裁判字號：最高行政法院103年判字第587號判決
裁判日期：民國103年10月30日
裁判案由：水污染防治法
最高行政法院判決
103年度判字第587號上訴人台灣中油股份有限公司代表人 林聖忠 訴訟代理人 袁秀慧 律師被上訴人高雄市政府代表人 陳菊 上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國103年6月19日高雄高等行政法院102年度訴字第85號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人所屬煉製事業部高雄煉油廠（設於高雄市○○區○○路○號，下稱上訴人高雄煉油廠）從事石油化學業，領有被上訴人於民國101年4月11日核發之高市府環土排許字第00000-00號水污染防治許可證（有效期間自101年4月11日起至102年5月26日止），許可登記事項載明於雨污水分流工程施工改善期間（至101年12月31日止）降雨超過（含）130mm（毫米）以上，並須有雨量證明，始得以RD04緊急放流口排放其廢（污）水至地面水體（後勁溪），排放前並須作水質檢測備查，且排放過程須全程攝影。嗣上訴人高雄煉油廠於101年5月20日、同年6月10日、6月11日以RD04緊急放流口排放事業廢（污）水，經行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊（下稱南區督察大隊）及被上訴人所屬環境保護局（下稱被上訴人環保局）分別於101年5月20日8時35分、9時20分、14時6分；同年6月10日4時25分、9時50分、21時59分；同年6月11日9時40分及21時42分派員稽查RD04放流口廢（污）水排放情形，並向中央氣象局高雄氣象站調閱最接近上訴人高雄煉油廠座落地點之測站逐時氣象資料（測站地址：左營國中內），發現上訴人高雄煉油廠於降雨未達130mm以上，即以緊急放流口RD04繞流排放事業廢（污）水至地面水體（後勁溪），違反水污染防治法第18條暨行為時水污染防治措施及檢測申報管理辦法（下稱管理辦法）第52條第1項前段規定，另經稽查人員於該放流口採樣，檢測結果懸浮固體5月20日分別為64.4、49.3、101mg/L（毫克/公升），6月10日為45.8mg/L，6月11日為49.6mg/L，已逾放流水懸浮固體標準限值30mg/L，違反水污染防治法第7條第1項規定，被上訴人乃從一重依水污染防治法第40條第1項、違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第6條及環境教育法第23條第2款（原判決誤載為第2項）規定，分別以101年6月8日高市府環水處字第00-000-000000號、101年6月26日高市府環水處字第00-000-000000號、101年6月27日高市府環水處字第00-000-000000號裁處書（即本件原處分）各裁處上訴人法定罰鍰最高額新臺幣（下同）60萬元及環境講習8小時。上訴人不服，提起訴願，均遭決定駁回；遂提起行政訴訟，經原審法院102年度訴字第85號判決駁回，上訴人猶未服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
(一)依管理辦法第2條第12款及第52條第1項規定可知，於法定情事下繞流排放為一不罰之行為。又管理辦法第52條第1項明載緊急情形下授權機關個案裁量，被上訴人以雨量是否超過130mm為單一考量，非具體個案判斷是否已達緊急情形，違反法規授權目的，顯有裁量怠惰之違法。被上訴人於101年4月11日核發予上訴人之高市府環土排許字第00000-00號許可證之其他登記事項，記載有關降雨130mm之標準或加嚴管制須送中央政府同意部分，顯係未有母法授權而增加法律所無之限制。且上開許可證未記載計算雨量起迄點，應認僅需降雨量超過130mm以上即合於緊急排放。是以，自101年5月19日16時至20日15時累計雨量高達134.2mm，自101年6月9日13時至10日9時累計雨量高達150mm，自101年6月9日22時至11日9時累計雨量高達145mm，已符合被上訴人要求降雨超過130mm，故上訴人本件排放行為未違反水污染防治法第18條及管理辦法第52條規定。其次，上訴人高雄煉油廠面積260公頃，加上半屏山50公頃山區雨水，若雨量超過130mm，水量將超過30萬公秉，上訴人廠區僅有兩座5萬公秉雨水緩衝槽，如無繞流排放，將淹水並導致人員或設備災害，故客觀上「緊急情形」確實無法以氣象局豪雨定義或許可證上所載標準為據。
(二)由上訴人於83年、86年、88年及96年申請排放許可證之過程及水污染申報資料可知，RD04與D03為同一排放口，且83年時已經被上訴人核准為廢污水繞流排放之排放口，多年來，平時上訴人洩放廢水經由明溝收集後，抽取至第三廢水場處理，再經D01排放口送海洋放流。下小雨時，洩放廢水與逕流廢水（雨水）一併由明溝收集並抽取到第三廢水場處理再海洋放流。下大雨時，東北角明溝大排水位超過2.5M警戒線，恐廠區積水造成人員受傷與設備損害，乃事先向被上訴人傳真報備並電話確認後，讓大排逕流廢水（雨水）由RD04排放口排放到後勁溪，同時大排內未及抽取的洩放廢水亦隨之排放，被上訴人也會到RD04排放口採樣，若水質不合格，則予以告發處分。此模式行之14年有餘，被上訴人從未告知排放模式有何違反法規，上訴人已產生信賴基礎，被上訴人以上訴人「利用未經許可之放流口（逕流廢水排放口RD04）繞流排放廢水至地面水體」為由裁罰，顯然違反誠信原則。況管理辦法第7條意旨，未強制規定廢（污）水與雨水一定要分流收集。復依行政院環境保護署（下稱環保署）91年9月16日環署水字第0910059734號函揭示主管機關依水污染防治法處分違法事業，限期改善期間排放水質不惡化不再予處分之意旨，故上訴人之作為均係為使排放水質不惡化，縱有懸浮固體未符放流水標準，亦應認上訴人符合上揭函釋意旨而不應再予處分，是以被上訴人於改善期限101年12月31日屆至前再予處分，難謂合於誠信原則。
