裁判字號：最高行政法院109年判字第391號判決
裁判日期：民國109年07月23日
裁判案由：有關交通事務
最高行政法院判決
109年度判字第391號上訴人交通部高速公路局代表人 趙興華 訴訟代理人 莊國明 律師
侯雪芬 律師 柳慧謙 律師被上訴人和欣汽車客運股份有限公司代表人順翊投資股份有限公司指定代表人 許惠萍 訴訟代理人 許英傑 律師
楊靜榆 律師 洪嘉吟 律師上列當事人間有關交通事務事件，上訴人對於中華民國107年7月26日臺北高等行政法院106年度訴字第1805號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理由
一、本件經過：
㈠、被上訴人為公路汽車客運業者，經許可營運線別【7500】臺南市○○道○號－臺北市路線（下稱7500核定路線），其行駛該路線之車輛即車牌號碼000-00營業大客車（下稱系爭車輛），經申請核准裝有免徵收通行費車輛之專用車內設備單元（下稱車內設備單元），於民國102年1月8日行駛7500核定路線時，有當日凌晨03：16分許行經大甲收費站、03：40分許行經後龍收費站之2車次改道行駛非核准路線收費站之情事。上訴人就該2車次改道行為，以102年6月5日業字第1020018822號函通知被上訴人補繳通行費新臺幣（下同）100元，並以同日業字第10200188221號函轉交通部公路總局（下稱公路總局）處理。被上訴人之上開未依核定路線行為，除公路總局於102年9月27日以違反行為時汽車運輸業管理規則第40條規定，依公路法第77條第1項對被上訴人裁處罰鍰9千元外，上訴人以103年12月27日業字第1036012757號函（下稱103年12月27日處分），通知對被上訴人回溯補徵102年1月份7500核定路線之通行費，即自違規月份102年1月之始日起算，並按一般車輛規定之費率追繳通行費，依核定班次及所經收費站計算，補徵通行費計387萬3600元。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院104年度訴字第679號判決（下稱104訴679判決）駁回、本院105年度判字第425號判決（下稱105判425判決）廢棄發回後，原審法院105年度訴更一字第70號判決（下稱105訴更一70判決或確定判決）撤銷上訴人103年12月27日處分，於106年7月19日確定。
㈡、嗣上訴人依105訴更一70判決意旨重為處分，就被上訴人102年1月8日營運班車行駛非核准路線之違規，依行為時國道客運路線班車使用電子收費注意事項（下稱使用電子收費注意事項）之規定，據102年1月份7500核定路線之實際營運班次數及所經收費站（其中臺南-臺北路線係5503班次、8處收費站，新營-臺北路線係4754班次、7處收費站）計算，扣除已補繳之100元，再以106年7月26日業字第1061961273號函（下稱原處分）通知被上訴人應補繳通行費計386萬5000元（5503×8×50＋4754×7×50－100＝0000000）。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：
㈠、依本院105判425判決發回意旨，行為時使用電子收費注意事項既已明定業者違反該注意事項第11條業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛之規定，致車內設備單元遭移用，於1年內發生第1次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠（下稱免徵優惠）1個月等情，即可解為主管機關依據該注意事項作成本件核准免徵收國道通行費之授益處分時（業者亦依據該注意事項為申請），已保留該授益處分之一部廢止權，並附有業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛之負擔，則於業者在1年內發生第1次違規時，即得作成停止免徵優惠1個月之處分。準此，上訴人認定被上訴人之系爭車輛行駛7500核定路線，於102年1月間有2車次改道行駛非核准路線收費站，所為該違規路線停止免徵優惠1個月之處分，於法有據。
