裁判字號：最高行政法院109年判字第388號判決
裁判日期：民國109年07月23日
裁判案由：區域計畫法
最高行政法院判決
109年度判字第388號上訴人 趙永西 訴訟代理人 吳秋樵 律師被上訴人花蓮縣政府代表人 徐榛蔚
送達代收人 陳幼柏 上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國107年11月8日臺北高等行政法院107年度訴字第472號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人代表人原為 蔡碧仲 ，於本件訴訟繫屬中變更為徐榛蔚，其新任代表人已聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人所有坐落花蓮縣○○鄉○○○段○○○○號（下稱746地號，重測前為花蓮縣○○鄉○○段00000000段00000000號，民國78年1月24日自重測前吉安段4025地號〈原判決誤載為重測前吉安段4022地號〉分割）土地，現為一般農業區農牧用地；另同段747地號（下稱747地號，原為重測前吉安段4022之1地號，78年8月7日自重測前吉安段4022地號土地分割）土地，現為一般農業區甲種建築用地。上開2筆土地上曾興建門牌號碼花蓮縣○○鄉○○村0鄰0000000號之建物（下稱系爭建物），並領有被上訴人77年花建使字第506號使用執照，用途為「住宅、堆放場」，且據使用執照所示，系爭建物建造執照係於74年10月30日核發，早於花蓮縣非都市土地辦理使用編定公告74年11月16日之前，747地號土地於78年9月8日更正編定甲種建築用地，系爭建物於79年5月21日辦竣建物滅失登記。上訴人於89年因買賣取得746地號土地，於93年間向花蓮縣花蓮地政事務所（下稱花蓮地政）依當時之土地登記規則第134條規定申請更正編定登記為一般農業區甲種建築用地，花蓮地政以93年8月19日花地所用字第0930014121號函駁回其申請，上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院94年度訴字第768號判決駁回，並經本院97年度裁字第1017號裁定駁回上訴而確定。嗣上訴人據內政部105年8月8日內授中辦地字第1051306434號函釋（下稱105年函釋），再以106年3月23日申請書向花蓮地政申請分割746地號土地，及更正編定為一般農業區甲種建築用地，經花蓮地政核具意見，以106年8月10日花地所用字第1060009009號函呈報被上訴人，被上訴人基於區域計畫法主管機關及花蓮地政上級機關之地位，以106年9月14日府地用字第1060152253號函（下稱原處分）復花蓮地政：「難認符合辦理更正編定實地需有合法建物存在之應備要件」而實質否准上訴人使用分區更正編定之申請。該函經花蓮地政轉知上訴人，上訴人不服，循序提起行政訴訟，訴請：1.撤銷訴願決定及原處分；2.被上訴人應就上訴人所有746地號土地逕為更正編定為甲種建築用地。嗣於原審107年10月25日言詞辯論期日時，上訴人減縮更正原聲明第2項為：被上訴人應就上訴人所有746地號土地如原審卷第95頁附圖所示黃色範圍（面積191.9平方公尺，下稱系爭土地），作成准予更正編定為一般農業區甲種建築用地之行政處分。經原審107年度訴字第472號判決（下稱原判決）駁回，上訴人遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審答辯、聲明均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人雖抗辯本件應受前案即原審法院94年度訴字第768號判決（本院97年度裁字第1017號裁定駁回上訴）既判力或爭點效所及，不得再行起訴云云，惟本件與前案之當事人不同，申請依據亦非相同，難認係同一事件，亦非前訴訟對後訴訟有既判力、爭點效之情形，是本件起訴尚非不合法。㈡系爭土地坐落花蓮縣吉安鄉，該鄉非都市土地最遲已於66年11月25日實施建築管理（下稱建管）。而系爭土地係於74年1月22日進行使用編定，編定土地使用種類為農牧用地，使用現狀為農作使用，而含系爭土地在內之花蓮縣非都市土地使用分區及使用地編定於74年11月16日公告，系爭土地上之系爭建物於74年10月30日則由被上訴人主管建築單位核發建造執照，至77年4月28日取得使用執照，用途「住宅、堆放場」，於79年5月21日辦理建物滅失登記。綜觀上述證據，系爭建物之建造執照取得日（74年10月30日）固早於系爭土地編定公告日（74年11月16日），然依建築法第28條第1項規定，系爭建物之興建必俟取得建造執照始得開工，參諸系爭建物取得使用執照日係77年4月28日，距取得建造執照日近兩年半之久，以系爭建物面積達265.5平方公尺之廣，依常理言，難認系爭建物於系爭土地編定公告日前（取得建造執照後未達20日內）即已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程。