(三)管理辦法第52條之緊急情況未列舉明定，故是否符合緊急情況應依個案決定，被上訴人以雨量需達130mm與是否符合緊急情形無涉；縱雨量未達130mm，凡緊急情形存在仍可依管理辦法第52條進行排放，且緊急情形之排放縱污染超標亦不加處罰。本件上訴人高雄煉油廠區位置緊鄰半屏山，大雨時大量雨水由半屏山沖刷而下，集中至RD04放流口，但雨勢過大時常無法及時因應，故上訴人自80年間以來一直以2.5M為警戒線，向被上訴人傳真並準備將水排放至後勁溪，本件5月20日、6月10日、6月11日時之兩座5萬公秉之雨水緩衝槽
Ａ、Ｂ槽高度均因大雨有達上訴人自訂緊急情形應變之必要；而上訴人在被上訴人未就緊急情形提供判斷標準時，僅能以廠區情形自行判斷，上訴人以明溝大排2.5M為警戒線，並即向被上訴人通知排放且未處罰，本件符合個案緊急情形，且已施行多年。且被上訴人於101年2月23日召開「台灣中油公司高雄煉油廠逕流廢水審查會議」，當日提及上訴人應收集70mm（24小時累計）之雨水，但並未再加討論或作成決議，詎料上訴人於101年3月23日收到被上訴人來函並檢送會議紀錄，要求雨污水分流工程施工改善期間必須降雨超過130mm以上才得排放逕流廢水，且於101年5月23日核發之許可證加註上開條件，被上訴人就此附加條件，未與上訴人討論，且形成上訴人依既有排放標準操作結果將屢遭處罰，違反管理辦法第52條個案裁量及信賴保護原則等語，求為訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：
(一)依上訴人高雄煉油廠於本件違規時所領有之排放地面水體許可證（101年5月23日核發）其他登記事項所載，於雨污水分流工程施工改善期間（至101年12月31日止）降雨超過（含）130mm以上，並須有雨量證明始得排放逕流廢水，排放前須作水質檢測備查，且排放過程需全程攝影，是以上訴人高雄煉油廠自應依該核准措施運作，方屬與法有據。上訴人高雄煉油廠經南區督察大隊及被上訴人環保局分別於101年5月20日8時35分、9時20分、14時6分；6月10日4時25分、9時50分、21時59分；6月11日9時40分及21時42分派員稽查廢（污）水排放情形，發現上訴人將雨水之逕流廢水與洩放廢水混合收集，RD04排放之逕流廢水即含洩放廢水，有利用RD04繞流排放洩放廢水至地面水體之情；且經分別取樣送驗結果，懸浮固體物均未符合放流水標準；又經被上訴人環保局向中央氣象局高雄氣象站調閱最接近上訴人高雄煉油廠座落地點之測站逐時氣象資料（測站地址：左營國中內），5月20日降雨量總和82.0mm、6月10日降雨量總和100.5mm、6月11日降雨量總和67.5mm，認定上訴人高雄煉油廠排放逕流廢水行為未依前述許可內容運作。上訴人雖以水位達到其明溝大排水位紅色警戒線為據，惟為何於達此警戒線即有搶救人員及處理設施之緊急情況存在，未見上訴人說明，上訴人僅以可能發生災害為由藉此排放雨污水，違章行為應堪認定。
(二)上訴人主張洩放廢水與逕流廢水合流收集已行之14年乙節，然違法狀態之存續，不因此時間之久暫而得以變非法為合法，上訴人主張違反狀態之存續，更據此引為合法依據，足見違法情節惡性重大，有加以裁罰之必要，故原處分依水污染防治法第40條第1項暨裁罰準則第6條規定為之，並無違誤。
另上訴人又主張其於申請97年5月27日高市環二排許字第00000－00號及99年10月13日高市環二排許字第00000－00號許可證時，提出申請文件之承辦人員誤勾為雨污水分流處理，但所附水處理過程是合流方式處理乙節，然對於雨污水合流收集需經主管機關同意方得為之，被上訴人未同意上訴人高雄煉油廠雨污水合流收集等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)上訴人主張本件自101年5月19日16時至20日15時累計雨量高達134.2mm，自101年6月9日13時至10日9時累計雨量高達150mm，自101年6月9日22時至11日9時累計雨量高達145mm，已符合被上訴人要求降雨超過130mm，故其高雄煉油廠於101年5月20日、6月10日、6月11日排放行為未違反水污染防治法第18條、管理辦法第52條規定云云。然而，系爭RD04放流口原為D03緊急排放放流口，屬非連續排放口，排放前應向被上訴人環保局報備核准外，排放之廢（污）水並應符合放流水標準；嗣96年後，該編號D03放流口補正為RD04逕流廢水放流口。嗣上訴人100年間重新申請排放許可證時，乃要求上訴人施作雨污分流改善工程，並就逕流廢水審查作業於101年2月23日召集審查小組並作成會議紀錄，被上訴人環保局以101年3月22日高市環局土字第10132220500號函檢送會議紀錄予上訴人，該函說明二並指示上訴人應重新修正排放許可證之申請文件，且依管理辦法第7條規定廢水本不得與雨水合流收集，請上訴人於雨污水分流工程施工改善期間（至101年12月31日止）降雨超過（含）130mm以上，始得由RD04放流口排放逕流廢水，排放前須作水質檢測備查，且排放過程需全程攝影等語。後被上訴人即於101年4月11日核發廢（污）水排放地面水體許可證（有效期間自101年4月11日至102年5月26日），並將前揭101年3月22日函內容載入許可證登記事項。是依水污染防治法第14條規定，上訴人即應依經被上訴人核准之101年4月11日許可證內容排放廢（污）水，不得於降雨未超過（含）130mm以上，即以RD04放流口排放事業廢（污）水，否則即與許可證許可事項牴觸。