最高行政法院99年度判字第1245號判決

裁判字號：最高行政法院99年判字第1245號判決

裁判日期：民國99年11月25日

裁判案由：回饋金

最高行政法院判決
99年度判字第1245號上訴人 廖羚君 訴訟代理人 洪東雄 律師
王歧正 律師 陳彥蓁 律師（兼送達代收人）被上訴人臺北市政府代表人 郝龍斌 訴訟代理人 陳玉玲 律師上列當事人間回饋金事件，上訴人對於中華民國98年1月22日臺北高等行政法院97年度訴字第1504號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人申准於臺北市○○區○○段○○段9號山坡地（下稱系爭土地）內新建住宅，開挖面積為2,333平方公尺。案經被上訴人以民國96年10月12日府產業坡字第09633606000號函核定其水土保持計畫，並於96年11月8日核發建造執照後，依據山坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱回饋金繳交辦法）第5條、第6條及被上訴人92年8月8日府建三字第09214929601號公告之臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率（下稱回饋金乘積比率），以97年1月4日府產業農字第09730021200號函（下稱原處分）核定上訴人應繳交山坡地開發利用回饋金新臺幣（下同）14,893,872元，上訴人不服，提起訴願亦遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠森林法第48條之1第1項第2款之山坡地開發利用回饋金，係欲透過付費制度，達成抑制山坡地開發速度之制約功能，其徵收目的在於抑制對於山坡地原生林相之破壞。系爭土地係由被上訴人進行市地重劃，並進行整地工程，已改變原有丘陵橫亙、地勢高差懸殊地形，被上訴人即為山坡地開發利用者，其始為回饋金之繳交對象。上訴人於開發利用時，並未對於原生林相有何破壞，無須繳交回饋金。㈡行政院農業委員會（下稱農委會）96年4月18日農授林務字第0961740525號函釋，明確揭櫫就業經開發利用之範圍，不論前後山坡地開發利用行為之水土保持義務人是否同一，皆無庸再繳回饋金，上訴人購買系爭土地新建住宅，小於被上訴人辦理市地重劃所提水土保持計畫面積，故無庸再繳開發利用回饋金。㈢系爭土地經市地重劃完成後，上訴人依臺北市山坡地開發建築要點第8點第1項而非依水土保持法第12條第1項第4款規定，提出水土保持計畫書等文件申請雜項執照及建造執照，以便建屋，故非屬回饋金繳交辦法第3條所定之山坡地開發利用行為，無繳交回饋金之義務。㈣本院97年度判字第719號判決意旨，肯認系爭土地既經被上訴人辦理市地重劃為建築用地，已對原生表土為相當程度變更，自有依水土保持法第12條第1項提出水土保持計畫之必要；而上訴人係在重劃完成之建地上建築房屋，並未涉及該條所定其他開挖整地行為，無該條項規定之適用，縱上訴人仍須依建築相關法規提出水土保持計畫，亦無繳交回饋金義務。㈤系爭土地開挖整地面積雖有2,333平方公尺，然建築面積僅有968.27平方公尺，其餘開挖整地開發利用係作為道路、水土保持設施（如排水溝渠、滯洪沉砂池、植生），應就該等開發利用為道路、水土保持設施之土地面積，依其開發利用程度之類別，適用6％之乘積比例，被上訴人就全部開挖整地面積逕依開發建築類別乘積計算回饋金，未能區分各用地使用類別，全部適用最高乘積比率，顯屬裁量怠惰，且違反平等原則，自屬違法。㈥水土保持法第12條第1項第4款所定「開發建築用地」，係指將尚未開發之山坡地開發成為建築用地（如於已開發成為建築用地之山坡地上開發建築應不包括在內），且據此事由申請所取得之山坡地開發利用許可，其效力應及於後續在許可開發利用之山坡地範圍內所從事之相關建築行為在內，如從事前述建築行為時，僅需向建築主管機關申請雜項執照及建造執照即可，無需再向都市計畫主管機關申請山坡地開發利用許可，因此上開規定所謂「其他開挖整地」，自不應包括「在已開發成為建築用地之山坡地上開發建築」在內。準此，農委會94年3月4日農授水保字第0941803754號函釋（下稱農委會94年函釋）：