再者，系爭土地於使用編定調查時，編定土地使用種類為農牧用地，使用現況為「農作使用」，而土地使用編定資料卡（下稱編定卡）上並無已完成建物基礎工程或已建築使用之相關記載，僅建造執照申請時間係早於系爭土地編定公告日，而建造執照係主管機關依建築計畫、工程圖樣及說明書核發，未能如同使用執照能認定建物於系爭土地公告編定前存在，均難認系爭土地於公告編定時，存有實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者，是系爭土地並未符合製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱作業須知）第9條第2款第2目之⑴、⑵、⑶（原判決誤載為2⑴、⑵、⑶）任一規定，無從據以請求使用分區更正編定。㈢上訴人雖執內政部107年1月23日內授中辦地字第1071300969號函（下稱107年函釋）及105年函釋，主張系爭建物雖已滅失，但調查時不以實地具有建物存在為要件云云。經查，內政部105年函釋僅在說明因使用分區更正編定涉及實施建管前合法建物面積之認定，不宜僅依建設（工務）單位意見為準據，而內政部107年函釋進而補充解釋，參酌土地登記規則第79條第4項規定辦理建物所有權第一次登記組成專案小組認定面積方式，在原限制建地擴展執行辦法、實施都市計畫以外地區建築管理辦法及非都市土地使用編定前已有合法建物之土地，申辦分割及更正編定時，由地政機關會同主管建築、農業、稅務、戶政及鄉（鎮、市、區）公所等單位共同會勘，依申請人提出編定當時已為合法房屋之證明文件，就共同會勘當時實地存在建物之位置並參考航照圖確定編定當時確有合法建物存在。惟上訴人所提出之使用執照，並無法證明系爭土地於實施建管或編定公告日前已有合法建物，被上訴人亦係審核此與要件不符而否准上訴人之申請，並非單以系爭土地於申請時並無系爭建物存在之事實為由。至於上訴人主張系爭建物坐落之747地號土地，前於78年9月8日更正編定甲種建築用地，系爭建物於79年5月21日辦竣建物滅失登記，然同為系爭建物坐落之系爭土地卻未能為相同處理，實有未洽云云。惟查，747地號土地前於78年9月8日究係如何更正編定甲種建築用地，並非本件審理範圍；次依系爭建物基地位置圖右方住宅及堆放場配置圖，住宅配置位置應在747地號土地上，746地號上所配置者應純係堆放場，兩筆土地之使用狀況亦有不同，上訴人自無從以747地號土地前已編定為甲種建築用地，進而比附援引，執為系爭土地更正編定之依據，其主張亦非可採等語，駁回上訴人於原審之訴。
五、本院經核原判決駁回上訴人之訴，結論並無違誤。茲就上訴意旨補充論斷於下：
㈠按區域計畫法第4條第1項規定：「區域計畫之主管機關︰中央為內政部；……；縣(市)為縣(市)政府。」第15條規定：
「（第1項）區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。（第2項）前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」區域計畫法施行細則第14條第1項規定：「依本法第十五條及第十五條之一第一項第一款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。」作業須知第8點規定：「非都市土地各種使用地及其性質：依區域計畫法施行細則第十三條規定，各種使用地之分類及其性質如下：
㈠甲種建築用地：供山坡地範圍外之農業區內建築使用者。……」第9點第2款第1至3目規定：「非都市土地各種使用地之編定原則：國家公園區內土地不辦理使用地之編定，其餘土地依下列原則辦理：……㈡現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：……「說明」：1.「ˇ」為依使用現況編定。「△」為經依法核准使用者，依其現況編定；未經依法核准使用者，應按其所屬使用區備註欄內所註之主要用地編定。「×」為不許依使用現況編定，應按其所屬使用區備註欄內所註之主要用地編定。2.合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地……⑴於使用編定結果公告前屬『建』地目。⑵於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目。⑶於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者（上開「或已依法完成基礎工程」係於78年4月1日修正時新增）。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。3.特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者（上開「已依法完成基礎工程」係於78年4月1日修正時新增，「已領有使用執照」係於86年3月21日修正時新增），應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第二目之三但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。」