最高行政法院92年度判字第1908號判決

裁判字號：最高行政法院92年判字第1908號判決

裁判日期：民國92年12月31日

裁判案由：公平交易法

最高行政法院判決九十二年度判字第一九○八號
上訴人勝騏股份有限公司代表人乙○○被上訴人行政院公平交易委員會代表人丙○○右當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國九十一年六月六日臺北高等行政法院九十年度訴字第三七六○號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人主張：（一）依據行為時（下同）公平交易法施行細則第三十三條及行政程序法第四十三條之規定，被上訴人於課處罰鍰前，應依據前開施行細則規定詳究該條各款事由，綜合判斷，以決定是否課處罰鍰及罰鍰金額多寡，然觀原處分及訴願決定，其中對於課處上訴人新臺幣（以下同）九百萬元罰鍰金額，以及對各該被處分人所課處之罰鍰金額不一之理由，均未予說明，此顯已違反上開規定，亦即強制說明理由原則。原判決就原處分違反強制說明理由原則一節未予論述，而認原處分無違誤，顯有判決不備理由及不適用法規之違法。（二）按行政機關行使裁量權，除應符合法律授權之目的，亦應恪守行政程序法第七條規定之比例原則或「最小侵害原則」，非得恣意為之。換言之，立法機關制定罰鍰額度之上、下限，授權行政機關裁量者，行政機關固得於該罰鍰上、下限內選擇適當之額度，惟仍應審酌一切情狀，考量立法授權目的而為之，否則縱其裁處之罰鍰並未逾越法律規定之上限額度，亦損及立法授權行政機關裁量權之行使。於本件，縱被上訴人認定上訴人與木喬傳播事業股股份有限公司（以下稱木喬公司）、和威傳播股份有限公司（以下稱和威公司）、及訴外人年代網際事業股份有限公司（以下稱年代公司）、八大國際傳播股份有限公司（以下稱八大公司）等公司間有公平交易法第七條所指之聯合行為，依公平交易法第四十一條之規定，被上訴人僅需限期命上訴人停止、改正其行為，即足以達其行政目的，惟被上訴人竟逕予課處罰鍰九百萬元，此顯非「侵害最小」之手段；甚者，上訴人實收資本額不過為三千萬元，此觀經濟部商業司之公司登記資料自明，被上訴人核處之罰鍰高達九百萬元，幾達上訴人資本額之三分之一，足以影響上訴人之營運，顯已逾越必要程度，而違反比例原則。被上訴人裁處之罰鍰縱未逾越法律所規定之上限額度，其裁量權之行使亦不符比例原則，且違反禁止恣意原則，所為處分即屬違法。原判決就原處分違反上述法律原則一節未予論述，即認被上訴人本於裁量權而為之九百萬元罰鍰處分並無違誤，卻未考量上訴人財務狀況，以及上訴人之總經理 練台生 協助洽談簽約戶數之目的，係為尋求頻道商與系統業者地位之平等並避免簽約戶數不同而致差別待遇之情，實有判決不適用法規之違法，為此求為廢棄原判決並撤銷訴願決定及原處分。
二、被上訴人則以：（一）查本件原審之程序，並無行政訴訟法第二百四十二條、第二百四十三條規定之事由，且上訴人於上訴理由狀所提理由，原審均已詳為審酌，並已於判決理由項下記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見，亦無前揭條文第六款「判決不備理由或理由矛盾者」之情事。（二）上訴人與其他頻道業者共銷售有五十二個頻道節目，於市場上具有相當地位，是上訴人等合意為共同銷售頻道節目之聯合行為，及對高雄市大信有線播送系統股份有限公司（以下稱大信公司）、傳信行有線播送系統股份有限公司（以下稱傳信行公司）、鳳信有線播送系統股份有限公司（以下稱鳳信公司）等系統業者一致性之斷訊行為，對高雄縣、市十數萬收視戶之權益影響甚鉅，且此等頻道聯賣行為迭經被上訴人相關審理原則及宣導說明禁止，復考量練台生代表和威公司、木喬公司、年代公司、八大公司洽談客戶數等交易條件，為聯合行為之主導者，且上訴人頻道營業收入一年約二十億元，是以被上訴人已審酌公平交易法施行細則第三十三條所定之事項，原處分對上訴人所處罰鍰較其他參與聯合行為之頻道業者高，並無違反比例原則之虞等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人與木喬、和威等公司及同案其他被處分人年代、八大等頻道業者於八十八年十二月二十日，委由上訴人公司總經理練台生與系統業者代表鳳信公司總經理 任惠光 洽談大信、鳳信、傳信行、觀天下等系統業者之簽約收視戶數，而上訴人與木喬、和威等公司及年代、八大等頻道業者之全部頻道價格為每一收視戶二百二十元，此為練台生及任惠光於被上訴人調查時所自承；惟於協商期間，因雙方對於簽約之收視戶數並未達成共識，且系統業者擬採取單買頻道但不滿意頻道單價等因素，故至八十八年底仍未達成購買協議，因此有自八十九年一月一日起大信公司、鳳信公司、傳信行公司遭中斷節目訊號之情事。