臺北高等行政法院96年度訴字第572號判決

裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第572號判決

裁判日期：民國96年10月25日

裁判案由：衛星廣播電視法

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00572號原告香港商．亞太星空傳媒有限公司台灣分公司代表人甲○○訴訟代理人乙○○被告國家通訊傳播委員會代表人 蘇永欽 （主任委員）訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服國家通訊傳播委員會中華民國95年12月29日通傳訴決字第09500236150號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：原告經營之「衛視中文台」頻道於民國（下同）95年6月21日21時59分至22時59分播出「護」級「麻辣天后宮」節目，該節目於麻辣問題之問答過程由藝人 丁春誠 與 黃小柔 示範情侶親密動作， 丁男 裸露上半身並屈膝坐在地上， 黃女 則坐在丁男膝上，手繞於丁男肩上等親密動作；另來賓 郭世倫 著上衣與內褲出場，於出場時重要部分打出「禁」，於脫上衣走秀前有一小段明顯可見凸出部分，但於走秀時在該部位打出「禁」，但節目結束時，現場畫面仍持續播放，郭世倫穿著內褲該部分並無作特殊處理，致其凸出部分之畫面顯而易見‧‧‧等有爭議性主題之動作及畫面，且有強烈性暗示之對白與動作示範，對青少年身心發展有不良影響。被告認該節目已逾越「保護級」規定，違反衛星廣播電視法第18條第1項規定，而以95年9月5日通傳字第09505092430號裁處書裁處原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並應立即改正，逾期未改正者，將按次連續處罰。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠、原告聲明：⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡、被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
㈠、原告之主張：
甲、程序方面：依訴願法第4條第7款及第58條規定，被告並無訴願管轄權，請撤銷其訴願決定。
乙、實體方面：
1.按「衛星廣播電視法」第18條第1項規定，主管機關應訂定節目分級處理辦法。衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業應依處理辦法規定播送節目。另「電視節目分級處理辦法」第6條規定：「電視節目無前2條（第4條「以動作、影像、語言、文字、對白、聲音表現淫穢情態或強烈性暗示，一般成年人尚可接受者」、第5條「涉及性之問題‧‧‧對兒童心理有不良影響之虞者」）所列情形，但涉及爭議性之主題或有混淆道德秩序觀之虞，須父母、師長或成年親友陪同予以輔導觀賞，以免對兒童心理或行為產生不良影響者，得列為『護』級。」另「電視節目分級處理辦法」第9條附表2：電視節目特殊內容例示說明揭示，「保護級」節目不得播出「令人尷尬、反感之性話題、性暗示或肢體接觸」、「有誤導兒童偏差性觀念或對兩性關係不當認知之虞者」及「為增加娛樂效果或以戲謔方式呈現之涉及性的話題或內容」。據此規定，可知保護級節目不得播出之特殊內容，必須是節目內容涉及「性」：
①「性感」與「性」係屬兩個截然不同的意義與概念，而系爭
節目內容僅係涉及「性感」議題的討論，應不得斷然與「性」劃上等號。換言之，「性感」議題的探討與電視節目特殊內容例示說明中所揭示的「保護級」節目不得播出特定「性」內容之要件不相符合，是被告以電視節目分級處理辦法附表2之電視節目特殊內容例示說明為處分之依據，並不妥適。
②按系爭節目探討的主題為「性感健美男星」，透過主持人以
犀利、詼諧性的問題提問以及現場走秀表演等方式，讓觀眾對於「性感」的定義以及專業模特兒「性感」的呈現有更多的認識與了解。節目重點在「如何成為性感男星」、「性感作品的欣賞」、「性感藝術肢體呈現的示範」以及「性感走秀」等，在在均與「性」無關。而且節目中所邀請到的6位來賓，均是受有專業訓練的性感模特兒或是健美先生，渠等在節目中所呈現的表演或是走秀，均係專業藝術的展現。來賓或為節目效果而作出逗趣、詼諧的演出，亦是緊扣「性感」前提所作的發揮，與「性」議題無涉，主管機關實不應罔顧其專業性的演出，恣意將「性感」與「性」劃上等號，而認為上述表演有違規之虞。
③系爭節目為保護級節目，依「電視節目分級處理辦法」第6
條規定：得播出無第4條、第5條所列情形，但涉及爭議性之主題或有混淆道德秩序觀之虞，須父母、師長或成年親友陪同予以輔導觀賞，以免對兒童心理或行為產生不良影響的內容。觀諸系爭節目第1段「麻辣問題」，主持人所提「認為自己是一脫成名」、「試鏡時願意全裸入鏡」、「健美身材使異性緣加分」‧‧‧等問題，微妙的扣住來賓與性感間的關係，題目雖犀利，但戲而不謔，或具有爭議性但未涉及性，為避免對青少年身心發展有不良影響，原告業已依規定將該節目列為保護級，與法並無不合。