「按『個案審核時，於山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為，而不另涉及其他開挖整地行為者，應無水土保持法第12條規定之適用。」中所謂「不另涉及其他開挖整地行為者」，應係指不另涉及原山坡地開發利用許可效力範圍（包括開發建築用地及其後所為開發建築）以外之其他開挖整地行為，非指不另涉及建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為以外之其他開挖整地行為。農委會97年12月17日農授水保字第0971852227號函將屬本案住宅新建工程範圍且經被上訴人核准施作之滯洪沈砂池等，認作前開函釋所指其他開挖整地行為云云，顯有所誤解等語。求為撤銷訴願決定及原處分之判決。
三、被上訴人則以：㈠農委會依據森林法第48條之1之授權訂定回饋金繳交辦法，被上訴人再依該辦法之授權訂定回饋金乘積比率，並以92年8月8日府建三字第09214929601號為公告。至回饋金繳交對象及繳交條件，依回饋金繳交辦法規定，係以是否為「山坡地之開發利用」及是否「擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書」而定，不以對山坡地生長地開發及破壞森林原貌而須經主管機關核准開發許可者為限。又所謂山坡地係以水土保持法第3條第3款之規定為標準，不限於林地，故山坡地開發利用非僅只對林地之破壞，尚包括改變山坡地地貌，有別於自然之利用對原有生態之影響。上訴人於96年8月21日提出水土保持計畫書申請於系爭土地新建住宅工程，經被上訴人以96年10月12日府產業坡字第09633606000號函核定，並核發96建字第0578號建造執照同意許可在案，其有開發、利用山坡地之行為，且已依水土保持法第12條規定擬具水土保持計畫書，自屬回饋金繳交辦法第4條所規定之山坡地開發利用回饋金繳交義務人，被上訴人依「開發建築」之類別，核定按12％計算應付之回饋金，於法有據。㈡森林法設置回饋金之繳交，目的在於藉由付費制度，達成抑制山坡地開發速度之制約功能，同時獎勵並實施長期造林，以減緩經濟發展與環境保護之衝突。又森林法第48條之1第2項規定授權農委會訂定回饋金繳交辦法，被上訴人再依該辦法第5條第3項規之授權訂定回饋金類別及乘積比率，核屬有據。另被上訴人審酌「開發建築」對山坡地影響較大，故回饋金乘積比率定為12％，並無裁量怠惰之情形。又有關山坡地開發涉及之水土保持計畫擬具，係以總體使用標的與範圍撰寫，故開發使用標的乃以總體使用標的為核定對象，始能回應制約功能與目的。本件上訴人開發申請案件之總體使用標的即為「公寓住宅使用」，其開發過程所作之道路、水土保持設施（如排水溝渠、滯洪沉砂池、植生）配置等亦為住宅所需；且上訴人擬具之水土保持計畫自載基地建築開發使用之面積為2,333平方公尺，被上訴人以開挖整地面積2,333平方公尺作為計算回饋金之標準，核定上訴人繳納回饋金14,893,872元，並無裁量怠惰、違反平等原則之情事。㈢本件住宅新建工程已涉及建築物主體外之其他開挖整地行為，故無農委會94年函釋之適用，亦與本院97年度判字第578號及第719號判決之案情有別等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依回饋金繳交辦法第2條、第3條規定，山坡地之開發利用是否應繳交回饋金，端視是否為山坡地範圍內之開發利用申請案件暨案件須否擬具水土保持計畫（或簡易水土保持申報書）而定，並非僅限於山坡地原生地之開發、破壞原地貌山林者。又森林法第48條之1所稱之山坡地係依水土保持法之規定為判斷依據，而水土保持法第3條第3款規定之山坡地並非僅包含林地，尚包括經中央或直轄市主管機關報請行政院核定符合一定條件之公、私有土地，則森林法第48條之1所稱山坡地開發利用者非僅只對林地之破壞，尚包括改變山坡地地貌，為別於自然之利用，對原有生態之影響。是以法條規定「山坡地開發利用者」，而不稱「破壞森林者」為回饋金繳交對象。㈡依上訴人96年8月22日提出之水土保持計畫書第1章「計畫目的」之記載：「本基地坐落於臺北市文山區政大文教區。由於…基地位於山坡地範圍內，為避免開發行為造成環境破壞、水土流失等災害，特依據水土保持法暨相關法規之規定，相關法令乃依『水土保持法』（92年12月17日修正公布）農委會修訂之『水土保持技術規範』（92年8月15日修正發布），水土保持計畫審核監督辦法（95年4月26日修正發布）以及臺北市山坡地開發建築基地規劃設計技術規範（78年6月），製作此水土保持計畫，供開發、施工、經營或使用之依循。」，可知上訴人辦理系爭土地之新建工程，係依水土保持法第12條之規定擬具水土保持計畫，該水土保持計畫經送農委會參照後，該會以97年12月17日農授水保字第0971852227號函復略以：「說明…查適用本會94年3月14日農授水保字第0941803754號函，而認定純屬建築行為，免依水土保持法第12條擬具水土保持計畫，應同時符合以下條件：
