裁判字號：臺北高等行政法院102年訴字第587號判決
裁判日期：民國102年09月30日
裁判案由：有關醫政事務
臺北高等行政法院判決
102年度訴字第587號原告 劉泓志
楊岫涓 被告衛生福利部中央健康保險署（原名：行政院衛生署
中央健康保險局）代表人 黃三桂 （署長）住同上訴訟代理人 李彩萍
沈品頤 鍾寶萱 （兼送達代收人）被告衛生福利部（原名：行政院衛生署）代表人 邱文達 （部長）住同上被告行政院代表人 江宜樺 （院長）住同上共同訴訟代理人李彩萍
林憶梅 鍾寶萱（兼送達代收人）上列當事人間有關醫政事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：原告起訴時，原列行政院衛生署、行政院衛生署中央健康保險局為被告，嗣為配合行政院機關組織調整，自民國102年
7月23日起，上開機關分別更名為衛生福利部、衛生福利部中央健康保險署（下稱健保署），並均由改組後之機關具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
壹、事實概要：訴外人 曾仁德 即 文殊 祐嘉診所為領有開業執照之醫事機構，其於102年3月13日檢具相關文件向被告健保署申請特約為保險醫事服務機構，被告健保署於102年3月15日受理後發現該診所有未依規定向保險對象收取部分負擔之情事，遂於
102年4月11日以健保南字第1025054282號函通知該診所依規定延長審查期限30日。被告健保署並於102年年4月15日以健保南字第1025054370號函曾仁德即文殊祐嘉診所就部分負擔乙事為說明。原告以被告健保署之承辦人沈品頤遲延簽約，應予以調職，遂向本院提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：醫師、藥局與被告健保署為根據司法院釋字第533號解釋簽訂行政契約之兩造，人民則係根據司法院釋字第524號解釋與被告簽訂全民健康保險契約，故要求簽訂健保特約應為給付訴訟，並因影響人民健康及得否以健保看診之權利甚鉅，具有公益性質，自得提起公益訴訟。又嘉義縣東石鄉 玄祐 診所於102年1月8日開業、15日送件簽約、23日通知簽約、29日完成簽約，然本件玄祐診所及文殊祐嘉診所於102年3月7日開業、13日送件，卻至同年4月17日仍未通知簽約，，被告健保署顯不公行政，並違反平等原則。被告健保署之承辦人係故意拖延簽約時程，不開啟玄祐診所及文殊祐嘉診所檔案使其釋出處方籤，以供其他藥局藥師調劑並申報費用，因診所位於醫療缺乏地區，故與公益有關，依行政訴訟法第8條及第9條規定提起公益訴訟等情。並聲明求為判決被告應提供被告健保署承辦人沈品頤之調職令，被告應共同賠利息損失1元。
參、被告健保署則以：
一、程序部分
（一）依行政訴訟法第5條、第107條第1項第10款規定，提起課予義務訴訟須為依法申請作成行政處分之事件，因行政機關怠為處分或駁回請求，而主張權利或法律上利益受有侵害者，經訴願程序後，始得提起。本件原告因認申請特約案未能於30日內完成簽約，而謂被告健保署承辦人員沈小姐有何不適任情形，請求予以調職，應屬行政訴訟法第
5條所稱之課予義務訴訟，但原告並未先行踐行依法提出申請於遭不置理或否准後，並踐行課予義務訴願之程序。從而，原告未經申請或訴願程序，逕提起本件課予義務行政訴訟，其起訴不合法，且無從補正，應予駁回。
（二）次依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟，以其權利或法律上利益，因行政機關對依法申請之案件予以駁回，致受損害為要件，具備該要件者，始具有以自己名義實施訴訟之權能，方屬適格之原告。而所謂之「權利」或「法律上利益」，係指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中以法規範之力量，來加以保障或提供實現手段（權利）的特定範圍利益；所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係則不屬之（最高行政法院75年判字第362號判例參照）。本件原告劉泓志、楊岫涓並非系爭申請特約案之相對人，亦未釋明有何直接受影響之法律上利害關係人而得提起本訴，其二人提起行政訴訟顯當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。
（三）再依行政訴訟法第9條規定，惟以傳統訴訟利益理論，提起訴訟限於與自己之權利或法律上利益有直接利害關係之事項，人民得提起維護公益之訴訟，僅人民以維護公益為理由，就無關自己權利或法律上利益之事項，提起行政訴訟，係屬例外性之規定，為免訴訟浮濫，癱瘓行政機關及行政法院之運作，公益訴訟適用之範圍，係由立法機關審酌個別法律規範之目的，以法律特別規定之。據此，原告起訴請求被告健保署應將沈小姐調職，並無人民得提起維護公益訴訟之相關規定，是以原告主張得依行政訴訟法第
9條之規定，提起公益訴訟，而為如其聲明之訴訟，於行政訴訟法第9條公益訴訟之訴訟要件，顯有未合。
二、實體部分
（一）行政機關行使公權力、作成行政決定等一切行政行為，本應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，其對當事人有利及不利事項一律注意，俾為處分或其他行政行為時，斟酌全部調查事實及證據之結果判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。至於職權調查之方式，依行政程序法第38條至第42條規定，約有通知相關之人陳述意見、命相關當事人或第三人提供必要資料、實施鑑定、實施勘驗及製作書面紀錄等方法，惟有關調查事件之事實往往極為複雜，如由行政機關獨自承擔闡明事實之責任，實力有未逮，況且行政法關係之形成，經過與事實狀況，事件相關人往往比行政機關更為知悉或掌握正確之資料，因此在合理範圍內，課予當事人協力之義務，使其分擔闡明事實之責任，此有謂「當事人參與責任」，應屬法治國家所許。