第22點規定：「本須知修正頒布前，直轄市、縣（市）主管機關辦理非都市土地使用編定，依當時規定不得編定為某種使用地，而依修正後之規定可編定者，得由土地所有權人檢附有關證明文件申辦更正編定。」第23點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第九點第二款編定原則表及說明辦理更正編定。」第24點規定：「非都市土地更正編定……等案件，由直轄市、縣（市）主管機關核定。」依上開規定可知，上訴人於106年申請本件非都市土地之系爭土地更正編定事件，雖向花蓮地政提出申請，然應由縣（市）主管機關即被上訴人核定，是上訴人因其申請遭被上訴人否准，經花蓮地政轉知後，於原審逕以被上訴人作為課予義務訴訟之被告，於法尚無不合。
㈡又按非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，除應檢附實
施建管前或公告編定前之合法房屋證明文件外，實地須有合法房屋存在（除地震毀損或「建」地目土地外），為內政部88年9月17日台內中地字第8884761號函、88年12月13日台內中地字第8886880號函、92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函及101年5月16日內授中辦地字第1016650820號函釋向來所持見解。上訴人所舉內政部105年函釋意旨係指：非都市土地編定公告距今已逾30年至40年，房屋難免毀損或未依建築法申請建造執照即改（修）建、新建等情形，致其構造、材質與實施管制前之原貌或稅籍證明所載並不一致，於辦理更正編定會勘時，倘經建管（工務）認定非屬實施管制前之合法房屋而遭否准更正編定，未盡合理，其准駁關鍵應為「是否於實施建管前或公告編定前即有合法建物存在，而有編定錯誤之情形」。易言之，即係透過實地會勘及證明文件，據以證明於實施建管前或公告編定前有合法建物存在之事實，而非要求建物現況或現今用途與證明文件完全一致，然此並未改變會勘當時實地須存在建物之見解。嗣內政部再以107年函釋指明上開105年函釋「易生實地無需有建物存在之誤解」，因而補充解釋如下：「……於編定公告後，依上開作業須知第23點規定檢具供居住使用之合法房屋證明文件，申請更正編定為一般建築用地者，主要係審認編定當時確有合法建物存在之事實，並非以會勘當時實地存在建物之現況或用途予以認定。」另參酌本院100年度判字第97號判決意旨：作業須知第9點第2款第2目之⑶規定之「已依法完成基礎工程者」，「得編定為甲種或丙種建築用地，考其規定之目的，在於保障基礎工程完成後預期於一定時間內可以完工作建築使用者；如基礎工程完成後任其荒廢，經過長期時間仍可以申請更正編定，當非上揭規定之本旨。㈢又按建築管理實施要點……係就在非都市土地使用編定前已施工完成基礎之建築物如何處理，及應於編定公告之日起一定期限內完成施工……系爭土地上之工程係於73年3月31日即已存在，然上訴人並未於非都市使用編定公告之日起1年內完成施工並核發完工證明，迄至原審於98年2月4日前往現場履勘，仍草木叢生且堆置大量土方及雜物，並有部分土地經他人闢為菜圃，為原審所確定之事實，則上訴人於基礎工程完成後任其荒廢，並未於一定期間內完成施工，其申請更正編定自與上該規定不合。」即以土地公告編定前已依法完成基礎工程者，雖得更正編定為甲種建築用地，實係預期於一定時間內完工而作建築使用，得使其使用分區編定與使用現況相符，如基礎工程完成後任其荒廢，自無從准其使用分區更正編定；此於以實施建管前或公告編定前有合法建物存在而申請更正編定為甲種建築用地者，因而要求會勘當時實地須有建物存在，亦然。
㈢事實認定乃事實審法院之職權，證據之證明力如何或如何調
查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，如事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據結果，未違背論理及經驗法則或證據法則，縱證據之取捨與當事人所希冀者不同，致認定的事實異於當事人之主張，亦不得謂原判決有違背法令之情形。原判決依調查證據之辯論結果，業論明：系爭土地為「旱」地目，不符作業須知第9點第2款第2目之⑴、⑵（原判決誤載為2⑴、⑵），本件應予審究者，係其是否符合同款第2目之