㈠山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物有合體連結等之建築行為。㈡除前項之建築行為外，不另涉及其他開挖整地行為者。本案水土保持計畫（第1次變更）之內容，無前開本會函之適用。其理由如下：⑴依第1章計劃目的（P.1-1）所載，主要變更內容為『調整滯洪沉砂池位置、形狀以及尺寸，排水溝位置以及長度以及部分排樁擋土牆尺寸』，先予說明。⑵比對變更前、後之整地剖面圖
㈠、㈡、擋土安全措施（排樁式擋土牆）皆獨立施作，而未與建築物有合體連結之建築行為。⑶比對變更前、後之土地使用計畫圖（圖號3-1），本案建築物基礎範圍外，另皆有設置DP1滯洪沉砂池1座（由矩形變梯形）、排水溝（編號：
a1、a1-1、a1-2、a2、a3、a4、a5；總長度由233.6公尺變更為219公尺），且有設置平台、階梯及行動不便者坡道等其他開挖整地行為。」，足證本件已涉及建築物主體以外之其他開挖整地行為，自無援用農委會94年函釋之餘地，足認上訴人為本案水土保持計畫之水土保持義務人。上訴人主張系爭土地業經被上訴人重劃完成，相關涉及變更原地形地貌部分係由被上訴人為之，本建築物之興建並非開發，亦非林相之破壞，故無回饋金繳納之適用云云，顯無可採。又上訴人主張水土保持法第12條第1項第4款所稱之開發建築用地，應解釋為將尚未開發之山坡地開發成為建築用地，且據此事由申請所取得之山坡地開發利用許可，其效力理應及於後續在許可開發利用之山坡地範圍內所從事之相關建築行為在內。系爭土地經被上訴人完成重劃，上訴人係依臺北市山坡地開發建築要點第8點第1項規定，提出水土保持計畫書等文件向被上訴人申請雜項執照及建造執照，而非依水土保持法第12條第1項第4款規定，上訴人非屬回饋金繳交辦法第3條所定山坡地開發利用行為，無繳交回饋金之義務。亦屬其個人主觀之見解，亦不可採。㈢森林法設回饋金繳交之目的在於藉付費制度，達成抑制山坡地開發速度之制約功能，同時獎勵並實施長期造林，以減緩經濟發展與環境保護之衝突。該法第48條之1第2項授權農委會訂定回饋金繳交辦法，上開辦法第5條第3項又授權被上訴人訂定回饋金類別及乘積比率，則回饋金乘積比率於法有據；另被上訴人審酌開發建築之行為對山坡地影響較大，故回饋金乘積比率定為12％，符合法律規定之意旨。另山坡地開發涉及之水土保持計畫擬具，係以總體使用標的與範圍撰寫，是以開發使用標的乃以總體使用標的為核定對象，始能回應制約功能與目的。本件上訴人開發之總體使用標的即為「公寓住宅使用」，其開發過程所作之道路、水土保持設施（如排水溝渠、滯洪沉砂池、植生）配置等亦為住宅所需；況上訴人擬具之「水土保持計畫」自載基地使用面積表開挖整地面積2,333平方公尺，被上訴人針對其「住宅使用」之總體使用標的為範圍，以開挖整地面積作為計算回饋金之核定標準，依法有據，並無上訴人指摘之違反平等原則及裁量怠惰等詞，資為論據，因將訴願決定及原處分予以維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略以：㈠被上訴人逕依最高乘積比例計算回饋金，漏未考量本案具有「臺北市地狹人稠」及「系爭土地曾進行市地重劃」等鼓勵開發建築之特殊情形，具有裁量瑕疵，迭經上訴人具體指摘，惟原判決僅以被上訴人斟酌山坡地開發利用之程度，如屬開發建築者，因影響環境較為重大，乃於公告回饋金之乘積比率時，明定應繳納回饋金乘積比率為12％，符合法律規定之意旨云云，驟謂原處分及訴願決定無裁量瑕疵云云，對上訴人主張何以不可採未置一詞，未具體說明其何以認定開發建築對山坡地原有生態造成之影響均大於其他開發利用類別，而應適用最高乘積比率計算回饋金，可見原判決並未適用行政訴訟法第4條第2項及第201條等規定，亦未適用本院93年判字第309號判例及誠信原則，或有適用上開規定、判例及法律原則不當之情形，顯有行政訴訟法第243條第1項所定「判決不適用法規或適用不當」及第2項第6款所定「判決不備理由」之違法。㈡森林法係保護山坡地地面上之森林資源，與水土保持法、山坡地保育條例保護之山坡地地面下之水土資源之開發、保育及利用無涉，原判決謂認為山坡地開發利用回饋金之繳交與否，端視其是否為「山坡地範圍內之開發利用申請案件」暨案件「須否擬具水土保持計畫（或簡易水土保持申請書）」而定，並非僅限於山坡地原生地之開發、破壞原地貌山林云云，顯與森林法第48條之1第1項第2款規定之立法意旨有違，且顯忽略山坡地開發利用不必然伴隨消耗山坡地上原有森林資源之行為，與行政法上之「禁止不當聯結原則」有所牴觸。