迄至同年一月六日，始再由任惠光與練台生就前開系統業者與頻道業者授權交易之簽約客戶數達成共識，上訴人與木喬、和威等公司對此亦已知悉，並表示該簽約戶數符合上訴人與木喬、和威等公司擬簽約之客戶數。又八十九年一月六日上訴人與木喬、和威等公司及同案其他被處分人同時對系統業者發出授權書一事，觀諸彼時與系統業者達成合意者，僅練台生一人而已，上訴人訴稱未委由第三者代表洽談授權事宜，實與常理有違。另大信公司、鳳信公司、傳信行公司表示，一開始渠等並不瞭解各該頻道業者將收取多少頻道授權費用，須俟頻道業者寄發授權契約書方得知曉授權價格，然俟系爭頻道業者與系統業者簽約後，各該頻道業者向系統業者領取票據，卻未就授權價格再予討論，足證上訴人與木喬、和威等公司及同案其他被處分人有合意由練台生洽談簽約收視戶數，再依每一收視戶全部頻道二百二十元單價與收視戶數相乘後所得授權總價予以分配之事實。（二）木喬公司副總經理 趙鎮泰 於八十九年二月十五日於被上訴人調查時陳稱：「大信、鳳信、傳信行公司會予以斷訊，乃是因為授權契約未達成協議，而且考量系統可利用頻道有限，而市○○道數眾多，倘斷訊亦可能被排除在頻道外，但是本公司已得知其他頻道商亦因合約與該等系統談不攏擬斷訊，本公司亦予以順勢斷訊。」有八十九年二月十五日筆錄在卷可考，揆諸上訴人與木喬、和威等公司及同案其他被處分人授權書日期相同，若非渠等間有聯合行為之合意，即係上訴人與木喬、和威等公司及年代、八大等頻道商均委託練台生與系統業者進行協商所造成。是上訴人與木喬、和威等公司及同案其他被處分人間確有意思之聯絡，洵堪認定。上訴人主張係行政院新聞局介入斡旋之結果，尚非可信。（三）據上訴人所提供八十八年度頻道銷售資料觀之，系統業者與不同頻道業者之簽約收視戶數並不相同，然依前述，八十九年度頻道銷售，上訴人等五大頻道業者卻共同決定頻道節目全部購買之價格為每一收視戶二百二十元，並合意以練台生洽談之系統收視戶數作為計價之基礎，如遇系統業者詢問個別頻道業者之銷售價格，則均以加總後較二百二十元為高之「銷售辦法」價格回應，致系統業者勢須購買系爭頻道業者之全部頻道。上訴人等委由練台生代為洽談八十九年度頻道銷售條件之行為，已使具有水平競爭關係之頻道商之間，有共同決定銷售價格、授權日期及斷訊之一致性行為，產生限制個別業者對外獨立銷售頻道之效果，自屬相互約束事業活動之行為。（四）上訴人與木喬、和威等公司及年代、八大等頻道業者所代理之頻道節目具同質性，彼此間有替代可能性，若彼等採取共同銷售行為，將減損渠等事業間之競爭，影響市場正常供需功能，此觀諸系統業者任惠光所言，其並不想全買上訴人等全部之頻道可證。又查有線電視節目播送系統可利用之頻道數目有限（約七十五個），上訴人與木喬、和威等公司及年代、八大等頻道業者所銷售之頻道節目合計五十二個（扣除免費頻道為四十五個），即已占有線電視節目播送系統可資利用頻道數約七成，一旦系統業者須一次購買上述頻道商頻道，勢將導致系統業者空餘頻道大幅縮減，進而排擠其他競爭頻道之生存空間，且系統業者之收視費用依據有線廣播電視法之規定，係由各地方政府核定，是系統業者之購片預算通常亦具有一定比例，上訴人等採取聯合銷售行為，則將使非參與聯合行為之其他頻道銷售業者所能爭取之購片預算下降，競爭者之合理利益將因而受損。再者，上訴人與木喬、和威等公司及年代、八大等銷售之多數頻道，係大信公司、鳳信公司、傳信行公司八十八年度播出頻道，並為該等系統業者所屬地方政府核定八十九年度收視費用之參考，是以，上訴人等頻道商若集中由上訴人之總經理練台生洽談授權事宜，勢將削弱個別系統業者之議價能力，而上訴人等因於八十八年底與大信公司、鳳信公司、傳信行公司洽談授權事宜未果，同時採取自八十九年一月一日中斷節目訊號之行為，影響該等系統業者十多萬收視戶數之權益至鉅，亦為公知之事實。（五）本件被上訴人以上訴人與木喬、和威等公司於八十八年十二月間委由練台生與任惠光洽談有關大信、傳信行及鳳信公司之簽約收視戶數，作為頻道節目授權總價之依據，嗣於八十九年一月六日雙方合意就頻道節目業者所代理全部頻道節目以每一收視戶每月二百二十元之價格，授權有線電視系統業者公開播送之事實，洵堪認定。