臺北高等行政法院106年度訴字第73號判決

裁判字號：臺北高等行政法院106年訴字第73號判決

裁判日期：民國107年07月12日

裁判案由：有關土地事務

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第73號107年6月28日辯論終結原告 鄭康雲
江德標 孟明蓁 陳秋芳 柯翠芸 王杏根 陳賢 潘忠義 王蘭英 卓桂鳳 柯根標 柯根土 何菊蓮 柯受意 卓根香 陳小寶 徐常興 徐八壽 朱小寶 陳榮美 柯定財 張昭妹 柯秀裕 陳素霞 柯愛妹 姜國良 卓新法 陳芳珍 江德林 葉芳 朱寶德 陳長昌 陳天福 柯秀明 柯夏菊金 阿發 陳秀鳳 徐常標 江月英 朱榮魁 姜昌隆 姜如意 柯財興 柯受球 柯位方 何夏明 陳正忠 徐發根 卓根娣 陳方民 葉愛良 陳珠球 柯秀奎 陳豪忠 柯根鳳 周德根 王童根蘭 柯夏香 柯素貞 柯富棋 柯普昌 葉 鄭里英 陳志明 姜芳蓮 陳知清 葉常財 范秀魁 朱永安 柯受祥 姜燕昌 陳豪強 卓嘉昌 陳阿苟 卓 毓明 卓阿銀 柯愛棠 江玉香 陳阿芳 柯位香 謝火金 陳夏蓮 曾文東 謝素貞 許哲瑋 柯吉財 許效中 江秀明盛 曾寶香 江新中 柯秋香 林松琴 柯正章 何燕芬 陳榮祥 李清木 柯毛銀上列共同訴訟代理人 黃慧婷 律師複代理人 邱莉軒 律師訴訟代理人 李怡臻 律師被告內政部代表人 葉俊榮 （部長）訴訟代理人 林亞歆
高政義 陳均泓 上列當事人間有關土地事務事件，原告不服行政院中華民國105年11月30日院臺訴字第1050185894號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：臺東縣富岡 大陳義胞 發展協會以原告等臺東縣富岡大陳義胞，陳請贈與臺東縣卑南鄉富岡義村農墾區圖所示耕地（下稱「系爭耕地」）。內政部以原告等陳請贈與墾耕使用之國有土地事項，涉國有財產管理權責，以105年3月18日內授中辦地字第1050020661號函（下稱「105年3月18日函」）移請財政部 卓處 逕復。原告不服，遂提起訴願，經行政院105年11月30日院臺訴字第1050185894號決定訴願不受理，原告不服，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
1.被告應為內政部：①「大陳地區反共義胞來台輔導委員會」（下稱「輔導委員
會」）由內政部長與省主席擔任召集人，總秘書長擔任總幹事。在制度層面上，於1955年成立的輔導委員會在1958年底後解散，而從1955年到1958年的輔導主要是在台灣各地12個縣市設立大陳新村，提供大陳義胞入住，並安排與輔導他們的就業問題（參本院卷p70）。上述輔導委員會之工作，係國家以照護大陳義胞為目的之作為，而照撫工作之範圍涵蓋大陳義胞之生活與就業等重要權益，若驟然中斷該等給付，對大陳義胞之生活與就業皆屬重大影響，就原有權益亦係相當之衝擊，觀諸改善大陳義胞生活暨就業輔導計畫案同意建屋贈與，賦予大陳義胞之住屋權益保障，對同等重要並涉及就業等經濟生活權益保障之配耕活動，亦應賦予相當程度的保障，是以，得認輔導委員會對大陳義胞之建屋與配耕活動，負有確保大陳義胞之重要生存利益不受侵害的照護義務。
②輔導委員會當時由內政部部長擔任其中一位召集人（參本
院卷p70），委員會當時成立之目的、輔導對象與範圍，亦係以照撫來臺的大陳義胞為重點，亦即輔導委員會本係隸屬於被告，後經裁撤後並無特別法規就其業務有所規定，是以，當以被告為其業務承受機關。被告作為掌理全國內務行政事務之中央二級機關，承受輔導委員會之輔導工作，處理義胞輔導之事務，基於來台義胞事務亦屬我國境內人民相關事項而係被告具管理處分權限者，其所提出「國有財產乃財政部管理，訴願人之請求有違行政事務管轄規定」之主張難謂成立。且原告等請求事項並非請求被告直接將系爭耕地作成移轉登記予原告，而係請求被告做成「同意贈與系爭耕地」之行政處分，此本屬輔導委員會之同意權限，又輔導委員會遭裁撤後，係由被告承受其業務，是以，對大陳義胞撥贈系爭耕地之業務，當由被告承受。