㈡、又行政程序法第124條所定授益處分行使廢止權之2年除斥期間，僅指行政機關初次行使廢止權而言，對於前廢止處分遭行政法院判決撤銷後，行政機關重作廢止處分之情形，並無規範，實屬法律漏洞。基於除斥期間制度本以保障處分相對人，避免其法律地位長期處於不安狀態之目的，對於前廢止處分遭行政法院判決撤銷後，行政機關重作廢止處分之情形，仍應有除斥期間之限制，依其同屬授益處分廢止權之行使，自以類推適用行政程序法第124條之2年除斥期間規定為宜，而其「廢止原因發生」時點，當以撤銷前廢止處分之行政法院判決確定時為基準。上訴人主張類推適用行政罰法第27條第4項有關裁罰處分遭行政法院判決撤銷之3年除斥期間規定，自非的論。查上訴人103年12月27日處分經原審法院105訴更一70判決撤銷，因上訴人未上訴而於106年7月19日確定。上訴人106年7月26日重作原處分，一部廢止102年1月間對被上訴人之合法授益處分，距原審法院105訴更一70判決確定為7日，未逾廢止權2年除斥期間。
㈢、本院105判425判決僅就原審法院104訴679判決以「核定班次」計算應補徵收之通行費，而非以「行經收費站之實際次數」徵收通行費，認有違誤，對於停止免徵優惠1個月應自何日起算，未明確表示法律上見解。而原審法院105訴更一70判決依發回意旨撤銷上訴人103年12月27日處分，亦未表示應以違規月份溯及該月始日起算，對於兩造爭執原授益處分遭廢止失效之起算時點，均未於判決中作成判斷，尚無爭點效可言。實則，停止免徵收優惠1個月屬對原授益處分之一部廢止，依行政程序法第125條前段規定，應係指自上訴人一部廢止時，或自上訴人所指定較後之日時起算。縱依同條但書規定，至多溯及受益人未履行負擔之時點。於法令無特別規定下，此時點自必於系爭2車次改道行為即102年1月8日之後，不可能溯及該事由發生之前的102年1月1日至102年1月7日。原處分逕以違規月份即102年1月溯及該月始日之實際營運班次，核算應補徵收之通行費386萬5000元，將廢止事由發生前（原授益處分未據廢止失效）之營運班次計入停止免徵範圍，自有違誤。又停止免徵優惠，性質上係裁量處分，上訴人裁量權尚未減縮至零，基於權力分立原則，行政法院不應代替原處分機關行使行政裁量權，仍應由行政機關行使之。爰撤銷原處分，著由上訴人另為適法決定等為論據。
四、上訴意旨略以：
㈠、本院105判425判決理由，並未指摘上訴人103年12月27日處分「停止免徵優惠1個月為違規月份」係違法，即肯認停止免徵優惠1個月為違規月份，該判決未以此為廢棄理由，案經發回原審法院，即應受拘束。依發回後原審法院作成之105訴更一70判決理由，係命上訴人以違規路線之違規月份計算應補徵收通行費。
㈡、依本院105判425判決、原審法院105訴更一70判決理由，原審法院105訴更一70確定判決將上訴人103年12月27日處分撤銷，並命上訴人以7500核定路線在違規月份之實際營運班次，其中行駛臺南-臺北之班次按8處收費站計，調整路線之新營-臺北按7處收費站計，再扣除已補繳之通行費100元，以計算應補徵收通行費。此本於當事人辯論結果，就補徵收通行費之計算方式，所作「以違規路線之違規月份計算」之判斷，自生爭點效，上訴人依確定判決意旨作成原處分，即未違法。原判決認為兩造爭執原授益處分失效之起算時點，未於判決中判斷，尚無爭點效，與該二判決之內容不符，有違反適用爭點效法則之違法。原判決與上開確定判決見解不一，將使上訴人無所適從等語。
五、本院查：
㈠、行為時公路法第24條第1、2項規定：「（第1項）公路主管機關興建之公路，有左列情形之一者，得向通行之汽車徵收通行費：貸款支應者。以特種基金支應者。在同一起訖地點間另闢新線，使通行車輛受益者。屬於同一交通系統，與既成收費之公路並行者。（第2項）前項徵收通行費之作業程序、收費設施設置、收費方式、收費車種、費率、作業管理、停徵或免徵規定、欠費追繳、收取追繳作業費用及委託其他機關（構）辦理等事項之辦法，由交通部定之。」行為時公路通行費徵收管理辦法第1條規定：「本辦法依公路法第24條第2項規定訂定之。」第14條規定：「（第1項）下列車輛得免徵收通行費：……經該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區○○路客運業營業車輛。（第2項）依前項第3款及第4款規定免徵收通行費者，營運單位應向其收取作業成本費用；徵收機關並得會同相關目的事業主管機關稽查之。」
