裁判字號：臺北高等行政法院105年停字第143號裁定
裁判日期：民國106年01月26日
裁判案由：聲請停止執行
臺北高等行政法院裁定
105年度停字第143號聲請人國立中央大學代表人 周景揚 （校長）住同上訴訟代理人 林清源 律師
駱忠誠 律師 蔡進良 律師相對人行政院農業委員會林務局農林航空測量所代表人 管立豪 （所長）住同上訴訟代理人 葉慶元 律師
鄭雅玲 律師上列當事人間政府採購法事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主文相對人中華民國104年9月18日農測計字第1049240066號處分（含104年11月3日農測計字第1049100968號異議處理結果），於本院106年度訴字第37號裁判確定前，停止執行。
聲請訴訟費用由相對人負擔。
理由
一、按「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第116條第1項至第3項定有明文。
二、聲請意旨略以：聲請人前參加相對人所辦理之「機載合成孔徑雷達系統採購案一式」，於民國100年10月31日簽訂財物採購契約，契約約定履約期限為102年7月12日。考諸本件工作係為規劃建置全天候高解析機載合成孔徑雷達系統，俾支援政府救災、勘災行動及後續減災、防災策略之制定，故契約約定聲請人於履約第6階段應提出FAA（美國聯邦航空總署）或EASA（歐洲航空安全署）核發之STC（補充型別檢定）文件或得以等同STC之檢定文件。然囿於法令規定，無論FAA或EASA均無法核發本件工作之STC文件，系爭契約目的不能達成，經聲請人與相對人訂立仲裁協議書，將本件履約爭議提交仲裁，仲裁判斷結果認為系爭採購案因不可歸責於兩造之事由，致無法完成約定工作而屬嗣後客觀給付不能，聲請人自102年8月16日起即陷於不可歸責於己之給付不能，契約當然終止，兩造間系爭契約已於102年8月16日嗣後消滅，自該日起兩造已無契約關係存在，相對人於104年7月3日及同年8月20日發函聲請人表示解除系爭契約，自不生解除契約之效力。詎料，相對人於104年9月18日以農測計字第1049240066號處分，以聲請人有政府採購法第101條第1項第3款「擅自減省工料情節重大」、第10款「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大」及第12款「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約」等事由而通知將刊登政府採購公報停權（下稱原處分），聲請人不服提起異議，相對人以104年11月3日農測計字第1049100968號異議處理結果駁回異議。聲請人不服，提起申訴，經申訴審議駁回，聲請人已提起行政訴訟，現由本院106年度訴字第37號審理。因相對人已於105年11月25日將聲請人刊登政府採購公報，有急迫情事。而聲請人為全台排名第4之國立大學，亦名列全球500最佳大學，素有卓譽，與一般以營利為目的之廠商有別。且學校教師向政府機關承接標案，必須以學校名義投標及簽約，聲請人近3年（103年至105年）承接政府採購案件每年均達3億元規模，實際負責執行者遍及聲請人各大學院系所，每年均穩定取得來自政府機關之委託研究案，透過研究經費之奧援，提供全體師生發揮所長、蓄積研究能量及累積學術實力之平台，一旦遭停權3年，除重創聲請人之校譽及形象，時間越長損害越大，且減損聲請人保障校內教師及學生研究、學習權利之能力，動搖各機關對尚由聲請人執行中標案品質之信賴，降低考生、家長對聲請人研究實力之信心，影響106年重視產學合作系所之招生人數，在一般社會通念上，並非金錢得以彌補而難以完全回復。退而言之，縱以金錢賠償為衡量標準，依聲請人過去3年參與政府標案總計近10億之金錢規模，如停權3年，亦將使聲請人損失龐大收益，如未來爭訟勝訴確定，國家賠償金額甚鉅，應屬難於回復之損害。爰聲請於本案訴訟確定前，停止原處分（含異議處理結果）之執行。
三、本院按：