㈢上訴人申請雜項及建造執照，須先擬具水土保持計畫送請被上訴人審查，其依據乃是山坡地開發建築要點第8點第1項，而非水土保持法第12條第1項第4款規定，原判決並未實質探求上訴人之開發內容是否有水土保持法第12條第1項規定提出水土保持計畫之必要，認一提出山坡地開挖整地之水土保持計畫，皆須繳交山坡地開發利用回饋金，其適用上開規定有不當之處；又農委會94年函釋意旨乃是認為若在已開發為建築用地上之開發建築，並不包括在水土保持法第12條第1項第4款範圍內，從而適用回饋金繳交辦法第3條、第4條規定應為目的性限縮解釋，須排除進行山坡地開發卻未消耗山坡地上原有森林資源者，原判決適用上開辦法有不當之處，原判決有行政訴訟法第243條第1項所定「判決不適用法規或適用不當」及第2項第6款所定「判決不備理由」之違法等語。
六、本院查：㈠按「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，制定本法
。」、「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「（第1項）為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：…山坡地開發利用者繳交之回饋金。（第2項）前項…第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」，森林法第1條、第2條、第48條之1分別定有明文。是以農委會依森林法第48條之1第2項後段之授權，以89年11月30日（89）農林字第890156162號令訂定發布回饋金繳交辦法。該回饋金繳交辦法第3條規定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。」；第4條規定：「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為前條山坡地開發利用之申請人。…」；第5條規定：「（第1項）本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積6％至12％計算。（第2項）無公告土地現值時，以毗鄰之公告土地現值計算。（第3項）第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」；第6條規定：「水土保持計畫經主管機關核定後，應核算本回饋金數額，並應通知繳交義務人於1個月內至指定地點，繳交回饋金。」；第7條規定：「主管機關收取本回饋金後，應即繳入中央主管機關所設置之造林基金專戶儲存應用。」。次按「開發利用程度類別及計算回饋金之乘積比率，詳左列：…開發建築者，百分比12％…」，亦為行時回饋金乘積比率第2項所規定（回饋金乘積比率於98年12月24日修正，第2條第7款開發建築者修改為：原有合法房屋改建重建者、農舍者、學校事業及社會福利相關暨其附屬設施者為6％，公用事業設施者為8％，獨立或雙併住宅者為10％，連棟或集合住宅者為11％，其他非以上類別之開發建築者為12％。）。㈡經查，上訴人依水土保持法第12條之規定擬具水土保持計畫
，申准於系爭土地內新建住宅，開挖面積2,333平方公尺，經被上訴人以96年10月12日府產業坡字第09633606000號函核定其水土保持計畫，並於96年11月8日核發建造執照後，依回饋金繳交辦法及回饋金乘積比率，以原處分核定上訴人應繳交山坡地開發利用回饋金14,893,872元之事實，乃原審經依調查證據行言詞辯論後依法認定之事實，核其認事用法並無違誤。
㈢上訴意旨雖主張原判決有違背法令之情事。惟：
⑴水土保持法第6條前段規定：「水土保持之處理與維護在中
