裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第2517號裁定
裁判日期：民國97年04月03日
裁判案由：國軍老舊眷村改建條例
臺北高等行政法院裁定
96年度訴字第02517號原告甲○○訴訟代理人 蔡進良 律師被告國防部代表人乙○○（部長）訴訟代理人 陳君漢 律師
陳玫瑰 律師上列當事人間因國軍老舊眷村改建條例事件，原告提起行政訴訟。本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、本件起訴時被告之代表人原為 李天羽 ，嗣變更為乙○○，經其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告起訴意旨略以：㈠被告依眷改條例第2條第1項規定為眷改條例之主管機關，
以96年4月12日昌易字第0960006519號函知原告「無法照准補建為原眷戶」，此項行政行為之法律性質為何？實務上或有定性為行政處分之例，惟究其實質，應認非屬行政處分才是。蓋原眷戶法律關係與軍眷住宅土地列為改建總冊土地清冊中法律關係有別，而查現行眷改條例及其施行細則除前開有關「國軍老舊眷村」（符合一定條件之軍眷住宅）及所在「國軍老舊眷村土地」（標的物）設有主管機關應列冊報核及更正之規定之外，並無「原眷戶」（主體）身分地位列冊之規定，是法律上不必然得以上開「國軍老舊眷村土地」列冊規定，導出人民有請求「原眷戶」列冊之權利，因此，被告前開函文即無變動或確認「原眷戶列冊之權利」效果（按非指原眷戶權利）；此外，查被告前開函文內容，可知其亦未對系爭土地是否係「國軍老舊眷村土地」作成判斷或規制，是亦無就此法律關係發生變動或確認之效果，因此，被告前開函文並未「直接」發生任何法律效果，即非行政處分。然而，被告上開函文之存在，畢竟會使原告於91年7月10日繼承開始時所繼受配偶 鍾禮杰 於眷改條例第3條第2項規定之地位及同條例第5條第1項規定之原眷戶權利（按非指原眷戶列冊之權利），即整體之原眷戶法律關係，處於不安之狀態，而此狀態得以判決除去，且若不藉此除去不安狀態，將造成事實上無法立即享有依眷改條例規定承購依本條例興建之住宅權利及政府給予輔助購宅款之權利，此等不利益之效果，揆諸前1點所述，自有即受確認判決之法律上利益。
㈡按人民與中央或地方機關間，請求作成行政處分以外之其他
非財產上之給付，得提起一般給付訴訟，行政訴訟法第8條第1項定有明文。由於被告採認原眷戶權利係以其居住之軍眷住宅及其所在土地依眷改條例第4條第1項及其施行細則第4條規定列入改建總冊者為前提，是原告之配偶鍾禮杰縱經判決確認具有原眷戶權利，法律上不必然使被告負有將系爭所在房地列入改建總冊之義務，其結果原告訴訟之終局目的仍無法達成。又前開眷改條例暨相關法規規定（尤其施行細則第4條第2項），屬於公法法規，參照保護規範說及大法官釋字第469號解釋意旨，其應兼具有保護居住於系爭土地上原眷戶之利益，據此，而有請求就系爭土地補入改建總冊內之公權利，亦即原告依此而有「公法上原因」請求被告「應將坐落於臺北市○○區○○段6小段649地號土地（下稱系爭土地）補列於國軍老舊眷村改建總冊土地清冊」之權利。
㈢為此訴請：
⑴確認原告具有國軍老舊眷村改建條例規定之原眷戶之權利。
⑵被告應將系爭土地補列於國軍老舊眷村改建總冊土地清冊，報請行政院核定。
三、關於請求確認原眷戶權利存在部分：㈠按原告之訴，起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應
以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。
㈡按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立
之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」行政訴訟法第8條第1項前段及第3項定有明文。因此，行政訴訟上之確認訴訟，係屬補充之性質，如人民之請求由其他訴訟類型可資救濟者，即不應許其提出確認訴訟。
㈢查原告前曾自認具有眷改條例所訂之原眷戶資格，而向國家
安全局為「補建為原眷戶」之請求，經該局轉送被告審酌，經被告斟酌一切情狀後，於96年4月12日以昌易字第0960006519號函予以拒絕，且以正本逕覆原告，此有該函附卷可稽（本院卷第28頁），亦為原告所自承，足見被告業已否認原
告具有原眷戶之資格，並將原告「補建為原眷戶」之請求予以駁回，即屬否准原告請求之行政處分。又對於上開否准之行政處分，原告不服，並以提起訴願，經訴願決定駁回（96年11月12日院臺訴字第09600093438號決定書），原告不服，再提起行政訴訟，由本院受理中（本院96年度訴字第4224號），此亦為原告所不爭執（本院卷第61頁筆錄）。是原告復提出本件確認訴訟，顯與行政訴訟法第8條第3項之規定有悖，自難准許，應予駁回。
㈣原告雖稱：被告前開否准其請求之函文，並非行政處分，故主張其得逕提出確認訴訟云云。然查：
⒈所謂之行政處分「係指行政機關就公法上具體事件所為之
決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」有行政程序法第92條第1項之規定可參。原告請求「補建為原眷戶」，係本於其具備公法上權利之認知，向機關提出請求，被告於上開函文明確記載「無法照准補建為原眷戶」（參本院卷第28頁），即係否准原告之請求而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核屬行政處分，應無疑問。
⒉況原告既已對於被告96年4月12日昌易字第0960006519號
函提出訴願，並經訴願機關為審理，其後原告再提起行政訴訟，顯見其於前程序亦認上開函文為行政處分。乃竟於本件為相反之主張，要不足採。
四、關於一般給付之訴部分：㈠按行政訴訟法第8條第1項固規定人民對於因公法上原因發
生之財產上之給付，得提起給付訴訟，請求行政機關給付。惟此一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，同法第5條所規定人民得訴請行政機關為一定之行政處分之課予義務訴訟亦同。惟一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，從而若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。再就立法意旨觀之，若許原告逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，而使原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域。當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟較多之訴訟要件。因此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分。另觀行政訴訟法第8條第2項規定：
「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。」，是有關人民申請事件，須由行政機關先作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。
㈡依眷改條例第4條第1項規定「國軍老舊眷村土地及不適用
營地之名稱、位置，主管機關應列冊報經行政院核定。」因此，被告雖為眷村改建之主管機關，然關於老舊眷村之土地，被告之權限依法僅係將其名稱、位置列冊後，報由行政院核定。被告將眷村改建土地列冊呈報行政院，並非「給付義務」，亦非給付行為，即與一般給付訴訟之要件不合。而眷村土地之認定，其權責依眷改條例之規定，須由行政院加以核定，如行政院未予核定，縱使被告任意將系爭土地列入清冊之中，亦非眷改條例所稱之眷村土地。是以，原告既然爭執就系爭土地應納入為眷村土地，亦須經有權機關以行政處分之方式予以核定，故原告應以有權核定機關為被告，並提起課予義務訴訟，始為合法。本件原告竟提出一般給付訴訟，顯係對於應屬課予義務訴訟之事件，刻意「包裝」成一般給付訴訟，其目的係在迴避課予義務訴訟應先進行訴願程序之要件，自不合法。
㈢要之，關於原告第2項聲明，性質上應屬課予義務訴訟，原
告未曾提出訴願，逕為起訴，即屬起訴程式不備，應予駁回。
五、綜上，本件原告起訴有不備其他要件之不合法，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條，第78條裁定如主文。
中華民國97年4月3日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官徐瑞晃
法官畢乃俊法官陳金圍上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年4月3日
書記官陳可欣