（一）行政處分具執行力，原則上不因人民提起行政爭訟而停止，以提高行政效率，並防杜濫訴。惟為兼顧受處分人利益，避免聲請人於日後縱使獲得勝訴判決，其因原處分之執行所生損害，亦已難以回復，而於首揭行政訴訟法第116條第2項、第3項規定符合一定要件者，法院得裁定停止執行。本件聲請人係於提起行政訴訟前，聲請停止執行，然於停止執行事件尚未終結前，即已提起行政訴訟，是本件是否得裁定停止執行，應視是否符合行政訴訟法第116條第2項之規定。亦即，裁定停止執行，必須同時具備：1.原處分或決定之執行將發生難以回復之損害。2.有急迫情事。3.停止執行於公益無重大影響。4.原告之訴在法律上非顯無理由等四要件。所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，以及不能以相當金錢賠償而回復損害而言。但也不應只以「能否用金錢賠償損失」當成唯一之判準，如果損失之填補可以金錢為之，而其金額過鉅，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難於回復損害」之範圍。（最高行政法院101年度裁字第483號、101年度裁字第634號裁定參照）。而所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟。
（二）經查：
1.政府採購法第101條規定建立不良廠商名單之目的，係為建立政府採購對象名單，祈使廠商以身為優良廠商為榮，名列不良廠商為恥，以提升政府採購之品質，並以公布於公報加強對不良廠商在商譽及輿論方面之制裁，影響民眾對廠商之選擇，希望以「優勝劣敗、自然淘汰」之市場力量，全面提升我國各項產品之品質。惟「大學以研究學術，培育人才，提升文化，服務社會，促進國家發展為宗旨。」「大學分為國立、直轄市立、縣（市）立（以下簡稱公立）及私立。」「大學為發揮教育、訓練、研究、服務之功能，得與政府機關、事業機關、民間團體、學術研究機構等辦理產學合作；其實施辦法，由教育部定之。」為大學法第1條第1項、第4條第1項、第38條所規定。教育部為實際體現大學法第38條之規定及提高我國大專校院辦理產學合作成效，引導學校發展產學合作特色，特訂定「教育部獎勵產學合作績優及卓越進步大專校院實施要點（下稱獎勵產學合作要點）」，該要點第6點甚至規定獲獎勵學校應提出其產學合作成果推動報告，並上網公告或發表，供其他學校參考及經驗交流。又，國立大學專任教師參與政府機關標案，接受委託研究，其研究成果不僅供政府機關參考，並藉此產學合作發揮教育、訓練、研究及服務之功能，培育專業人才，惟依現制，國立大專院校專任教師不得有未透過學校行政作業而接受委託研究之情事，應由學校具名簽訂合約，乃公知之事實，並有教育部100年8月3日臺人㈠字第1000120583號函可參（見本院卷二第187頁、第188頁），是國立大學因其專任教師接受政府機關委託研究，而由國立大學具名參與政府採購，核與一般廠商純以營利為目的之參與政府採購，其本旨尚有不同。
2.本件聲請人為國立大學，依美國新聞與世界報導公布2017年全國最佳大學排行榜，臺灣共16所大學入榜，有5所進入前500強，聲請人亦在其中，有新聞資料在卷可參（見本院卷一第261頁），堪認聲請人校譽卓著。又，聲請人近3年（103年至105年）參與政府採購得標之標案分別有79件、83件、83件，金額高達新臺幣（下同）267,868,094元、367,566,807元、368,016,674元，總計逾10億元（見本院卷一第267頁至第284頁）。其中不乏對於天氣及地震預測、環境監測、太空衛星領域等具有代表性之採購案，如臺灣東北海域礦產資源潛能調查─高解析聲納及磁力調查研究（1／4）採購案、用過核子燃料最終處置計畫潛在處置母岩特性調查與評估階段─高放處置緩衝及回填材料力學測試分析及高圍壓縮尺測試設備與方法委託案、臺歐盟跨境溫室氣體觀測分析與策略規劃推動專案工作計畫、細懸浮微例（PM2.5）化學成分監測及分析計畫、105年度新竹縣五座橋樑安全監測預警系統維護委託服務、鹿林山與偏遠離島背景測站國際合作科技研究及操作維護專案研究計畫、區域大氣氣候與空氣品質分析模擬、酸雨監測及成份分析調查評估（第三年）專案工作計畫、建立「第二代全生命週期橋樑管理系統」與橋樑維護管理相關制度（見本院卷二第202頁）。又，政府採購法第103條第2項雖規定：「機關採購因特殊需要，經上級機關核准者，不適用前項之規定」。但所謂「特殊情形」，究屬例外，實務操作上，倘廠商非唯一供應者，無合適替代對象之情形，機關不會特別報請上級機關核准而與被拒絕往來之廠商交易。是如於本件政府採購案停權處分爭訟確定前，原處分逕予執行停權3年，雖不影響聲請人先前已得標之其他政府採購案之進行，惟勢必影響聲請人各系所學程之師生3年內喪失以參與政府採購方式取得產學合作之機會，除損及聲請人之校譽外，亦減損聲請人保障校內教師及學生研究、學習權利之能力，甚至影響重視產學合作系所之招生人數，該等損害，依一般社會通念，並非金錢得以完全填補。