⑶、第3目（原判決誤載為第2目之2(3)、3）要件；又系爭土地所坐落之花蓮縣吉安鄉，該鄉非都市土地最遲已於66年11月25日實施建管，系爭土地係於74年1月22日進行使用編定，編定土地使用種類為農牧用地，使用現狀為農作使用，並於74年11月16日公告，系爭建物於74年10月30日則由被上訴人主管建築單位核發建造執照，77年4月28日取得使用執照，用途「住宅、堆放場」，至79年5月21日辦理建物滅失登記，足見系爭建物之建造執照取得日（74年10月30日）固早於系爭土地編定公告日（74年11月16日），然相距不到20日，依建築法第28條第1項規定，系爭建物之興建必俟取得建造執照始得開工，參諸系爭建物面積達265.5平方公尺，取得使用執照尚在兩年半之後，依常理言，應無法於系爭土地編定公告日前即已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程；再者，系爭土地於使用編定調查時，編定土地使用種類為農牧用地，使用現況為「農作使用」，編定卡上並無已完成建物基礎工程或已建築使用之相關記載，是僅以建造執照申請時間早於系爭土地編定公告日，尚難認系爭土地於公告編定時存有實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者，從而，系爭土地並未符合作業須知第9條第2款第2目之⑶（或第3目）或上訴人所舉內政部105年函釋、107年函釋等規定，自無從據為使用分區更正編定，被上訴人因以原處分否准上訴人之申請等情，已據原審依法認定，核與卷內證據尚無不符，且原判決係就編定卡所載調查使用現況、建造執照取得日與編定公告日相距不到20日、系爭建物面積及取得使用執照日等事實，認定編定公告日前之系爭土地現況，非僅以編定卡為據，自無違反論理法則、經驗法則之判決適用法規不當或理由不備之違法。上訴意旨謂以：上訴人係於74年10月30日取得系爭建物之建造執照，而被上訴人提出之編定卡係於74年1月22日所調查，自無從依該卡得知系爭土地有無建築物或完成基礎工程，原判決未予詳查，逕以編定卡上並無相關記載為由，否准上訴人之請求，即有違反論理及經驗法則之判決違背法令云云，無非係依其主觀見解及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項而為指摘，洵非可採。
㈣至於上訴意旨主張：依內政部100年8月22日內授中辦地字第
1000045607號函，可知在編定公告前取得建造執照，於編定公告後縱未完成基礎建設，只要在建造執照有效期間內完成建築，並取得使用執照，仍得申請土地使用分區更正編定，本件於74年11月16日編定公告前已依法取得建造執照（74年10月30日），並於77年4月28日取得使用執照，自得依該函釋申請更正編定，原判決誤用78年4月1日修正增訂之作業須知第9點規定，認須於編定公告前已完成建物基礎工程，始得申請更正編定，有判決適用法規不當之違法云云。惟查，上訴人所舉上開內政部100年8月22日函釋要旨雖以「編定公告前取得建造執照，並於編定公告後建造完成領有使用執照之土地，得辦理更正編定為一般建築用地」等語，然如前論，申請甲種建築用地之更正編定，除地震毀損或「建」地目土地之外，仍以會勘當時實地須存在建物，系爭建物既於79年5月21日辦理建物滅失登記，足見現況實地已無建物存在，無從准許使用分區更正編定之申請，是被上訴人以原處分否准上訴人之申請，並無違誤。至於上訴人所指「已依法完成基礎工程」之要件，雖係作業須知第9點於78年4月1日修正時始增加之規定，然就上訴人於106年所為本件使用分區更正編定之申請，仍可透過作業須知第22點規定而予適用（即於編定公告前已完成建物基礎工程者，亦得申請更正編定），是原判決認定系爭土地於公告編定時，並未存在「實際已全部（宗）作建築使用」或「已依法完成基礎工程」之完整事實，據以適用該法規，並無上訴意旨所指摘其誤用要件之情形。是上訴人上開主張，均非可採。
㈤至於上訴意旨另提出系爭建物位置圖、一樓平面圖、立面圖
，並主張：系爭建物配置住宅部分係坐落746地號土地，原判決所認住宅部分坐落747地號土地，系爭土地上純係堆放場等事實，並無任何資料可考，且系爭建物內究竟如何使用，與系爭土地應否變更為甲種建築用地無關，原判決以此理由作為否准之依據，亦未說明法令之依據為何，有判決認定事實錯誤、適用法規不當及不備理由之違法云云。實則，原判決末段論及系爭建物分設住宅、堆放場之位置，原係駁斥上訴人有關系爭建物另坐落之747地號土地，前於78年9月8日已更正編定甲種建築用地，同為系爭建物坐落之系爭土地應獲相同處理等主張。按747地號土地前於78年9月8日辦理更正編定為甲種建築用地時，系爭建物仍存在於現地（77年4月28日甫取得使用執照，至79年5月21日辦理建物滅失登記），與上訴人至106年提起本件系爭土地使用分區更正編定申請，系爭建物早已滅失近30年，兩案本即不同，是原判決明指747地號土地於78年9月8日如何更正編定甲種建築用地獲准，本非系爭土地所得比附援引為本件更正編定之依據，自屬的論。至原判決後段論及系爭建物內所配置住宅、堆放場相對於746、747地號之位置，上訴意旨指其認事有誤等情，因其對判決結論已無影響，上訴人該主張，仍無可採。
㈥綜上，被上訴人否准上訴人之申請，於法並無不合，原判決
駁回上訴人於原審之訴，核無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年7月23日
最高行政法院第三庭
審判長法官吳明鴻
法官蕭惠芳法官曹瑞卿法官林欣蓉法官高愈杰以上正本證明與原本無異中華民國109年7月23日
書記官莊俊亨