2.被告認系爭節目有逾越「保護級」之內容有二：一為於麻辣問題之問答過程，由丁春誠與黃小柔示範情侶親密動作，丁男裸露上半身並屈膝坐在地上，黃女則坐在丁男膝上，手繞於丁男肩上等親密動作；一則來賓郭世倫著上衣與內褲出場，於出場時重要部位打出「禁」，於脫上衣走秀前有一小段明顯可見凸出部位，但於走秀時在該部位打出「禁」，但節目結束時，現場畫面仍持續播放，郭世倫穿著內褲該部位並無作特殊處理。惟：
①系爭節目安排丁春誠與黃小柔示範親密情侶動作，展現於報
章雜誌隨處可見模特兒拍照之姿勢，是為了要讓觀眾了解專業表演的困難度與情侶間正常之肢體接觸方式，所為「性感動作」的示範演出，並未涉及「性」，於保護級節目播出無不妥之處。
②來賓郭世倫曾應日本廠商之邀赴日本拍攝內褲廣告，是男性
內褲的代言人，在此一領域有其專業，因此製作單位特別安排郭世倫在節目中作內褲的走秀表演，詎被告竟以郭世倫走秀前及節目結束時，原告未作特殊處理，而予處分。⑴以社會大眾對於內衣廣告、內衣秀以及泳裝秀的接受度已高，甚至在溫泉、遊樂園戲水區亦常見男女穿著比基尼泳裝或緊身泳褲出現，不再認為有違背社會善良風俗之虞。現在，也不乏有許多國內、外知名男、女泳裝秀、內衣（褲）廣告、以及內衣（褲）秀在電視普級時段播出。對於男、女泳裝秀、內衣（褲）廣告或是內衣（褲）秀‧‧‧等在電視台播出比比皆是，均未見對男、女生的重點部位作特殊處理。易言之，以銷售及展現泳裝及內衣（褲）之廣告及走秀場合，正常展現男性及女性身體之輪廓，應已為大眾所接受，而無對青少年身心有不良之發展。⑵於出場前及節目結束後畫面出現工作人員名單時，郭世倫並非節目畫面之主要角色，其出現所佔螢幕比例甚小，其出場前重點乃在於主持人之介紹，節目結束後已一一出現工作人員名單，若對郭世倫之身體特徵作特殊處理，似乎是要觀眾特別注意郭世倫之身體特徵，此亦非原告之目的。③系爭節目「麻辣天后宮－性感健美男明星」，不論是主題設定、來賓邀約、或是節目內容的呈現，均經過法令、專業性、藝術性以及社會接受度等多方面的考量，在合乎保護級尺度的範圍內製作，並無觸犯法令之虞，且原告基於媒體社會責任，旗下頻道之所有節目及廣告，在播出前均經內部廣播守則部門（S&P）進行審查並予以分級，始得播出。S&P審查制度在公司已行之久遠，一向秉持維護觀眾收視權益與保護兒童及青少年之宗旨，與時俱進，適當扮演媒體守門員角色。被告就上述二段節目內容認對青少年身心發展有不良影響，所為認定，並不正確。
3.按行政院新聞局組織條例暨其他相關法令，均未見有對於設置所謂「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」之法律規範，顯見其乃被告為便宜行事而自行創設，並無任何法源依據，惟被告對於原告繼同業所為之行政處分，卻無不援引該會議之決議作為依據；此一無任何法源依據組成之諮詢會議作成之決議竟可對外發生法律效力、論斷任何電視頻道節目與廣告有無違法，被告更依據該會議之決議而為核處，實有行政機關恣意裁量之危險，其所為之行政處分當屬有重大瑕疵之處分，應予撤銷。再者，「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」之成員名單從未對外公開，會議之過程與結果亦不對外透露，對於特定事實之認定，完全取決於無法代表一般大眾及社會現況之極少數人員予以認定，其評鑑結果，已明顯悖離一般社會大眾之感情及思想，是以，被告應提出「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」對系爭節目之評鑑過程、人員、決議內容及其評鑑標準及理由，容由鈞院判斷其評鑑之合法性。
㈡、被告之主張：
甲、程序方面：被告訴願管轄權之法律依據，並非訴願法第5條第2項規定，而係被告為貫徹司法院釋字第613號解釋意旨及參照訴願法第4條第8款規定，由被告訴願審議委員會受理不服被告未經聽證程序之行政處分：
1.現行訴願法並無針對不服被告未經聽證程序之行政處分之救濟方式有所規範：
①現行訴願法第4條第7款規定：「不服中央各部、會、行、處
、局、署之行政處分，向主管院提起訴願」該款規定係89年
7月1日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為之修正規定。而修正當時，我國法制上，除憲法所規定之獨立機關外，並無其他實質之獨立行政機關，是以該修正根本未慮及（實際上亦無從考量）獨立通訊傳播監理行政機關。換言之，該款規定之立法原意，應僅係針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄所為之規定，而非針對獨立通訊傳播監理行政機關所為行政處分之救濟規定。故現行訴願法第4條有關訴願管轄規定，顯然未就不服被告之行政處分之救濟方式有所規範。
②鑑於訴願法並未就獨立機關行政處分之救濟方式明文規範，