其次，被上訴人於101年4月11日廢（污）水排放地面水體許可證有效期間內，凡上訴人高雄煉油廠有從RD04逕流廢水放流口排水即派員前往稽查、採樣，並當場開立限期改善通知書（以違反水污染防治法第18條、管理辦法第52條第1項等規定，命立即停止繞流排放廢污水行為）；如採樣水體符合放流水標準，被上訴人即以上訴人違反水污染防治法第18條、管理辦法第52條第1項規定，並依水污染防治法第46條、裁罰準則第2條（或第6條）、環境教育法第23條第2款等規定裁處罰鍰及環境講習；如採樣水體不符合放流水標準，被上訴人則以違反水污染防治法第7條第1項、第18條、管理辦法第52條第1項等規定，並依水污染防治法第40條第1項、裁罰準則第3條（或第6條）、環境教育法第23條第2款等規定裁處罰鍰及環境講習。本件係南區督察大隊及被上訴人環保局分別於101年5月20日8時35分、9時20分、14時6分；6月10日4時25分、9時50分、21時59分；6月11日9時40分及21時42分派員稽查RD04逕流廢水放流口，送驗結果5月20日、6月10日、6月11日檢測結果懸浮固體物均未符合放流水標準最大限值30mg/L；且調閱中央氣象局最接近上訴人高雄煉油廠座落點測站氣象資料（測站地址：左營國中內）雨量，5月19日8時至5月20日7時降雨為68.0mm、6月9日4時至6月10日3時為74.5mm、6月10日9時至6月11日8時為41.5mm，均未超過130mm以上，則上訴人高雄煉油廠101年5月20日、6月10日、6月11日以RD04逕流廢水放流口排放事業廢（污）水，顯與101年4月11日排放許可證許可內容牴觸，屬未依許可之放流口排放之繞流排放違章行為，上訴人違反水污染防治法第7條第1項、第14條第2項、第18條規定，應堪認定。
(二)上訴人主張依高雄煉油廠83、87、88、96年歷次申請排放許可證之過程及上訴人之水污染申報資料可知，RD04與D03原為同一排放口，且RD04排放口早於83年間業經被上訴人核准為廢污水繞流排放之排放口，被上訴人於上訴人依許可證施行14年才指責上訴人利用未經許可之RD04逕流廢水放流口繞流排放廢水至地面水體，並予裁罰，顯違背誠信原則，況被上訴人101年4月11日核發之許可證，既容許上訴人至101年12月31日前施作雨污分流改善工程，以使廢水與雨水分流收集，則依環保署91年9月16日環署水字第0910059734號函釋意旨，在101年12月31日雨污分流改善工程完成前，被上訴人不得再對上訴人裁罰乙節。然而，環保署於83年7月13日依據水污染防治法第18條授權訂定之事業水污染防治措施及排放廢(污)水管理辦法（95年間廢止適用）第50條規定，與取代其之管理辦法第7條規定大致相同，是事業作業環境所產生之廢水（如作業廢水、洩放廢水、未接觸冷卻水等是，然不包含逕流廢水），本不得與雨水合流收集，除非符合例外始得合流收集。又上訴人83年12月2日以環保字第C00000000號函（下稱上訴人83年12月2日函文）申請該D03放流口（即現RD04放流口）之排放許可時於敘明，一旦異常豪雨來臨無法攔截廠區明溝廢（污）水時，部分廢（污）水將藉由「放流口三」溢流至後勁溪，盼核予緊急排放許可等語，足見上訴人83年12月2日函文所指D03放流口，係為於「異常豪雨」發生時容許其直接將事業廢（污）水由D03放流口排放至後勁溪緊急應變之繞流排放口。其次，綜觀上訴人96及99年許可申請文件，RD04經特別註記係屬逕流廢水放流口，則經由RD04排放之水體，理應係經上訴人分流收集後之逕流廢水。縱如上訴人所稱96年申請文件係因上訴人承辦人員勾選錯誤所致云云，然依被上訴人先後於96及99年換發許可證上標示可知，被上訴人向來所認識上訴人除逕流廢水以外之事業廢（污）水收集方式，係與雨水分流收集，上訴人從未對核發許可證內容表示異議，應係認可被上訴人之註記。再者，上訴人於100年間重新申請水污染防治許可證時，方依管理辦法第7條第2項規定廢污水與雨水合流收集，益證自83年起迄至於本件申請前，從未曾依事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第50條或管理辦法第7條第2項等規定向被上訴人申請廢污水與雨水合流收集，嗣經被上訴人召集審查小組討論後，仍議決不予同意，並要求上訴人儘速施作雨污分流改善工程，遂有前揭101年2月23日會議紀錄及被上訴人環保局101年3月22日高市環局土字第10132220500號函復。
但因如一律不准將之排放至地面水體，於異常雨勢發生時將有造成管理辦法第52條第1項但書之緊急情形，被上訴人乃斟酌上訴人雨污分流改善工程完成前，降雨量超過（含）中央氣象局「豪雨」標準即24小時累積雨量130mm以上時，准其繞流排放，此與上訴人83年12月2日函文所稱「異常豪雨」相呼應，即上訴人上開函文既自認能處理非屬「異常豪雨」雨量，而不致使儲存於明溝大排廢污水經由RD04放流口排入後勁溪，則被上訴人以此標準限制上訴人繞流排放行為，與上訴人向來表示處理能力相符，尚難遽指其有裁量怠惰之違法。則本件上訴人於降雨均未超過130mm以上，即以RD04逕流廢水放流口排放事業廢（污）水，顯屬未依許可之放流口之繞流排放違章行為，環保署91年9月16日環署水字第0910059734號函釋自無適用餘地。
