取得目的事業主管機關之開發或利用許可前，尚不得申請水土保持施工許可證並予施工．．」及被告（答辯狀載為被告所屬工務局）94年12月5日府工建字第0940338983號書函復略以：「經查套圖室現有地籍圖旨揭地號並無發照記載．．」。是以，原告未依與地主所簽訂之契約內容履行，在未取得相關單位核准證明文件下，逕行整地挖取土石並外運行為之事證明確，其所稱處罰對象應屬地主云云，顯係推諉之詞。
６、原告遭查獲違規採取土石之地點屬山坡地保育區土地，且原告違規採取土石範圍已超過其與地主所簽訂之合約書範圍，地主王宗祐及王要宗所有之土地，僅原告違規採取土石範圍之一部分而已。本件處分係被告所屬工商發展局以被告名義作成，惟有關山坡地之水土保持，尚涉及水土保持機關（即被告所屬水務局），須先向該水務局提具水土保持計畫書，如該土地欲作建築使用，尚須向被告所屬工務局申請雜項執照，始得進行開發。惟原告所提水土保持計畫書雖經被告所屬水務局核定，惟因其並未取得工務單位核發之雜項執照，仍不得進行開發。
７、再者，被告係以原告於94年3月22日經被告所屬工商發展局會同警察局楊梅分局員警於系爭土地上查獲其未經許可採取土石外運，而以原告違反土石採取法規定，裁處300萬元罰鍰。原告稱地主王宗祐違反水土保持法，僅遭處10萬元云云，惟地主王宗祐違反水土保持法，係被告依所屬水務局94年12月14日桃園縣違規使用山坡地案件限期改正情形檢查紀錄辦理，並經被告以94年12月20日府水保字第0940356763號處分書，裁處王宗祐10萬元罰鍰，兩者違反之行為態樣、時間、法令依據及罰則均不相同。又現場查獲之其他作業人員為原告所僱用，本件僱用人即原告並無平等原則之適用，故被告依土石採取法第36條及上開罰鍰裁量基準所為處分，與土石採取法所欲達成之目的並無不當。
８、按土石採取法之立法精神係為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害。原告違反土石採取法之規定，逕行採取土石外運，擅自大規模開挖山坡地，造成地表土石裸露，破壞自然生態與天然環境景觀，嚴重影響水土保持涵養功能，顯已違背土石採取法之立法精神，故被告皆遵循土石採取法之規定辦理，並無違法不當。
理由
一、按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：．．二、實施整地及工程就地取材者。．．」「前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」土石採取法第3條第1項第2款及第2項定有明文。依土石採取法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限，亦為依土石採取法第3條第2項授權訂定之「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」第3條第1項所規定。又「未經許可採取土石者，處新台幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，．．」復為土石採取法第36條前段所明定。
二、本件原告未經許可，擅自於桃園縣○○鎮○○○段180-3、180-6、180-7、180-12、180-15、180-24、180-25、180-26、180-27、180-28、180-29號等11筆土地開挖採取土石，案經被告所屬警察局楊梅分局人員會同被告所屬人員於94年3月22日至現場查獲，該分局遂以94年3月28日楊警分行字第0948015519號函移被告處理。被告認原告未經核准擅自違規開挖採取土石，依土石採取法第36條規定，以95年1月19日府商公字第0950022440號處分書，處原告300萬元罰鍰，並限期命其提送整復回填計畫書送被告用地管理機關審核。原告不服，提起訴願，遭決定駁回之事實，有94年3月22日盜濫採土石聯合查緝取締小組會勘紀錄表、現場蒐證照片、被告所屬警察局楊梅分局94年3月28日函送刑事案件呈報單、經原告、挖土機司機葉秀明、張仕承、黃平光，及現場出貨登記員林忠賢親閱簽名捺印之94年3月22日調查筆錄、現場查獲之出貨單據、證物保管單、被告所屬警察局楊梅分局94年9月7日楊警分行字第0948006193號函送土地所有權人王要宗、王宗祐親閱簽名捺印之94年9月5日調查筆錄及合約書、極致結構土木技師事務所94年4月6日出具之「桃園縣政府土石採取案或（盜）濫採坑洞管理及測量成果報告書」、系爭被告95年1月19日處分書、經濟部95年7月28日經訴字第09506173540號訴願決定書等附卷可稽，自堪信為真實。