2.105年3月18日函為行政處分：參行政法院46年判字第66號判例、52年判字第173號判例、高雄高等行政法院91年度訴字第691號裁定。被告以原告等所請「非其業務，而移轉予財政部處理」時，該函已至少合致「權責機關」針對「原告等96人」，就「同意贈與系爭耕地否」一事，「單方」基於「公權力」所為之意思表示，符合公權力行為、行政機關行為、個別行為、單方行為等要件無疑。鑒於原告等之請求本屬被告承受自「大陳地區來台義胞就業輔導委員會」之業務，具有同意與否之權限，因此，被告之函覆於用語、形式上，雖無明確之准駁，惟依前揭實務見解，原告等既有權請求被告作成「同意贈與系爭耕地」，則被告「不予處理，並轉由其他無法達成原告等所請之不相干機關辦理」之回函，實質上已否准原告等所請，屬對外發生效力、侵害原告等權利之行政處分，而非訴願決定所指，該處分僅係行政機關間之內部職務上指示。
3.原告等確實受有特別犧牲，系爭耕地之贈與當為原告等應受之補償：原告等係為大陳義胞（或其繼承人），於44年間因政府戰略需求，金剛計畫採取堅壁清野策略，被迫離開家園來臺，就此對原告等之財產權及居住遷徙自由權等權利，因為國防之目的所產生侵害，超越社會一般容忍程度，是以原告等確實受有特別犧牲，國家應予以補償。又系爭耕地係當初依大陳義胞原職業所分配，其目的係因原告等所受特別犧牲，為使原告等得於臺灣安身立命，帶有補償原告等之性質。然因未辦妥所有權移轉程序，幾十年來陸續有產權紛爭產生，為確實履行當初補償原告等特別犧牲之目的，被告當作成同意贈與原告等系爭耕地之行政處分，至屬明確。
4.參憲法第7條、最高行政法院101年度判字第518號判決，被告應比照「有關大陳義胞生活暨就業輔導計畫案」中建地贈與規定，作出「同意贈與系爭耕地」：
①位於屏東縣高樹鄉大陳義胞之配耕地，經當時臺灣省議會
同意，並經被告87年7月21日台(87)內地字第8707627號函核准，業將該配耕地同意贈與配耕於該處之大陳義胞。然本件同為大陳義胞之原告等，向身為權責機關之被告請求作出「同意贈與系爭耕地」之行政處分時，被告卻以「非其權責，移請財政部處理」函覆；而財政部國有財產局100年8月2日台財產局管字第10040016970號函（參本院卷p88-89），又以高樹鄉大陳義胞配耕地係省有土地，原告等配耕地則係國有土地，依國有財產法第60條規定，認不得將系爭配耕地贈與原告等，此理由亦為被告訴願時答辯所援用。惟行政行為當符合平等原則，亦即相同情形當相同對待，就同屬大陳義胞配耕地，其來臺背景相同，配耕予義胞之目的亦相同下，基於平等原則，亦應將系爭耕地核准贈與原告等，方符合平等原則。至於土地登記為省有亦或國有，與當初撥贈義胞之目的並無關聯，以此緣由差別對待，並不符合平等原則。另國有財產法係58年方訂定，系爭土地登記為國有亦係於60幾年後方為之，於當初撥贈系爭耕地予原告等時，並無從確認系爭土地係為國有或地方所有，足見國有財產署所稱實非可採。
②政府為補償及解決義胞之謀生問題，於「有關大陳義胞生
活暨就業輔導計畫案」中，有建地贈與之規定；並有台灣省政府通過檢送基地贈與清冊與地籍圖審議案之配合（參本院卷p299），而耕地劃撥亦係補償手段之一（參本院卷p59-60），是以，原告等請求將附件1及附件1所示耕地（下爭耕地）所有權移轉登記予大陳義胞，與當時「有關大陳義胞生活暨就業輔導計畫案」中之所以有建地贈與規定情況應屬相同，而得類推適用。
③雖就耕地劃撥大陳義胞一事並無法源依據，但考量「背關
大陳義胞生活暨就業輔導計畫案」中建地贈與規定之法規範目的、性質及特色，斟酌建地贈與規定與應給付原告耕地之程度應屬一致，執行法律行政機關之作業程序應屬相同，以及規範事務領域具備相同特質等理由，自有類推適用前揭建地贈與規定之必要，以補償受有特別犧牲之原告。原告當初因信賴政府之照顧，而未立即辦妥所有權移轉程序，如今幾十年來陸續有產權紛爭產生，故為確實履行當初補償原告特別犧牲之目的，被告已無裁量權限，原告應得以無瑕疵裁量請求權請求被告作成同意贈與原告等系爭耕地之行政處分，至屬明確。至於土地登記為省有亦或國有，與當初撥贈義胞之目的並無關聯，以此緣由差別對待，不符合平等原則。