(三)上訴人復主張以RD04放流口排放事業廢（污）水，符合管理辦法第52條第1項但書之緊急情形，故不該當水污染防治法第18條、第46條處罰要件云云。惟83年之事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第8條第1、2款規定，為嗣後95年之管理辦法第12條續為沿用，可知事業申請設置水污染防治許可證，本應設置有能力處理且可預見異常作業或暴雨突增水量負荷之廢污水處理設施，不得於取得許可證後，事後以雨勢過大卸免其依水污染防治法應擔負之地面水體維護義務。是被上訴人以中央氣象局定義之豪雨標準，要求已設置水污染防治措施並取得水措操作許可證之上訴人，於豪雨標準下之降雨型態，不得排放合流收集之廢污水，應利用廠區內既有廢污水處理設備處理，並從合格放流口排放，自屬合理且適法處置。況上訴人於98、99、100年間均有數次於完全未下雨時（即排水當時累積雨量為0），向被上訴人報備從RD04放流口排放廢水，益證降雨量多寡與上訴人決定從RD04放流口排放廢水實無必然關連。又上訴人自83年取得水污染防治許可證以來，近20年來任令產生廢污水與雨水合流收集，並輕易自RD04排放全區廢（污）水至後勁溪，直至被上訴人自101年4月底起積極對其繞流排放處罰後，上訴人隨即於兩個多月內完成雨污分流改善工程（101年6月8日施作，同年8月30日完成），且工程費用僅有4,300萬元，使RD04放流口成為專排逕流廢水放流口，顯見上訴人非不能改善，係怠於履行其對地面水體維護之義務；且如其儘早將廢污水與雨水分流收集，自無可能發生管理辦法第52條第1項但書之緊急情形而需繞流排放。準此，造成廠區人員、設備周圍環境相當危害之緊急情形，乃上訴人自己怠惰所致。
(四)上訴人於101年4月30日上午10時許、101年5月4日上午8時許及101年5月19日晚間11時許，均為被上訴人稽查發現從RD04放流口繞流排放事業廢（污）水，排水當時回溯24小時累積雨量分別為17mm、110mm即及62.5mm，並分別經被上訴人以101年7月9日高市府環水處字第00-000-000000號裁處書裁罰35萬元及環境講習4小時；101年6月7日高市府環水處字第00-000-000000號裁處書裁罰39萬元及環境講習4小時；101年6月8日高市府環水處字第00-000-000000號裁處書裁罰51萬元及環境講習8小時，被上訴人並於歷次稽查程序中對上訴人開立限期改善通知書命上訴人立即停止繞流排放行為，並為上訴人所不爭。則上訴人自101年5月20日起又陸續自RD04逕流廢水口繞流排放事業廢（污）水，當屬水污染防治法第73條第4款所稱1年內經2次限期改善，仍繼續繞流排放而再次違反水污染防治法第18條之情節重大，被上訴人從一重依水污染防治法第40條第1項、違反裁罰準則第6條及環境教育法第23條第2款規定，以原處分各裁處上訴人法定罰鍰最高額60萬元及環境講習8小時，自屬於法有據等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略謂：
(一)上訴人領有被上訴人101年4月11日核發水污染防治許可證（有效期間自101年4月11日起至102年5月26日止）之「參、水污染防治措施資料」之「逕流廢水管理資料表」中，已註明作業環境產生之廢（污）水與雨水收集方式採用合流收集，且有防止合流後之廢（污）水直接排放之設施設置說明。而上訴人於96年間申請記載之分流收集，同係載明於「參、水污染防治措施資料」之「逕流廢水管理資料表」中。故不論96年或100年之記載均非就作業廢水或洩放廢水之註記有所出入，而係針對逕流廢水為之。故原判決以上訴人於100年間重新申請排放許可證時，經被上訴人審查發現上訴人高雄煉油廠係將洩放廢水與逕流廢水合流收集，與96年申請書所載廢（污）水與雨水分流收集之記載不符等語，原判決之認定顯與卷證資料不符。
(二)依許可證之記載，作業廢水與洩放廢水均另有處理流程與排放口，縱認上訴人有洩放廢水與逕流廢水合流收集，然101年間雨污分流改善期間，上訴人每次向被上訴人報備欲將雨水由RD04排放前，已事先廣播要求全廠停止排放洩放廢水，是101年6月10日及6月11日，上訴人已進行排放洩放廢水管控，故RD04進行緊急排放時，事實上已無洩放廢水存在，則RD04本屬逕流廢水排放口，上訴人即未有繞流排放之違法。
原判決未詳究即認定上訴人有違反水污染防治法第18及管理辦法第52條第1項規定，顯有不備理由之違誤。
(三)上訴人之許可證就已核准為逕流廢水排放口之RD04加註必須降雨超過130mm以上始得排放之條件，然依水污染防治法第18條規定，此雨量條件須由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。然本件卻未見被上訴人提出任何與中央主管機關會商之資料，故被上訴人此加註條件顯然違反法律規定，原判決未加審認，顯有適用法規不當之違誤。
(四)降雨實為連續且無法切割認定之事實，故自101年5月19日16時至20日15時累計雨量高達134.2mm，自101年6月9日13時至10日9時累計雨量高達150mm，實已符合降雨量130mm，並無違反規定。雖101年6月11日單日僅67.5mm之累計雨量，但前一日已有將近100mm累計降雨，上訴人廠區短期內確實無法承受如此巨額降雨之緊急情事。原判決雖認同不應由每日之0時計算至24時，然其以5月19日8時至5月20日7時降雨為68.0mm、6月9日4時至6月10日3時為74.5mm、6月10日9時至6月11日8時為41.5mm之計算結果，顯然與上訴人之主張大相逕庭且不利，原判決又未說明何以採此時點為計算，顯有不備理由之違誤。
(五)被上訴人自101年4月30日起開始稽查上訴人之繞流放行為，每次稽查當場開立之限期改善通知書，雖有具體表明違反事實態樣，並命立即停止繞流排放，惟並無任一通知書有具體表明上訴人違反水污染防治法第7條第1項規定，亦未於限期改善通知書標示「水質應符合放流水標準」，則被上訴人顯於本案處分前未曾對上訴人先前違反相同規定之事件，依水污染防治法第40條規定命限期改善之通知，則其逕依水污染防治法第73條第4款、裁罰準則第6條規定，直接課予上訴人水污染防治法第40條最高罰鍰額度之裁罰，顯非適法。原判決未加審酌即駁回上訴人主張，顯有適用法規不當之違誤等語，求為廢棄原判決，及訴願決定與原處分均撤銷。
六、本院查：