行政院法規會亦曾對此邀集法界學者專家召開諮詢會議討論，惟該次會議並未就此議題達成共識。
2.為貫徹司法院釋字第613號解釋意旨及參照訴願法第4條第8款規定，由被告訴願審議委員會受理不服被告未經聽證程序之行政處分，自無違法與不當：
①中央行政機關組織基準法第3條第2款規定，獨立機關係指依
據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。查此行政機關組織型態，係於19世紀末到20世紀初，以美國為主所發展之行政組織，除稱為獨立機關外，亦有以獨立行政委員會稱之。究其成立之背景有二：一為國會已喪失其作為國家最高代議機關之威信；二為考量當時法院程序較繁冗，無法因應行政之多樣化，因此，獨立機關於發展初期，即含有擺脫政黨對特定事項之壓迫，強調中立性、專業性，以及迅速解決紛爭之期待。準此，獨立機關特色有三：由數名委員組成之合議制行政體。自一般行政機關獨立，行使職權。職務之行使，除有行政作用外，亦有準立法、準司法之權限。故中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之不受其他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。觀諸司法院釋字第613號解釋，亦明確指出立法者將被告設計為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力，可明其旨。是以，倘不服被告行政處分所提起之訴願係由行政院管轄，此將導致行政院可就被告基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而有違司法院釋字第613號解釋所示被告所為具體個案決定不受行政院指揮與監督之解釋意旨。
② 李惠宗 教授於96年9月份月旦法學雜誌發表之「NCC委員停職
事件及其相關問題平議」專文，論及被告自設訴願審議委員會的合法性與正當性時，更明確揭示被告係屬作用法上的獨立機關，但組織法則隸屬行政院，如依訴願法第4條第7款規定，對於被告的決定不服，向行政院提起訴願，行政院訴願會如可撤銷被告的決定，就會產生行政院實質介入獨立機關自主運作的結果，如此不啻由行政院對被告直接進行指揮監督，不符合中央行政機關組織基準法「自主運作」的要求。是以，被告自設訴願會於「法理」有據，只是與訴願法的文義不符。但此係中央行政機關組織基準法建制了「獨立機關」之後才發生的問題，乃屬「嗣後」「隱藏法律漏洞」，此時應限縮訴願法第4條第7款的適用範圍。被告組織上雖等同於部、會的二級機關，但因屬獨立機關而無監督機關，故在作用法上等同於第一級的行政機關，此時應使被告類推適用訴願法第4條第8款的規定，得自設訴願會。
③ 黃錦堂 教授於行政院訴願審議委員會2006訴願制度研討會發
表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」，從德國法之比較法觀察，其定義有廣義及狹義之分。揆諸獨立機關之狹義定義，為科層式行政組織體制內享有一定獨立性保障之行政機關，其獨立性得表現於組織、人事、經費與行為不受指令拘束等，並以「行為不受指令拘束」最具根本性，而指令係上級機關事前對下級機關所得行使之監督權，故黃錦堂教授前揭文亦明確揭示，從民主正當性角度觀之，基於專業性、不受政治力及經濟力入侵等考量，我國獨立機關具有高度獨立性，除政策宣示性事項外，上級機關之個案指令權因有害於獨立機關運作，應予排除。
④惟獨立機關既設於科層式行政組織體制內，其職權行使之獨
立性應如何展現，又如何本於行政一體、責任政治及權力分立原則下運作與行政體系內最高行政機關間之關係，查行政院函請司法院就「被告組織法第4條及第16條發生釋用憲法疑義所提解釋憲法聲請書」，於該聲請書內論及「被告屬依『法律』『獨立行使職權』之行政機關」部分，敘及被告組織法第7條第1項規定及第2項規定之依法獨立行使職權，其規範意涵至少有三重獨立性要求：相對於行政院之獨立，亦即被告就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督）；相對於政黨之獨立；相對於立法院之獨立。據上，被告就其法定職權事項所為之決定具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督。
⑤訴願作為行政救濟制度之一環，究其基本功能或作用，係賦
予行政機關自省機會，俾得重行檢視原處分之適當性及適法性，以維護人民權益，實現依法行政原理，藉此維持行政法秩序及行政妥當性，並減少訟源，減輕行政法院負擔，其性質仍屬行政程序。觀諸訴願法第4條規定，我國之訴願管轄，係從行政體系內隸屬監督關係定其訴願審議機關，故以向上級機關提起訴願為原則，惟是否容有例外，依黃錦堂教授前揭文，於德國法制，排除上級機關之訴願監督，多考量減免上級機關負荷、原行政處分機關之決定具有高度專業性與複雜性、原行政處分機關經合議制完成且其決議原則上具有高度合理性與合法性，故該文亦肯認於我國法制。基於訴願管轄係對個案執行之行政處分之監督，獨立機關業務具有專業性，其相關決定亦經過合議制之周延討論，其處分之訴願管轄得維持予原機關，且獨立機關設置訴願審議委員會，應參考德國行政法院法第73條第2項規範精神，於組織、程序及決定標準須符合憲法有關人民行政爭訟保障之要求。