5.並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，被告應作成同意如附件1所配耕地予原告之行政處分，訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
1.「國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律。」、「財政部承行政院之命，綜理國有財產事務。財政部設國有財產局，承辦前項事務；其組織以法律定之。」國有財產法第1條、第9條定有明文。財政部設國有財產局（已改制為國有財產署），負責規劃、執行國有財產管理業務。至其他機關，除法律有特別規定外，縱其得管理使用，依國有財產法第28條規定，不得為任何處分。況被告非系爭國有土地之管理機關，無土地處分權。是以，原告請求被告同意贈與該國有土地，有違事務管轄之規定，與法未合。
2.參最高行政法院56年判字第19號判例，原告等就財政部國有財產署經管之國有土地出租、出售或贈與等私法行為，倘有爭執，應由普通民事法院審理裁判，不屬行政爭訟範圍。
3.按為統籌策劃並輔導大陳地區反共義胞來臺獲得適當安置，行政院於44年成立「大陳地區反共義胞來臺輔導委員會」，輔導臺灣12個縣市設立大陳義胞新村。46年大陳義胞在各地的安置工作完成後，即於前臺灣省政府 社會處 暫設大陳義胞生活輔導室，賡續辦理大陳義胞之生活輔導、就業聯絡及福利救濟等工作。有關原臺灣省政府社會處業務，精省後由內政部社會司承接，該司業務於102年7月併入衛生福利部。
4.行政院54年2月27日台54內字第1373號令核示，改善大陳義胞生活暨就業輔導計晝案，僅同意大陳義胞新村建屋基地贈與，並無同意贈與配耕土地。且系爭土地，政府44年撥交富岡大陳義胞墾耕使用，前經行政院66年10月14日台66內8596號函說明二略以：「……大陳義胞要求辦理專案放領，核與當前公地政策不符，未便照准；惟上開土地既早已交由大陳義胞耕作，准由該管臺東縣政府依法辦理總登記後，按實際使用現況放租與原耕作義胞繼續使用。」是以，本案政府當初並無贈與配耕土地之規劃與承諾，且國有財產法58年1月27日公布施行後，有關國有土地之處理，應依國有財產法等相關規定辦理。
5.屏東縣高樹鄉大陳義胞配耕之新生地，原係臺灣省有土地。臺灣省政府於87年間基於省有財產主管機關及地方自治之權責，擬定「屏東縣蒿樹鄉東振新堤防新生地配耕大陳義胞省有土地處理計畫書」，並經臺灣省議會同意後，依行為時適用84年修正之土地法第25條規定，報經被告依行政院57年5月8日台57文字第3636號令授權，於87年7月21日以台內地字第8707627號函准予依照有關規定辦理。嗣由該府依該處理計畫辦理贈與事宜，與國有土地之處理無涉。
6.原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
四、兩造不爭之事實，及兩造爭點：
1.如事實欄所述之事實，業據提出被告105年3月18日函（參本院卷p42）、105年2月4日函（參本院卷p122-123）、105年1月7日（參本院卷p124-125）、87年7月21日函（參本院卷p128）、訴願決定（參本院卷p43-45）、大陳地區來台就業輔導委員會44年11月19日義台農字第303號函（參本院卷p57-58）、45年8月26日(45)義台農字地04052號函（參本院卷p59-60）、臺灣省政府聯合服務中心67年1月11日聯一字第075號書函（參本院卷p61）、臺東縣富岡大陳義胞發展協會以105年3月15日東富大陳字第1050000006號函（參本院卷p62-64）、參考文獻（參本院卷p65-87）、財政部國有財產局100年8月2日台財產局管字第10040016970號函（參本院卷p88-89）、財政部87年7月3日台財庫第000000000號函（參本院卷p129-130）、行政院66年10月14日台66內8596號函（參本院卷p131-132）、54年2月27日台54內1373號函（參本院卷p133-138）、戶籍謄本（參本院卷p146-231、271-279）、論文內容節本（參本院卷p289-292）、台灣省政府55年5月28日函（參本院卷p299）為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。