(一)按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「（第1項）事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請，經審查登記，發給排放許可證或簡易排放許可文件後，始得排放廢（污）水。（第2項）前項登記事項有變更時，非於中央主管機關所定期限內辦理變更登記，其排放廢（污）水，不得與原登記事項牴觸。．．．。」、「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；．．．。」、「違反第14條第2項，處新臺幣1萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期仍未補正者，按次處罰。」、「違反依．．．第18條所定辦法．．．者，處新臺幣1萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；．．．。」水污染防治法第7條第1項、第14條第1、2項、第18條、第40條第1項、第45條第2項及第46條分別定有明文。又行為時管理辦法第2條第12款規定：「本辦法專用名詞，定義如下：．．．十二、繞流排放：廢（污）水未依許可之放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道。」（102年3月8日修正繞流排放定義為：廢（污）水未依核准登記之收集、處理單元、流程或放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道。），第3條第1項規定：「事業廢水類別如下：
．．．二、洩放廢水：指自事業循環用水中洩放，以減低循環過程累積於用水中污染物含量之廢水。．．．四、逕流廢水：指因雨水沖刷戶外設施、建築物表面或戶外作業環境之地面、原料及物料，而產生之廢水。」，第52條第1項規定：「事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。但緊急情形非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者，不在此限。前項繞流排放應於排放發生後，3小時內向核發機關通報，並記錄繞流排放起訖時間、原因、水量及通報時間。」（102年3月8日修正為：事業或污水下水道系統不得繞流排放。但情況急迫非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者，不在此限。），另放流水標準第2條規定：「事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之放流水標準，其水質項目及限值如下表：化工業、其他工業：懸浮固體最大限值30毫克/公升。」。
(二)查本件系爭RD04放流口，原為上訴人高雄煉油廠廢（污）水排放地面水體許可證編號D03緊急排放之放流口，屬「非連續排放口」，排放前應向被上訴人環保局報備核准，且其排放之廢（污）水亦應符合放流水標準；嗣96年以後，該編號D03放流口補正為RD04逕流廢水放流口（見原審卷第33頁-第35頁）。又上訴人高雄煉油廠自建廠以來，即設有東側、南側、北側之水溝幹線，除部分事業廢水係於製程中經由各個工場泵送到第一、第二廢水場處理後，再送至第三廢水場，經處理後送D01海洋放流口排放，並不排入後勁溪；其餘工場污水、洩放廢水及逕流廢水均係合流收集，而上訴人高雄煉油廠廠區位於半屏山之東北側，地勢由西向東、由南向北傾斜，故前揭水溝幹線於收集各場區內廢（污）水後，均匯集到東側水溝幹線後流至上訴人廠區東北角之大排明溝。而大排明溝呈漏斗狀，整體深度為6.1M，在4.1M處設有馬達、泵浦排水等部分設備，再往北前進，東側大排即進入暗溝型態，上方設有三道檔水牆（下方設有閘門），暗溝與廠外之RD04逕流廢水放流口連接，而後匯入後勁溪。惟該東側大排在正常運作狀態下，並未經由RD04放流口直接排入後勁溪，而是將收集到大排明溝之廢（污）水抽取到旁邊A或B棟儲水槽（高度18M），再排入第三廢水場，經處理後送D01海洋放流口排放，並不排入後勁溪等情，業經上訴人於原審審理時 陳明 在卷，並有高雄煉油廠廢水收集系統圖及第三廢水處理場流程簡圖、大排明溝照片在卷（見原審卷第172頁-第173頁、第335頁-第336頁）可按。嗣上訴人於100年11月18日重新申請排放許可證時，經被上訴人審查發現上訴人高雄煉油廠係將洩放廢水與逕流廢水合流收集，與96年申請書所載作業環境內產生之廢（污）水與雨水係分流收集之記載不符（見原審卷第327頁-第329頁），乃要求上訴人施作雨污分流改善工程，並就上訴人高雄煉油廠之逕流廢水審查作業於101年2月23日召集審查小組進行討論，會後被上訴人環保局以101年3月22日高市環局土字第10132220500號函檢送前揭審查小組會議紀錄予上訴人，並於說明欄內指示上訴人應依會議紀錄意見重新修正排放許可證之申請文件，且依管理辦法第7條規定，廢水本不得與雨水合流收集，請上訴人於雨污水分流工程施工改善期間（至101年12月31日止）降雨超過（含）130mm以上，始得由RD04放流口排放逕流廢水，排放前須作水質檢測備查，且排放過程需全程攝影等語；其後，被上訴人即於101年4月11日核發廢（污）水排放地面水體許可證（有效期間自101年4月11日至102年5月26日），並將前揭101年3月22日函文說明二內容載入許可證之登記事項（見原審卷第169頁-第171頁、第174頁-第179頁、第337頁-第340頁）。可知，上訴人應依被上訴人核准之上開101年4月11日廢（污）水排放地面水體許可證之內容排放廢（污）水，不得於降雨未超過（含）130mm以上，即以RD04放流口排放事業廢（污）水，否則即牴觸排放許可證之許可登記事項內容。從而，於上開101年4月11日廢（污）水排放地面水體許可證有效期間內，上訴人高雄煉油廠若有從RD04逕流廢水放流口排水之報備時，被上訴人即派員前往現場稽查、採樣水體，採樣水體若符合放流水標準，即可以上訴人違反水污染防治法第18條、管理辦法第52條第1項規定，並依水污染防治法第46條、裁罰準則第2條（或第6條）、環境教育法第23條第2款等規定裁處罰鍰及環境講習；若採樣水體不符合放流水標準，則以違反水污染防治法第7條第1項、第18條、管理辦法第52條第1項等規定，並依水污染防治法第40條第1項、裁罰準則第3條（或第6條）、環境教育法第23條第2款等規定裁處罰鍰及環境講習。