⑥考量訴願係機關自省之救濟機制，被告組織法第7條所揭職
權行使之獨立性，亦即上開行政院釋憲聲請書所揭原處分機關就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），原處分機關作成之處分均經原處分機關設置訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4條第8款及第
5條第1項規定，要無相悖。復查原處分機關為審理訴願案件，依訴願法第52條第1項規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學者已超過法定二分之一比例，符合訴願法第52條第2項規定，訴願審議程序亦嚴格遵守訴願法第53條至第55條規定，充分落實黃錦堂教授前揭文對於獨立機關設置訴願審議委員會之肯定見解。另查，立法院院總第979號委員提案第7550號（立法院第6屆第5會期），立法委員 吳志揚 等34人所提被告組織法第16條之1修正草案，明定對被告之行政處分不服者，應直接提起行政訴訟，然其立法理由明確揭示「顧及獨立機關之屬性，不宜由行政院透過訴願程序對於獨立機關所為具體個案之決定介入指揮監督，爰明定應許直接提起行政訴訟。」足見獨立機關依其法定職權事項所為之決定，不應受最高行政機關之事後監督。又被告組織法立法當時亦有上開類似提案，惟立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟將對法院審案造成重大負擔，爰予以刪除，惟並未敘明被告所為之行政處分之訴願管轄究應由何機關管轄。
⑦因不服被告所作訴願決定提起行政訴訟事件，目前已有亞太
數位網企業有限公司違反有線廣播電視法事件（本院95年簡字第0097號判決）、八大電視股份有限公司違反衛星廣播電視法事件（本院95年度訴字第03650號判決）、東森大禾多媒體股份有限公司違反衛星廣播電視法事件（本院96年度簡字第584號判決）、東森大禾多媒體股份有限公司違反衛星廣播電視法事件（本院96年度簡字第585號判決）以及東森大禾多媒體股份有限公司違反衛星廣播電視法事件（本院96年度訴字第00311號判決）等5件，經本院判決駁回原告之訴在案。按訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決，此亦有判決前例可資參照。經查上開判決，皆係以原告之訴無理由駁回原告之訴，復查判決理由亦無訴願決定管轄錯誤之指摘，足認被告之訴願決定經法院職權調查結果認定無管轄錯誤。
乙、實體方面：
1.按衛星廣播電視法第18條第1項規定：「主管機關應訂定節目分級處理辦法。衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業應依處理辦法規定播送節目。」違反者，依同法第35條第3款規定，予以警告。同法第36條第1款規定：「經依前條規定警告，仍不改正者，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正。」。次按電視節目分級處理辦法第9條附表2所載保護級節目不得播出之特殊內容中，於「性行為、色慾或具性意涵」類目之第2點便載明「有誤導兒童偏差性觀念或對兩性關係不當認知之虞者及第3點為增加娛樂效果或以戲謔方式呈現之涉及性的話題或內容」。
2.原告經營之「衛視中文臺」頻道，於95年6月21日21時59分至22時59分播出之「麻辣天后宮」節目，該節目於「麻辣問題」之問答過程中由丁春誠與黃小柔示範情侶親密動作，先由丁男裸露上半身並屈膝坐在地上，後黃女坐在丁男膝上，並作出手繞於丁男肩上等親密動作；另來賓郭世倫著上衣與內褲出場，僅於其重要部位打上「禁」字樣，惟於脫上衣走秀前，其重要部分位有凸出明顯可見，雖於走秀時以「禁」字樣遮掩該部位，但節目結束時仍持續播放郭世倫穿著內褲之畫面，且其該部位並無作特殊處理，致其凸出部位之畫面顯而易見‧‧‧等有爭議性主題之動作及畫面，且有強烈性暗示之對白與動作示範，對青少年身心發展有不良影響，已逾越「保護級」規定。原告對上開節目內容涉有違反衛星廣播電視法第18條第1項規定，雖於95年7月17日提出意見陳述書，惟95年7月18日經行政院新聞局「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」及95年8月3日國家通訊傳播委員會第96次委員會議決議仍認定該節目內容有誤導兒童偏差性觀念之虞，已逾越「保護級」尺度，不適合兒童觀賞。原告播送上開節目違反衛星廣播電視法第18條第1項規定，違法事實明確。爰依同法第37條第1項第1款規定及處理衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點第2款第1目規定核處20萬元之罰鍰。