㈡、上訴人為辦理行駛國道客運路線班車使用電子收費之管理，於95年2月13日訂定發布使用電子收費注意事項（此規定於103年1月28日廢止），行為時該注意事項第2條規定：「本注意事項適用於依法令取得國道營運路線許可之公路汽車客運業者及經公路主管機關核定路線營運之市區汽車客運業者。」第3條規定：「業者應於每一條行駛路線填具使用電子收費申請單，並檢具下列相關資料向本局提出申請：㈠經公路主管機關核准之營運路線許可證或市區○○○○路線營運核定證明文件影本。㈡行駛或行經高速公路該路線班車行車執照影本。上述資料新增或異動時，應即向本局重新提出申請，得先以傳真本或電子郵件為之，並於3個工作日內正式具文提出申請。」第4條規定：「業者申請後，憑持本局核准公文，依電子收費營運單位之電子收費服務契約與相關規定，逕向營運單位洽裝免徵收通行費車輛之專用車內設備單元，每車限申裝1台車內設備單元。」第7條規定：「業者應按實際需要於每月5日前填具次月通行量申請單向本局辦理，經審核核復業者並副知營運單位。」第10條規定：「業者每月實際通行量依營運路線許可班次增減超過10％者，由本局轉報公路主管機關。」第11條規定：「業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛；遇特殊改道需求者，應事先報請公路主管機關暨本局核准同意。」第16條規定：「業者違反本注意事項第11條、第13條第1項致車內設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：㈠1年內發生第1次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠1個月。……」可知，行為時依法令取得國道營運路線許可之公路汽車客運業者，欲就許可之行駛路線申請免徵收通行費，係檢具經核准營運路線許可證、行駛路線班車行車執照等資料，填具內容包括路線名稱、往返程經由起迄交流道、行經收費站名、車輛數及往返程班次數之使用電子收費申請單，向上訴人提出申請，核准後持核准公文洽裝免徵收通行費車輛之車內設備單元。再按實際需要於每月5日前填具次月通行量申請單（內容為行駛路線、預定行駛班次及每班次行經收費站次數），經上訴人審核按月具體確定每月實際免徵通行費的行駛路線、班次及收費站次數。
㈢、再行政訴訟法第216條第2、3項規定：「（第2項）原處分或決定經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者，應依判決意旨為之。（第3項）前2項判決，如係指摘機關適用法律之見解有違誤時，該機關即應受判決之拘束，不得為相左或歧異之決定或處分。」行政程序法第123條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：法規准許廢止者。原處分機關保留行政處分之廢止權者。附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。其他為防止或除去對公益之重大危害者。」第124條規定：「前條之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之。」第125條規定：「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」
㈣、本件被上訴人之裝有免徵通行費專用車內設備單元之系爭車輛，於102年1月間行駛7500核定路線時，有2車次改道而未依許可營運路線行駛，經核算102年1月份7500核定路線之實際營運班次數及所經收費站，其中臺南-臺北路線5503班次、8處收費站，新營-臺北路線4754班次、7處收費站，扣除已補繳之100元，應補繳通行費之金額計386萬5000元等情，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，未違反證據法則，自得為本件裁判之基礎。