(三)次按環保署依據水污染防治法第18條規定之授權，於83年7月13日以（83）環署水字第31073號令訂定「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法」，其第50條第1項規定：「事業廢水除逕流廢水外，應於作業環境內以溝渠、管線或容器收集，不得與雨水合流收集。既設事業申請雨水與廢水分流於工程技術上難以達成者，經主管機關審查同意得合流收集。」雖前揭辦法於95年間廢止適用，並由嗣後之「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」所取代，但95年間開始施行之上開管理辦法第7條亦規定：「（第1項）事業或污水下水道系統所產生之廢（污）水，應於作業環境內以溝渠、管線或容器收集，不得與雨水合流收集。但逕流廢水，不在此限。（第2項）前項規定，既設事業或污水下水道系統於工程技術上難以達成者，得提出證明，並有防止合流後之廢（污）水直接排放之設施，經主管機關同意後，始得合流收集。」與83年間施行辦法第50條規定大致相同。從而，事業作業環境所產生之廢水（如作業廢水、洩放廢水、未接觸冷卻水等是，然不包含逕流廢水），本不得與雨水合流收集，除非申請設置之事業單位於工程技術上存有難以克服之障礙而無法分流收集時，應另行向主管機關提出相當之證明，並設置具有防止合流後之廢水直接排入地面水體之設備，且經申請同意者，始得合流收集。經查，上訴人83年12月2日函文申請該D03放流口（即現在之RD04放流口）之排放許可時，於說明欄敘明：「二、本總廠設有兩座5萬公秉的雨水緩衝槽，一旦異常的豪雨來臨，無法攔截廠區明溝廢（污）水時，部分廢（污）水將藉由『放流口三』溢流至後勁溪。三、基於上述情況，請貴局核可本總廠的緊急排放許可。」等語（見原審卷第30頁），而後被上訴人即於許可證表明D03為非連續排放口，應於排放時向被上訴人報備，排放時仍須符合放流水標準（見原審卷第33至第34頁）。足見83年12月2日函文所指D03放流口，係為於「異常豪雨」發生時，容許其直接將事業廢（污）水由D03放流口排放至後勁溪緊急應變之繞流排放口。次查，上訴人自承其96年重新申請許可時，申請文件中D類放流口註記係不含逕流廢水之放流口，故將D03放流口申請改名為RD04逕流廢水放流口等語（見原審卷第17頁、第35頁），足證上訴人業已清楚認知RD04放流口之歸類，依當時有效施行之管理辦法第7條第1項規定，不得與逕流廢水以外之事業廢水（包含作業廢水及洩放廢水）合流收集。此外，上訴人於同一申請文件上亦清楚表明：作業環境內產生之廢（污）水與雨水係以管線及溝渠分流收集等語（見原審卷第327頁背面-第329頁）。從而可知，明溝系統固有收集作業廢水、洩放廢水，然其係與雨水另以管線、溝渠分流收集，而RD04又經特別註記係屬逕流廢水放流口，則經由RD04排放之水體，理應係經上訴人分流收集後之逕流廢水。再查，上訴人係於100年11月18日重新申請水污染防治許可證時，始依管理辦法第7條第2項規定申請作業環境內產生之廢污水與雨水合流收集，並檢附「防止合流後之廢（污）水直接排放之設施設置說明」文件，請求被上訴人同意（見原審卷第331頁）。被上訴人並未核准，嗣被上訴人於101年2月23日召開「台灣中油公司高雄煉油廠逕流廢水審查會議」，會中土木科即要求上訴人高雄煉油廠RD04排放口前之繞流管線應移除，足見被上訴人並未同意上訴人高雄煉油廠雨、廢（污）水合流收集。而上訴人高雄煉油廠於會中亦報告當第三廢水處理廠在「暴雨」來臨無法負荷收集之逕流廢水時，利用東側大排收集之冷卻水塔洩放水以繞流排放方式處理，益見上訴人應係於暴雨時始採取繞流方式排放洩放廢水。綜上以觀，足證上訴人自83年以來迄至於本件申請前，從未曾依事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第50條或管理辦法第7條第2項等規定向被上訴人申請同意其作業環境內產生之廢污水與雨水合流收集，而被上訴人係上訴人100年間重新申請時，始查覺上訴人向來均係將作業環境內產生之廢污水與雨水合流收集，然因上訴人未能提出其有何於工程技術上存有難以克服之障礙而無法分流收集之證明，嗣經被上訴人召集審查小組討論後，仍議決不予同意，並要求上訴人儘速施作雨污分流改善工程，遂有前揭101年2月23日會議紀錄及被上訴人環保局101年3月22日高市環局土字第10132220500號函復上訴人，嗣上訴人高雄煉油廠修正後送審，經被上訴人許可水污染防治許可證文件其他登記事項即載明「於雨污水分流工程施工改善期間(至101年12月31日止)，降雨超過（含）130mm以上，並須有雨量證明始得排放逕流廢水，排放前須作水質檢測備查，且排放過程需全程攝影。」亦有水污染防治許可證文件可稽（見原審卷附訴願卷第211頁），益足見上訴人高雄煉油廠應將作業環境內產生之廢污水與雨水分流收集。但因上訴人事實上係將事業廢（污）水與雨水合流收集，如一律不准將合流收集之事業廢（污）水排放至地面水體，則於異常雨勢發生時，將有可能造成前揭辦法第52條第1項但書之緊急情形，為此，被上訴人乃斟酌在上訴人雨污分流改善工程完成前，如降雨量超過（含）130mm以上時，准其繞流排放。其中降雨量達130mm之降雨現象，即為中央氣象局所指稱24小時累積雨量，並經該局定義為「豪雨」，此與上訴人83年12月2日函文所稱之「異常豪雨」相呼應。而上訴人前揭函文既自認能處理非屬「異常豪雨」之雨量，而不致使儲存於明溝大排之廢污水經由RD04放流口排入後勁溪，則被上訴人以此標準限制上訴人繞流排放行為，與上訴人向來表示之處理能力亦為相符。