3.衛星廣播電視法第18條之立法意旨，乃在要求廣電業者對其所播出內容，應善盡注意義務，且在技術上並非不能注意，衛星廣播電視事業即應對節目內容應嚴加編審、過濾，以展現民主法治國家之媒體守法精神。原告聲稱系爭節目中所邀請到的6位來賓，均是受有專業訓練的性感模特兒或是健美先生，渠等在節目中所呈現的表演或是走秀，均係專業藝術的展現。經查證節目側錄帶後，該節目內容探討的主題或來賓們所表演的動作有混淆道德秩序，並對青少年身心發展有不良影響。並無原告辯稱之具有專業藝術的展現。且「電視節目分級處理辦法」第6條乃是級別標示之依據，系爭節目既然標示為「保護級」，自應遵守保護級之規定。按電視節目分級處理辦法第9條附表2所載保護級節目不得播出之特殊內容中，於「性行為、色慾或具性意涵」類目之第2點便載明「有誤導兒童偏差性觀念或對兩性關係不當認知之虞者及第3點為增加娛樂效果或以戲謔方式呈現之涉及性的話題或內容」，主管機關據此核處系爭節目並無不妥。又衛星廣播電視法對於衛星廣播電視事業播送之節目無須事前送審，旨在課予業者自律之責任，並非免除其審查義務，自應就其違規行為負法律上之責任。另，電視節目分級處理辦法，於第9條特予附表例示說明各種級別及不得播出之內容，俾供衛星廣播電視節目業者遵行，自應有其客觀性及適用一般性，原告對於上開規定，基於業者知法守法之義務，當應知之甚稔。
4.主管機關對於違規案件之認定向極重視，為避免主觀好惡，影響業者權益，特邀請社會各界公正、客觀之專業人士擔任「廣播電視節目暨廣告諮詢委員」，經諮詢委員逐案審核，提供主管機關在節目認定之客觀諮詢意見，再由主管機關就個案違法事實與該頻道之核處紀錄依法核處。本案業經主管機關「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」及被告第96次委員會議決議、認定該節目內容已違反衛星廣播電視法第18條第1項規定。主管機關參考該會議之決議，並審酌原告之意見陳述及系爭節目內容後，本職權依法核處，誠屬適當及適法。理由
一、按「訴願之管轄如左：…七.不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八.不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」、「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」為訴願法第4條第7、8款及第5條第1、2項所明定。從而，不服行政機關所為之處分而訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4條及第5條第1項規定，決定受理訴願之機關。
二、本件被告主張其設置訴願審議委員會受理人民不服其所為之行政處分之訴願，並無管轄錯誤之情形，無非以：⑴被告係中央行政機關組織基準法第3條第2款所定義之獨立機關，依司法院釋字第613解釋意旨，係依據法律獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督。⑵訴願法就獨立機關所為行政處分之訴願管轄固無規定，惟考量訴願係機關自省之救濟機制，及原處分機關之獨立性、專業性，參照訴願法第4條第8款及第
5條第1項規定，被告得為訴願管轄機關。⑶被告依訴願法第52條第1項規定設訴願審議委員會，外聘之專家、學者超過訴願委員總人數2分之1以上，由其參與審議被告所為之處分，應可符合訴願法第52條第2項之規定及超然、客觀之原則等為據。惟查：
㈠、依國家通訊傳播委員會組織法第1條規定，被告係立法院為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，而立法成立之機關。至其職掌依同法第3條規定則有：「
1.通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。2.通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。3.通訊傳播系統及設備之審驗。4.通訊傳播工程技術規範之訂定。5.通訊傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規範。6.通訊傳播資源之管理。7.通訊傳播競爭秩序之維護。
8.資通安全之技術規範及管制。9.通訊傳播事業間重大爭議及消費者保護事宜之處理。10.通訊傳播境外事務及國際交流合作之處理。11.通訊傳播事業相關基金之管理。12.通訊傳播業務之監督、調查及裁決。13.違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。14.其他通訊傳播事項之監理。」等行政事項，故其屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第2條明定：「本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關。」，故該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關。被告主張其係依據法律獨立行使職權，為中央行政機關組織基準法第3條第2款所定義之獨立機關，卻又主張其非行政院所屬機關，顯然自相矛盾。