況以聲請人近3年參與政府採購標案金額高達10億元之規模，如因3年停權期間無法參與投標之收益損失及校譽所受損害，縱能以金錢填補，其金額亦屬甚鉅，停權越久，損害越大，且計算困難，為避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，參酌前述最高行政法院裁定意旨，應認為聲請人已釋明原處分如不停止執行，將造成難於回復之損害。相對人稱聲請人縱受停權3年處分，仍得參與不適用政府採購之科學技術研究發展採購案或依政府採購法第103條第2項規定，由採購機關報請上級機關核准以參加政府採購，難認受有不可回復之損害云云，尚非的論。
3.相對人已於105年11月25日將聲請人刊登政府採購公報，有拒絕往來廠商資料可稽（見本院卷一第171頁），是原處分已開始執行，自屬有急迫情形。而依前開資料所示，停權期間至108年11月25日，足見停權處分尚未執行完畢。相對人以停權處分業經執行完畢而主張無停止執行之急迫性或保全必要性云云，尚有誤會。
4.相對人雖以：原處分係於104年9月21日送達聲請人，聲請人未依政府採購法第102條第1項、第4項規定，於接獲通知之次日起20日內，以書面向相對人提出異議，原處分即已確定，聲請人提起訴訟為不合法，自無從准許停止執行云云，惟原處分並未記載代表人（見本院卷二第227頁），亦非對代表人送達，而係逕向學校寄送（見本院卷二第239頁、第240頁），則原處分是否已於104年9月21日合法送達？何時合法送達？猶待調查，尚難遽謂聲請人提出異議逾期而認其本案訴訟起訴為不合法。又，原處分係以聲請人有政府採購法第101條第1項第3款「擅自減省工料情節重大」、第10款「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大」及第12款「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約」等事由而通知將刊登政府採購公報停權，惟關於本件履約爭議，既經提交仲裁，仲裁判斷結果認為系爭採購案因不可歸責於兩造之事由，致無法完成約定工作而屬嗣後客觀給付不能，聲請人自102年8月16日起即陷於不可歸責於己之給付不能，契約當然終止，兩造間系爭契約已於102年8月16日嗣後消滅，自該日起兩造已無契約關係存在，相對人於104年7月3日及同年8月20日發函聲請人表示解除系爭契約，不生解除契約之效力，此有仲裁判斷書可參（見本院卷一第104頁至第163頁），則本件採購案是否因可歸責於聲請人之事由，致延誤履約期間、解除或終止契約？且其情形是否已達重大程度而應刊登政府採購公報停權，尚非無疑。又，聲請人有何擅自減省工料之情事？均仍待本案訴訟調查釐清，聲請人之本案訴訟並非顯無理由。
5.再者，停止執行對公益是否有重大影響，係屬對當事人利益與立即執行公益的利益衡量，因為單純公益無從具體判斷，是以必須與聲請人之利益併同考量，蓋私益之集合體即為公益，兩者無法截然劃分；所謂公益原則，係指組成政治社會各分子事實上之利益，經比較交互影響過程之理想狀態，即由特殊私益與公共利益共同組成之綜合概念。經查本件採購案是否因可歸責於聲請人之事由，致延誤履約期間、解除或終止契約？有何擅自減省工料之情事？且其情形是否已達重大程度而應刊登政府採購公報停權，尚非無疑，且聲請人有何擅自減省工料之情事？均仍待本案訴訟調查釐清，已如前述，聲請人之訴在法律上既非顯無理由，且本件係涉及廠商是否違約情節重大之爭議，則將原處分之效力暫時予以停止，並俟行政爭訟確定後，再決定是否繼續執行，不但有助於雙方責任之釐清，對於建立健全之政府採購制度亦有相當之幫助。故停止原處分之執行，尚難認對公益有重大影響。
（三）綜上所述，本院認本件聲請為有理由，應予准許。
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國106年1月26日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官許瑞助
法官許麗華法官洪慕芳上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國106年1月26日
書記官陳又慈