(四)經查本件係南區督察大隊及被上訴人環保局分別於101年5月20日8時35分、9時20分、14時6分；6月10日4時25分、9時50分、21時59分；6月11日9時40分及21時42分派員稽查上訴人高雄煉油廠RD04逕流廢水放流口排放情形，經分別取樣送驗結果，於5月20日、6月10日、6月11日檢測結果懸浮固體物均未符合放流水標準最大限值30mg/L，已如前述；又本件南區督察大隊及被上訴人環保局係於101年5月20日8時35分、6月10日4時25分、6月11日9時40分派員稽查上訴人高雄煉油廠RD04逕流廢水放流口排放情形，依被上訴人環保局向中央氣象局高雄氣象站調閱最接近上訴人高雄煉油廠座落地點之測站逐時氣象資料（測站地址：左營國中內）計算24小時累積雨量，5月19日8時至5月20日7時為68.0mm、6月9日4時至6月10日3時為74.5mm、6月10日9時至6月11日8時為41.5mm（見原審卷第333頁-第334頁），降雨均未超過130mm以上，原判決因認上訴人高雄煉油廠101年5月20日、6月10日、6月11日以RD04逕流廢水放流口排放事業廢（污）水，業與前述101年4月11日排放許可證之許可登記事項內容牴觸（降雨超過130mm以上始得以以RD04逕流廢水放流口排放），屬未依許可之放流口排放之繞流排放違章行為，且取樣檢測結果，懸浮固體亦已逾放流水標準限值30mg/L，顯已違反水污染防治法第7條第1項、第14條第2項、第18條規定，核與證據法則、論理法則無違。
(五)查原判決認定「上訴人於100年11月18日重新申請排放許可證時，經被上訴人審查發現上訴人高雄煉油廠係將洩放廢水與逕流廢水合流收集，與96年申請書所載作業環境內產生之廢（污）水與雨水係分流收集之記載不符（見原審卷第327頁-第329頁），乃要求上訴人施作雨污分流改善工程，並就上訴人高雄煉油廠之逕流廢水審查作業於101年2月23日召集審查小組進行討論，會後被上訴人環保局以101年3月22日高市環局土字第10132220500號函檢送前揭審查小組會議紀錄予上訴人，並於說明欄內指示上訴人應依會議紀錄意見重新修正排放許可證之申請文件，且依管理辦法第7條規定，廢水本不得與雨水合流收集，請上訴人於雨污水分流工程施工改善期間（至101年12月31日止）降雨超過（含）130mm以上，始得由RD04放流口排放逕流廢水，排放前須作水質檢測備查，且排放過程需全程攝影等語；其後，被上訴人即於101年4月11日核發廢（污）水排放地面水體許可證（有效期間自101年4月11日至102年5月26日），並將前揭101年3月22日函文說明二內容載入許可證之登記事項（見原審卷第169頁-第171頁、第174頁-第179頁、第337頁-第340頁）」等語（見原判決第20頁-第21頁），係在論述被上訴人核發上訴人101年4月11日水污染防治許可證之原委，核無與證據法則、論理法則無違，業如前述。上訴意旨主張其領有被上訴人101年4月11日核發水污染防治許可證之「參、水污染防治措施資料」之「逕流廢水管理資料表」中，已註明作業環境產生之廢（污）水與雨水收集方式採用合流收集，且有防止合流後之廢（污）水直接排放之設施設置說明。另96年間申請記載之分流收集，同係載明於「參、水污染防治措施資料」之「逕流廢水管理資料表」，均係針對逕流廢水為之，指摘原判決以上訴人於100年間重新申請排放許可證時，經被上訴人審查發現上訴人高雄煉油廠係將洩放廢水與逕流廢水合流收集，與96年申請書所載廢（污）水與雨水分流收集之記載不符等語，原判決之認定顯與卷證資料不符云云，洵屬誤解，要不足採。
(六)又原判決認定本件係南區督察大隊及被上訴人環保局於上訴人報備後，分別於101年5月20日8時35分、9時20分、14時6分；6月10日4時25分、9時50分、21時59分；6月11日9時40分及21時42分派員稽查RD04逕流廢水放流口，送驗結果5月20日、6月10日、6月11日檢測結果懸浮固體物均未符合放流水標準最大限值30mg/L；且調閱中央氣象局最接近上訴人高雄煉油廠座落點測站氣象資料（測站地址：左營國中內）雨量，5月19日8時至5月20日7時降雨為68.0mm、6月9日4時至6月10日3時為74.5mm、6月10日9時至6月11日8時為41.5mm，均未超過130mm以上，則上訴人高雄煉油廠101年5月20日、6月10日、6月11日以RD04逕流廢水放流口排放事業廢（污）水，顯與101年4月11日排放許可證許可內容牴觸，乃認定上訴人有未依許可之放流口排放之繞流排放違章行為等情（見原判決第22頁），業如前述，核與卷附證據相符。從而，被上訴人以其於上該稽查日派員至上訴人高雄煉油廠稽查時間之前一小時往前推24小時之時間內，計算24小時累積雨量，衡諸經驗法則並無不合。上訴意旨主張101年間雨污分流改善期間，上訴人每次向被上訴人報備欲將雨水由RD04排放前，已事先廣播要求全廠停止排放洩放廢水，是101年6月10日及6月11日，上訴人已進行排放洩放廢水管控，故RD04進行緊急排放時，事實上已無洩放廢水存在，則RD04本屬逕流廢水排放口，上訴人即未有繞流排放之違法云云，顯與原判決認定上訴人違規屬實所依據之南區督察大隊及被上訴人環保局水污染稽查記錄、水質檢測驗報告、稽查現場照片（見原審卷第210頁以下）等資料不符，要屬無稽，殊不足取。另上訴意旨主張降雨實為連續且無法切割認定之事實，故自101年5月19日16時至20日15時累計雨量高達134.2mm，自101年6月9日13時至10日9時累計雨量高達150mm，實已符合降雨量130mm，並無違反規定。雖101年6月11日單日僅67.5mm之累計雨量，但前一日已有將近100mm累計降雨，上訴人廠區短期內確實無法承受如此巨額降雨之緊急情事，指摘原判決之認定，顯然與上訴人之主張大相逕庭且不利，但未說明何以採此時點為計算，顯有不備理由之違誤云云；但查原判決上開認定之論述業已表明上訴人之主張不予採認之理由，要無所謂理由不備之違誤。