（二）被告健保署屬員沈小姐受理申請特約案，認有應調查事項亟待查明，未能於30日期限內完成審查，已於102年4月11日以健保南字第1025054282號函通知文殊祐嘉診所依全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第3條第2項規定延長審查期限30日，並函請文殊祐嘉診所檢具相關資料供為辦理本件申請特約案，至其拒不提出，被告健保署無從為審查，申請特約迄未能完成簽約。質言之，文殊祐嘉診所未能完成簽約，乃其違反參與責任之結果，被告健保署屬員沈小姐未有如原告起訴所稱不適任處理情事甚明。
（三）「行政訴訟法第5條第2項所謂之『依法申請之案件』，係指人民依據法令規定，有向機關請求就某一具體事件，為一定處分之權利者而言；法令如並非賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分之權利，行政機關對該請求之人民並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民無從主張其有權利或法律上利益受損害。」（參最高行政法院100年判字第1416號判決意旨）。文殊祐嘉診所未能完成簽約，並非被告健保署屬員沈小姐有所拖延，已如上述，縱認被告健保署屬員沈小姐有何不適任情事，惟參照最高行政法院前開判決意旨，原告亦無請求被告將之調職之權利，乃其不查，率予提起本件課予義務之訴，即非法之所許。
（四）全民健康保險係由被告健保署為保險人，辦理保險業務，被告衛生福利部為全民健康保險之主管機關（全民健康保險法第4條參照），且為被告行政院所屬，本件所涉既屬全民健康保險法保險人即被告健保署，與醫事機構間就是否簽訂健保合約所生事件，自屬被告健保署辦理保險業務權責中之一環，應由被告健保署依其職權辦理，與行政院及衛生福利部並無直接關係，被告行政院及衛生福利部之答辯，依行政院102年5月22日院臺訴辦字第1020030139號交辦案件通知單併案處理一併敘明。
三、綜上所述，原告劉泓志及楊岫涓當事人不適格，其所訴之事實，在法律上無理由，至為顯然等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
肆、被告衛生福利部及行政院未提出說明及答辯。
伍、本院之判斷：
一、原告等與訴外人曾仁德即文殊祐嘉診無關，原告等就「承辦人應否調職」之事項，無訴之利益，原告等且不得提起公益訴訟：
（一）按行政訴訟法第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」，故提起公益訴訟之目的在於公益之維護，且須針對行政機關之違法行為，並以有法律上之特別規定者為限。本件原告係主張承辦人沈品頤故意拖延簽約時程，復不開啟玄祐診所及文殊祐嘉診所檔案使其釋出處方籤，以供其他藥局藥師調劑並申報費用，故提起公益訴訟云云，惟就「被告健保署應否將失職之承辦人調職」之事項，並無人民得提起得提起公益訴訟之規定，原告等主張得依行政訴訟法第9條之規定，提起公益訴訟，顯有未合。
（二）按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」，行政訴訟法第107條第3項定有明文，又「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」此有最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議可供參照。本件原告等並非玄祐診所或文殊祐嘉診所負責醫師，就「玄祐診所或文殊祐嘉診所是否如期簽約、承辦人有無失職」之事項，並非法律上利害關係人，其就他人之事務以自己名義起訴主張「申請特約案未能於30日內完成簽約，被告健保署承辦人員沈品頤有不適任之情形，請求予以調職」，尚無訴之利益，且不得提起公益訴訟，原告此部分之訴，即應以判決駁回之。
二、又原告依行政訴訟法第8條第1項規定提起給付訴訟，其須為訴訟之權利或法律關係之主體，始為當事人適格。而依系爭特約及管理辦法第3條第1項規定：「符合附表所定，領有開業執照之醫事機構，於向保險人申請特約為保險醫事服務機構時，應檢具該附表所定相關文件。」，可知得向被告申請簽訂健保特約者，僅限於符合特約及管理辦法附表所定領有開業執照之醫事機構，並不包含一般自然人，若本件若果因承辦人簽約遲誤所致之利息損失，只有特約醫療機構之玄祐診所或文殊祐嘉診所方得請求，原告主張玄祐診所及文殊祐嘉診所受有利息損失，卻主張被告等共同向自己（自然人）給付該1元之利息損失，其當事人顯不適格，應以判決駁回之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段規定，判決如主文。
中華民國102年9月30日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官黃秋鴻
法官陳金圍法官畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年9月30日
書記官簡若芸