央主管機關指定規模以上者，應由依法登記執業之水土保持技師、土木工程技師、水利工程技師、大地工程技師等相關專業技師或聘有上列專業技師之技術顧問機構規劃、設計及監造。…」，該施行細則第4條第1項第3款第6目亦規定：「本法第6條所定水土保持之處理與維護在中央主管機關指定規模以上者，其規模如下：…於山坡地或森林區內從事下列開發、經營或使用行為：…⑥開發建築用地，其建築基地面積在500平方公尺以上。…」，依上訴人所提之水土保持計畫檢核表所載，本件上訴人申請開發之面積為0.32258ha，係屬上開種類及規模之水土保持計畫，被上訴人所屬產業發展局（按原名「建設局」，係水土保持計畫審查之主管單位）乃於96年8月20日委託臺灣省水利技師公會代為審核，嗣後辦理計畫變更亦同；另水土保持計畫書第1章「計畫目的」亦記載：「本基地坐落於臺北市文山區政大文教區。由於…基地位於山坡地範圍內，為避免開發行為造成環境破壞、水土流失等災害，特依據水土保持法暨相關法規之規定，相關法令乃依『水土保持法』（92年12月17日修正公布）農委會修訂之『水土保持技術規範』（92年8月15日修正發布），水土保持計畫審核監督辦法（95年4月26日修正發布）以及臺北市山坡地開發建築基地規劃設計技術規範（78年6月），製作此水土保持計畫，供開發、施工、經營或使用之依循。」；再者，依被上訴人所屬產業發展局96年10月12日府產業坡字第09633606000號核定函之說明欄記載，該函顯係核准上訴人所開發系爭土地之許可，嗣後再由都市發展局（原為工務局都市計畫課，負責建造執照之核發）根據該水土保持之核定函於96年11月8日核發建造執照。足見，上訴人係申請開發許可後再取得建造執照，原判決據以認定其所提之水土保持計畫係根據該法第12條規定而為，尚非無據。
上訴人空言主張係依山坡地開發建築要點第8點第1項之規定，核無足採。
⑵原審依職權將上訴人初次及嗣後變更之水土保持計畫送請農
委會參照後，審酌該會97年12月17日農授水保字第0971852227號之復函「說明…查適用本會94年3月14日農授水保字第0941803754號函，而認定純屬建築行為，免依水土保持法第12條擬具水土保持計畫，應同時符合以下條件：㈠山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物有合體連結等之建築行為。㈡除前項之建築行為外，不另涉及其他開挖整地行為者。本案水土保持計畫（第1次變更）之內容，無前開本會函之適用。其理由如下：⑴依第1章計劃目的（P.1-1）所載，主要變更內容為『調整滯洪沉砂池位置、形狀以及尺寸，排水溝位置以及長度以及部分排樁擋土牆尺寸』，先予說明。⑵比對變更前、後之整地剖面圖㈠、㈡、擋土安全措施（排樁式擋土牆）皆獨立施作，而未與建築物有合體連結之建築行為。⑶比對變更前、後之土地使用計畫圖（圖號3-1），本案建築物基礎範圍外，另皆有設置DP1滯洪沉砂池1座（由矩形變梯形）、排水溝（編號：a1、a1-1、a1-2、a2、a3、a4、a5；總長度由233.6公尺變更為219公尺），且有設置平台、階梯及行動不便者坡道等其他開挖整地行為。」等內容，認定本件已涉及建築物主體以外之其他開挖整地行為，無援用農委會94年函釋之餘地，上訴人主張系爭土地業經被上訴人重劃完成，相關涉及變更原地形地貌部分係由被上訴人為之，本建築物之興建並非開發，亦非林相之破壞，故無回饋金繳納之適用云云，顯無可採等情，核屬原審事實認定職權之範疇，茍無違經驗及論理法則，尚難認其違背法令。上訴人主張適用回饋金繳交辦法第3條、第4條規定應為目的性限縮解釋，須排除進行山坡地開發卻未消耗山坡地上原有森林資源者，原判決適用上開辦法有不當之處乙節，亦屬無據。
⑶另上訴人係本件之水土保持義務人，就系爭土地為開發利用，
應為回饋金之繳交義務人，被上訴人以最高乘積比率計算應核課之回饋金並無裁量怠惰、系爭土地開發雖非全部面積2,333平方公尺均作為開發建築之用，為何仍應全體適用開發建築類別核計回饋金等情，業據原判決明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及判決理由不備等違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，要難謂為原判決有違背法令之情形。
㈣綜上所述，原判決經調查證據辯論後，將訴願決定及原處分
予以維持，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至回饋金乘積比率雖於98年12月24日修正，然其係於被上訴人為原處分後始修正，故無從適用回饋金繳交辦法第9條規定，依修正後之乘積比率計算回饋金，併予敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年11月25日
最高行政法院第七庭
審判長法官藍獻林
法官廖宏明法官張瓊文法官姜素娥法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國99年11月25日
書記官賀瑞鸞