(七)按「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」水污染防治法第18條定有明文，惟此管理辦法係指行政程序法第150條規定「行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定」之法規命令；而本件被上訴人101年4月11日核發水污染防治許可證其他登記事項之註記，則是行政程序法第93條所規定之附款，乃針對個案之授益處分所為之補充條款，兩者性質完全不同。上訴意旨主張上訴人之許可證就已核准為逕流廢水排放口之RD04加註必須降雨超過130mm以上始得排放之條件，然依水污染防治法第18條規定，此雨量條件須由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。然本件卻未見被上訴人提出任何與中央主管機關會商之資料，指摘被上訴人此加註條件顯然違反法律規定，原判決未加審認，顯有適用法規不當之違誤云云，亦屬誤解，殊不足取。
(八)按水污染防治法第73條第4款規定：「本法第40條、第43條、第46條、第49條、第52條、第53條及第54條所稱之情節重大，係指下列情形之一者：．．．四、1年內經2次限期改善，仍繼續違反本法規定者。」，裁罰準則第6條規定：「屬本法第73條各款規定情節重大情形之一者，得以各該條最高罰鍰額度裁處之。」，另「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：．．．二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」環境教育法第23條第2款亦有明文。查本件上訴人於（1）101年4月30日上午10時許，被上訴人稽查發現上訴人從RD04放流口繞流排放事業廢（污）水，排水當時回溯24小時累積雨量17mm，經被上訴人以101年7月9日高市府環水處字第00-000-000000號裁處書裁罰上訴人35萬元及環境講習4小時。（2）101年5月4日上午8時許，被上訴人稽查發現上訴人從RD04放流口繞流排放事業廢（污）水，排水當時回溯24小時累積雨量110mm，經被上訴人以101年6月7日高市府環水處字第00-000-000000號裁處書裁罰上訴人39萬元及環境講習4小時。（3）101年5月19日晚間11時許，被上訴人稽查發現上訴人從RD04放流口繞流排放事業廢（污）水，排水當時回溯24小時累積雨量62.5mm，經被上訴人以101年6月8日高市府環水處字第00-000-000000號裁處書裁罰上訴人51萬元及環境講習8小時。被上訴人並於歷次稽查程序中對上訴人開立限期改善通知書命上訴人立即停止繞流排放行為，已經被上訴人陳明在卷，並為上訴人所不爭執，原審因認上訴人自101年5月20日起又陸續自RD04逕流廢水口繞流排放事業廢（污）水，當屬水污染防治法第73條第4款所稱1年內經2次限期改善，仍繼續繞流排放而再次違反水污染防治法第18條規定之情節重大情形，被上訴人從一重依水污染防治法第40條第1項、違反裁罰準則第6條及環境教育法第23條第2款規定，以原處分各裁處上訴人法定罰鍰最高額60萬元及環境講習8小時，於法有據，核無不合。又水污染防治法第40條及第46條固分別規定有「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；．．．。」、「違反依．．．第18條所定辦法．．．者，處新臺幣1萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；．．．。」。但查本件系爭3件處分並未命上訴人限期改善（見原審卷第46頁、第50頁及第53頁），且上訴人正處於分流改善工程期間，要無再令期限改善之必要，只要上訴人符合許可證註記附款辦理排水事項，即無違規之慮。且上開處分書均係由上訴人分別以101年6月14日、7月4日檢附函送，上開函文業已具體敘明違規事實（見原審卷第43頁、第47頁、第51頁），而裁處書亦已記載裁處之法令依據。上訴意旨主張無任一通知書有具體表明上訴人違反水污染防治法第7條第1項規定，亦未於限期改善通知書標示「水質應符合放流水標準」，則被上訴人顯於本案處分前未曾對上訴人先前違反相同規定之事件，依水污染防治法第40條規定命限期改善之通知，則其逕依水污染防治法第73條第4款、裁罰準則第6條規定，直接課予上訴人水污染防治法第40條最高罰鍰額度之裁罰，顯非適法，指摘原判決未加審酌即駁回上訴人主張，顯有適用法規不當之違誤云云，顯不足採。
七、綜上所述，原判決認原處分認事用法，並無不合，以及上訴人之主張何以不足採而駁回上訴人在原審之訴等情，業於理由中敘有所憑證據及形成心證之理由，其所適用之法規與本案應適用之現行法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴人仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年10月30日
最高行政法院第四庭
審判長法官侯東昇
法官江幸垠法官沈應南法官楊得君法官闕銘富以上正本證明與原本無異中華民國103年10月30日
書記官賀瑞鸞