三、原告訴稱其係受訴外人王要宗及王宗祐之委託， 於渠 等所有桃園縣○○鎮○○○段180-1、180-3、180-6、180-7～180-15及180-22號土地上整地，有雙方簽訂之合約書可證，依法其整地行為無須事先獲得許可，不符合土石採取法第36條之處罰要件，且原告既係受訴外人王要宗及王宗祐之指示工作，縱有違法，亦應由指示整地之雇主負責，詎原處分竟處以原告300萬元罰鍰，而指示整地之地主僅因違反水土保持法，遭被告裁處10萬元罰鍰，其他在場工作人員卻未受處分，原處分有失公允，違反比例原則及平等原則（詳如事實欄所載）云云。惟查：
１、本件原告未經申准土石採取許可，僱用挖土機司機葉秀明、張仕承、黃平光及現場出貨登記員林忠賢，擅自於系爭土地上，開採土石並將土石外運，案經被告所屬警察局楊梅分局人員會同被告所屬人員於94年3月22日至現場勘查當場查獲挖土機3台、土石篩選機1部，正於系爭土地採取土石，且在現場發現已開挖面積約0.5394公頃，深度約3公尺，坑洞體積14,321立方公尺，並有砂石車外運土石之事實，有原處分卷附現場概況圖、94年3月22日盜濫採土石聯合查緝取締小組會勘紀錄表、現場蒐證照片、出貨單據、證物保管單、極致結構土木技師事務所94年4月6日出具之「桃園縣政府土石採取案或（盜）濫採坑洞管理及測量成果報告書」可稽。雖原告主張其非採取土石之實際行為人，而係受訴外人王要宗及王宗祐之委託，於系爭土地上進行整地云云，並提出其與訴外人王要宗及王宗祐訂立之整地合約書為證。然依原處分卷附被告委託極致結構土木技師事務所測量之94年4月6日「桃園縣政府土石採取案或（盜）濫採坑洞管理及測量成果報告書」內容所示：「七、結論：本坑洞位置業經現地測量與地籍圖套繪後，坐落於桃園縣○○鎮○○○段180-3、180-6、180-7、180-12、180-15、180-24、180-25、180-26、180-27、180-29、180-28地號上，其所分布之面積經現場現地測量為5394.01平方公尺，約為0.54公頃，其體積為14321.84立方公尺。」，則原告違規採取土石範圍已超過其與地主所簽訂之合約書範圍（亦即地主王要宗及王宗祐所有之土地，僅為原告違規採取土石範圍之一部分），且依現場照片觀之，系爭土地現場設有圍籬，所挖取之土石深度已達3公尺，原來之地形地貌已遭破壞，而挖取之土石並由現場之砂石篩選機進行篩選，並將已篩選完成之砂石外運至他處，職是，原告之行為顯非僅單純受訴外人王要宗及王宗祐之委託於渠等所有之土地上實施整地，而是藉機大量開採土石，且達一定開採規模，則原告違規採取土石之事實，堪以認定。
２、另參諸原告在被告所屬警察局楊梅分局之調查筆錄，載以：「（問）該工地於何時動工？你聘請何人？工資與工作項目為何？（答）於94年3月17日動工，聘請葉秀明擔任挖土機司機、張仕承擔任挖土機司機、黃平光負責提供機具，林忠賢負責掃馬路管制車輛進出等雜工。大約新台幣1,500元」、「（問）你是否指示現場工作人員將所採取之土石運出，載往何處？（答）我指示他們將泥土載運出去，運○○○鎮○○路不知名的工地。」、「（問）你將土石運出可有申請出土證明？總共運出幾車？（答）沒有申請。共運出3車。」、「（問）．．現場整地面積約0.2公頃以上，你是否有申請開挖許可？（答）我有申請，只是開工證明還沒核准。」、「（問）你可有申請雜項執照？（答）我有申請，但還沒核准。」等語；再者依現場出貨登記員林忠賢在被告所屬警察局楊梅分局之調查筆錄，載以：「（問）查獲你當時正在該地號工地做何事？（答）我在該地號工地門口，就等有砂石車載運石頭出來時，登記載運石頭的砂石車車號、石頭種類及數量的工作。」、「（問）你被何人僱用？僱請你從事何工作？（答）是甲○○僱請我的。登記載運石頭的砂石車車號、石頭種類及數量的工作」、「（問）警方查扣的1本出貨單本，是否為你從駕駛IE-0525號自小客車內拿出來交給警方？