上開行為已生限制個別業者對外獨立銷售其頻道節目相互約束事業活動之效果，減損頻道節目業者間之競爭，且上訴人與木喬、和威等公司及年代、八大公司之頻道節目占有線電視播送系統可利用頻道數之七成，渠等全部頻道節目一旦交易完成，將排擠其他未參與聯合銷售之頻道節目業者之生存空間及議價能力，進而影響有線電視相關市場之正常供需，違反行為時公平交易法第十四條之規定，乃依同法第四十一條前段規定予以處罰，依法並無不合。至上訴人主張被上訴人對於其科處九百萬元罰鍰，有違反比例原則，查本件之所以達成聯合行為，係由於練台生一人代表頻道業並與系統業者代表任惠光接洽才促成，已如前述，是被上訴人基此考量，本於裁量權而為之處置，應無違誤，所謂有違比例原則，尚難可信。（六）上訴人主張被上訴人作成本件處分以及第一○九號、一一○號、一一一號處分所認定上訴人違法之事實，實係被上訴人所指聯合行為之基礎事實，亦為被上訴人所稱上訴人等進行聯合行為之方法；而就公平交易法第十四條及第二十四條之違反法效觀之，其處罰性質、種類均屬相同，被上訴人不得就上訴人之同一行為重複處罰云云；惟查被上訴人認定上訴人未揭露重要交易資訊而違反公平交易法第二十四條之行為部分，業經本院認定上訴人所為並未違反該法第二十四條之規定，因此將原處分等及訴願決定併予以撤銷；是以即無上訴人所稱被上訴人應一行為重複處罰之問題，因而駁回上訴人之訴。
四、本院按：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔及配合調查等態度。」行為時公平交易法施行細則第三十三條定有明文。經查：上訴人與木喬公司、和威公司、年代公司、八大公司等頻道業者為有線電視頻道節目代理及製作商，彼此間具水平競爭關係，於八十八年十二月二十日，委由上訴人之總經理練台生與系統業者代表任惠光洽談大信、鳳信、傳信行等系統業者之簽約收視戶數，上訴人與木喬、和威等公司及年代、八大等頻道業者之全部頻道價格為每一收視戶二百二十元，於協商期間，因雙方對於簽約之收視戶數並未達成共識，且系統業者擬採取單買頻道但不滿意頻道單價等因素，至八十八年底仍未達成購買協議，自八十九年一月一日起，大信公司、鳳信公司、傳信行公司即遭上訴人等中斷節目訊號，迄至同年一月六日，再由任惠光與練台生就前開系統業者與頻道業者授權交易之簽約客戶數達成合意， 就渠 等所代理全部頻道節目以每一收視戶每月二百二十元之價格，授權有線電視系統業者大信公司、傳信行公司、鳳信公司公開播送，供一般家庭收視戶觀賞，已生限制個別業者對外獨立銷售其頻道節目相互約束事業活動之效果等情，為原審依法認定之事實，被上訴人爰認上訴人違反行為時公平交易法第十四條前段之規定，依同法第四十一條前段規定，命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處上訴人罰鍰九百萬元，經核並無不合。上訴人雖以前開各詞提起上訴，惟被上訴人於作成處分前，業已審酌上訴人與其他頻道業者共銷售有五十二個頻道節目，於市場上具有相當地位，是上訴人等合意為共同銷售頻道節目之聯合行為，及對大信公司、傳信行公司、鳳信公司等系統業者一致性之斷訊行為，對高雄縣、市十數萬收視戶之權益影響甚鉅。此等頻道聯賣行為迭經被上訴人相關審理原則及宣導說明禁止，練台生代表和威公司、木喬公司、年代公司、八大公司洽談客戶數等交易條件，為聯合行為之主導者，且上訴人頻道營業收入一年約二十億元等情狀，並無違反公平交易法施行細則第三十三條規定情形。另上訴人之行為已造成有線電視收視戶權益之重大妨害，尚非僅處以限期命上訴人停止、改正其行為，即足以達其行政目的；被上訴人對上訴人科處之罰鍰，雖較對其他參與聯合行為之頻道業者木喬公司、和威公司分別所處罰鍰八百萬元為高，亦尚不及法定額度之半數，並無違反比例原則。況被上訴人對上訴人所科處之罰鍰，並未逾越法定之最高罰鍰金額，核屬其於法定範圍內之裁量權行使，行政法院對此亦不宜予介入。本件原處分既屬妥適，訴願決定及原判決遞予維持，亦無不合，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年十二月三十一日
最高行政法院第三庭
審判長法官葉振權
法官林家惠法官吳錦龍法官劉鑫楨法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官阮桂芬中華民國九十三年一月二日