而「本件舊注意事項（按指行為時使用電子收費注意事項）既已明定業者違反本注意事項第11條業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛規定致車內設備單元遭移用時，於1年內發生第1次時，該違規路線停止免徵收優惠1個月等情，即可解為上訴人依該注意事項作成本件核准免徵收國道通行費之授益處分時（被上訴人亦依據該注意事項為申請），已保留該授益處分之一部廢止權，並附有業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛之負擔，則於業者在1年內發生第1次違規時，即得作成就該違規路線停止免徵優惠1個月的處分」、「7500路線核定後，被上訴人申請就部分班次調整營運路線為新營-臺北，與臺南-臺北同為7500核定路線」等節，復為原審法院105訴更一70確定判決表示之見解（見原審卷第181-183頁所附該判決書第15-17頁），則上訴人於其103年12月27日廢止免徵優惠並補徵之處分，經原審法院105訴更一70判決撤銷後，依該確定判決意旨重為處分，以原處分廢止102年1月份之免徵優惠，並扣除已繳之100元通行費，而補徵該月份應繳納通行費計386萬5000元，依上開規定及說明，洵然有據。
㈤、又行政處分的廢止，是指行政機關將已生效之合法行政處分予以廢棄，使其失去效力。為避免法律關係長期處於不確定狀態，維護法之安定性，對於授予利益之合法行政處分之廢止，行政程序法第124條規定應自廢止原因發生後2年內為之，以設定行政機關廢止權之時間上限制。被上訴人之系爭車輛於102年1月8日行駛7500核定路線時，有2車次改道而未依許可營運路線行駛，已如前述，上訴人對被上訴人回溯補徵102年1月份通行費計387萬3600元之103年12月27日處分，並未逾2年除斥期間，嗣原審法院106年6月22日105訴更一70判決以「103年12月27日處分停止免徵優惠1個月雖尚非無據，惟適用裁處時之法令有誤、依核定班次而非實際營運班次計算應補徵之通行費有誤、追徵金額應扣除被上訴人已繳納之
100元」等節，將103年12月27日處分撤銷，並命上訴人另為適法處分（見原審卷第185-186頁所附該判決書第19-20頁），該判決既命上訴人另為適法處分，則上訴人於該判決106年7月19日確定後，本諸判決意旨旋於106年7月26日作成原處分，應認係103年12月27日當時廢止權行使之繼續，無逾2年除斥期間之問題，亦未違背除斥期間制度設計之立法目的，原判決就此部分所述理由雖有不同，惟未逾2年除斥期間之結論，則無二致。
㈥、此外，原審法院105訴更一70確定判決「應補徵之通行費，係按行經收費站之實際次數，而非核定班次徵收，被上訴人已補繳之2車次通行費100元，於計算違規路線之違規月份實際行經收費站次數徵收通行費時，應予扣除」之論述，已表達依違規月份計算之見解（見原審卷第185-186頁所附該判決書第19-20頁）。況由前開行為時使用電子收費注意事項第3、4、7條規定可知，上訴人係先准許符合規定業者之免徵通行費申請，再透過業者按實際需要，於每月5日填具次月通行量申請之審查核復，進一步按月具體化每個月免徵通行費之實質內容。亦即被上訴人102年1月違規月份通行量，係按月申請並審查核復的結果，則關於「違規路線停止免徵優惠1個月，應自何日起算」乙節，亦得以月份為基準。是上訴人以106年7月26日原處分，作成廢止違規月份即102年1月免徵優惠的決定，符合行政程序法第125條但書得溯及既往失其效力之規定，原審就此部分所為廢止效力溯及事由發生前102年1月1日至102年1月7日而有違誤之論述，即有判決適用法規顯有錯誤之違誤。
㈦、綜上，上訴人以原處分對被上訴人作成廢止102年1月免徵優惠1個月、並依該月7500核定路線之實際營運班次數及所經收費站計算，扣除已補繳之100元，補徵計386萬5000元通行費，於法並無不合，原判決將原處分撤銷，即有未合。上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為有理由，且依原審確定之事實，本院已可自為判決，爰將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、結論，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年7月23日
最高行政法院第一庭
審判長法官侯東昇
法官陳國成法官王碧芳法官鍾啟煌法官蘇嫊娟以上正本證明與原本無異中華民國109年7月23日
書記官莊子誼