（答）是的，警方查扣的出貨單本（編號0000000-0000000），是自己從我所駕駛IE-0525號自小客車內拿出來交給警方。」、「（問）：該本出貨單本（編號0000000-0000000）是何人交給你做出貨登記使用？（答）是砂石車司機拿給我做登記使用。是甲○○叫我登記出貨石頭種類、數量。」、「（問）你是否知道在該地號工地從事何工作項目？是否有向有關單位申請？（答）就請挖土機將砂石挖起來，再放進現場的篩選機內將砂石分開，並請砂石車將篩選出來的石頭載運出去。．．」「（問）你是否知道載運出去的石頭是否有轉賣出去？或是載運到何處使用？（答）我不知道石頭是否有轉賣出去。載運到哪裏我也不知道。我每天都要將所登記的出貨單拿給老闆甲○○。」等語（上開筆錄均經原告、林忠賢親閱後簽名捺印確認無訛），堪認本件係原告僱工挖取土石並外運，原告聲稱其在系爭土地開挖土石，係經地主同意之整地行為云云，委無可採。又原告未事先取得許可之事實，亦為原告所不爭，則被告就原告未經許可採取土石之違規行為，依土石採取法第36條規定予以處分，洵屬有據。
３、原告主張其係實施整地行為，依土石採取法第3條第1項第2款之規定，無須取得土石採取許可，被告不得依土石採取法第36條規定加以處分云云。按採取土石應依土石採取法取得土石採取許可，如為實施整地及工程就地取材，雖無庸依該法取得採取許可，但仍須經目的事業主管機關核准，否則仍屬未經許可採取土石，應依土石採取法第36條前段處罰。查原告與地主王宗祐所簽訂之合約書第2條係明定該地運棄土石，向政府申請有關各項手續應由乙方（即原告）協助申請，則原告既未依土石採取法取得採取許可，亦未經目的事業主管機關核准（此為原告所不爭，並有被告94年12月2日府水保字第0940339611號書函及94年12月5日府工建字第0940338983號書函為憑），而有上述採取土石之行為，不論其係出於何種原因，均應受罰，所稱處罰對象應為地主云云，顯係推諉卸責之詞。
４、被告為執行土石採取法第36條規定，依照採取土石之深度及面積，分別其裁罰金額，爰訂有「執行違反土石採取法之盜（濫）採土石行為罰鍰裁量基準」，已充分考量土石採取法之立法意旨，並符合行政行為之比例原則，本院自得適用之。查本件原告違法開採土石之面積約0.5394公頃，深度約3公尺，所採土石數量達14,321立方公尺，有被告委託極致結構土木技師事務所測量之94年4月6日「桃園縣政府土石採取案或（盜）濫採坑洞管理及測量成果報告書」可稽，是被告參酌原告違規情節之輕重，依前揭罰鍰裁量基準，裁處原告300萬元罰鍰，並限於95年2月28日前提送整復回填計畫書送被告用地管理機關審之處分，自難指其有何違反比例原則之可言。
５、再者，系爭土地現場查獲之其他作業人員，為原告所僱用，僱用人即原告本應依土石採取法取得土石採取許可，卻未經申准土石採取許可，擅自於系爭土地開採土石並將土石外運，依法原告自應受罰，要無所指其他在場工作人員未受處分即違反平等原則之情形。又被告係以原告於94年3月22日在系爭土地上經查獲未經許可採取土石外運，而依土石採取法之規定，裁處300萬元罰鍰；至地主王宗祐部分，則因其於94年12月14日遭查獲未依水土保持法第8條規定，於期限內實施水土保持處理與維護仍不合水土保持技術規範，經被告依水土保持法第33條第1項第1款規定，以94年12月20日府水保字第0940356763號處分書，裁處地主王宗祐10萬元罰鍰；兩者違反之行為態樣、時間、法令依據及罰則，均不相同，原告尚難執此而謂被告對其處罰有所謂輕重失衡及違反平等原則之情形。
四、綜上所述，被告以原告未經許可採取土石，經衡酌原告違規採取土石方之面積及深度等情，依土石採取法第36條規定，及被告執行違反土石採取法之盜（濫）採土石行為罰鍰裁量基準，在法定罰鍰額度內，處原告300萬元罰鍰，並限期命其提送整復回填計畫書送被告用地管理機關審核，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年3月15日
第三庭審判長法官姜素娥
法官吳東都法官曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年3月15日
書記官方偉皓