2.兩造爭點為：⑴105年3月18日函是否為行政處分？⑵倘105年3月18日函為行政處分，則原告請求被告同意贈與系爭土地有無理由？（原告等人是否受有特別犧牲，而應由被告為適當補償？）
五、本院判斷：
1.本件應適用之法規範，國有財產法第1條：「國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律。」第9條：「（第1項）財政部承行政院之命，綜理國有財產事務。（第2項）財政部設國有財產局，承辦前項事務；其組織以法律定之。」第28條：「主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。但其收益不違背其事業目的或原定用途者，不在此限。」行政程序法第92條：「（第1項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。…」
2.被告以原告等陳請贈與墾耕使用之國有土地事項，涉國有財產管理權責，以105年3月18日內授中辦地字第1050020661號函移請財政部卓處逕復。這是否為行政處分，要以是否符合行政程序法第92條第1項「行政處分」之要件而斷，其要件為係指①行政機關②就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，③而對外直接發生法律效果之④單方行政行為。該重心在於是否「對外直接發生法律效果」，然而被告105年3月18日函，僅屬依循國有財產法第9條第1項「財政部承行政院之命，綜理國有財產事務」之規定，將原告等陳請贈與墾耕使用之國有土地事項，涉國有財產管理權責，函請主管機關財政部卓處逕復，並無涉及對外直接發生法律效果情事，應屬觀念通知，而非行政處分。則訴願決定不受理，當屬於法有據。
3.即使，如原告所稱「大陳地區反共義胞來台輔導委員會」（即下稱之「輔導委員會」）由內政部長擔任召集人（參本院卷p70），委員會當時成立之目的及輔導對象與範圍，亦係以照撫來臺的大陳義胞為重點，亦即輔導委員會本係隸屬於被告，後經裁撤後並無特別法規就其業務有所規定，是以，當以被告為其業務承受機關。而被告以非其業務所轄，而移轉予權責單位財政部處理時；就此，原告主張，實質上已否准原告等所請，屬對外發生效力、侵害原告等權利之行政處分，本院放寬法規意旨之解釋，而認同實質否准原告所請者，原告等之公法上請求權之基礎，經本院闡明，亦稱：「請求比照有關大陳義胞生活暨就業輔導計畫案中建地贈與之規定，請求作出同意贈與系爭耕地之處分，因本件雖無法律直接明定應贈與原告之相關規定，但之前屏東縣高樹鄉的大陳義胞有依這個贈與之規定辦理耕地贈與的內容，被告也有贈與之，依憲法第7條規定之平等原則，原告請求相同事務應為相同的處理。」然查，原告亦陳明「本件無法律直接明定應贈與原告之相關規定」，則就原告所提之課予義務之訴而言，參照行政訴訟法第5條「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」是以依法申請之案件為限，而非以抽象的行政法原理或憲法原則（如平等原則）為請求權基礎。足見，即使被告105年3月18日函是行政處分，原告課予義務之訴亦欠缺公法上請求權之基礎，而於法無據。
4.綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，被告105年3月18日函為觀念通知，而非行政處分；則訴願決定不受理，當屬於法有據。即使該函為行政處分，原告課予義務之訴亦欠缺公法上請求權之基礎，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中華民國107年7月12日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官黃秋鴻
法官陳金圍法官陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年7月12日
書記官林淑盈