㈡、被告主張其為獨立機關，依法獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督，固有所本。然獨立機關之存在於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案於法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定；但並非因此即謂其得自外於行政體系，觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案見解外之業務亦不得監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對被告之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。因此，所謂獨立機關依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言（參照司法院釋字613號解釋意旨）。
㈢、我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、立法、司法、考試、監察5院，各司其責並為各該職掌之最高機關，此外並無核准設立等同5院機關之其他機關之餘地。參諸國家通訊傳播委員會組織法第4條規定，被告所屬委員係由行政院院長提名經立法院同意後任命之；主任及副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命之；另依中央行政機關組織基準法第6條第1項規定意旨，以「委員會」名義稱呼之機關，其組織編制地位等同部會等二級機關，且被告之人事及預算等事項亦由行政院統籌為之，從而，足堪認定被告位階等同中央部會二級機關。又除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1項，賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由被告管轄外，法律未就被告之業務監督另為規定，亦未就被告所為行政處分另設救濟管道。被告亦自承其組織法立法當時，有立法委員提案明定對被告之行政處分不服者直接提起行政訴訟，惟立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟將對法院審案造成重大負擔，而予以刪除等情。被告之組織法立法當時既曾討論是否對被告之行政處分不服者直接提起行政訴訟，後認為不宜如此規定而予以刪除，即應回歸適用訴願法之規定。因之，被告行政處分之救濟並無法律另有規定，其既等同中央部會二級機關，即應依訴願法第4條第7款規定定其訴願管轄，而應由行政院為其訴願管轄機關（本院96年度訴字第307號判決意旨參照）。被告主張其位階等同訴願法第4條第8款規定之中央各院，故得就所為之行政處分之救濟自為訴願決定等云，核無足採。至被告所舉其他學者之見解僅係學理上之探討，所舉本院95年度簡字第97號、96年度簡字第584號、第
585號、95年度訴字第3650號、96年度訴字第311號等判決係屬個案，對於本院並無拘束力，併予敍明。
四、次按「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條第1至3項所明定，此乃為保障訴願程序公正性之本旨。本件原告不服被告95年9月5日通傳字第09505092430號之裁處書(即原處分）而向被告提起訴願，被告依上開規定應先為重新自我審查，其既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，竟未依上開規定為之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第58條規定之本旨，故原訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應由本院加以撤銷，由被告檢卷送法定管轄訴願機關（即行政院）重行為適法之審議。而原處分於訴願決定撤銷後，既尚待法定受理訴願機關重行審議，則兩造其餘實體爭執是否有理由、原處分應否撤銷，本院目前即無從逕行判決，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年10月25日
第四庭審判長法官陳國成
法官李玉卿法官陳忠行上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年10月25日
書記官陳又慈