臺北高等行政法院107年度訴字第148號判決

裁判字號：臺北高等行政法院107年訴字第148號判決

裁判日期：民國107年06月07日

裁判案由：都市計畫法

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第148號107年5月17日辯論終結原告 張德豊
張德全 張春櫻 張雅文 被告新北市政府城鄉發展局代表人 柳宏典 （局長）住同上訴訟代理人 劉乃瑄
楊恩捷 湯詠旭 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服新北市政府中華民國106年12月25日新北府訴決字第1061978466號函送（案號：第0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告張德豊、張春櫻經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：坐落於新北市○○區○○段352、356、365地號（分別屬汐止都市計畫之保護區及部分河川區部分保護區）等3筆土地（下稱系爭土地），原係由吳 王玉圓 、 吳宗霖 、 吳宏修 （繼承自 吳俊宏 ）、徐 吳靜江 、劉 吳絹江 及張 吳寶玉 等人（下稱 張吳寶玉 等6人）所共有，張吳寶玉等6人將系爭土地出租予訴外人 謝美珠 （ 李統照 為連帶保證人）鋪設水泥鋪面作停車場使用，非屬農業使用，租賃期間自民國101年7月1日起至106年6月30日。嗣原告張德豊、張德全、張春櫻及張雅文等人（下稱原告等4人）於105年3月15日繼承取得張吳寶玉就系爭土地之應有部分，然系爭土地前經被告以105年7月25日新北城開字第10513341471號函勸導及105年11月10日新北城開字第1052136872號、106年2月24日新北城開字第1060313089號函裁罰訴外人李統照，並均副知及勸導原告及其餘共有人在案。嗣新北市政府農業局於106年5月2日派員至現場查察，會勘結果系爭土地現況鋪設水泥鋪面作收費停車場，仍非作農業使用，以106年5月4日新北農牧字第1060817802號函報請被告裁處，被告爰依都市計畫法第79條第1項規定，以106年8月11日新北城開字第1061549469號函（下稱系爭號函）併附同文號處分書，就系爭土地部分裁處違規使用人訴外人 杜耀龍 新臺幣（下同）6萬元罰鍰、立即停止一切違規行為，並於2個月內恢復原狀。另系爭土地已因違反都市計畫法第79條第1項之規定，並於最近一年內副知及勸導原告等4人超過3次，被告爰以106年8月11日新北城開字第10615494691號函、106年8月11日新北城開字第10615494692號函、106年8月11日新北城開字第1061549493號函及106年8月11日新北城開字第10615494694號函併附同文號處分書(下稱原處分)，分別裁處原告各6萬元罰鍰、立即停止一切違規行為，並於2個月內恢復原狀。原告不服，提起訴願，嗣經新北市政府106年12月25日新北府訴決字第1061978466號函送（案號：第0000000000號）訴願決定駁回。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告於105年4月15日繼承前，系爭土地業已出租予訴外人謝
美珠（李統照為連帶保證人），原告在繼承前對系爭土地狀況並無管理與處分之權能，自無任何之故意或過失可言。而原告繼承系爭土地後，針對被告106年2月24日新北城開字第1060313089號函，已於106年3月10日以汐止郵局存證信函督促承租人申請適法使用租地並副知被告；針對被告106年6月23日新北城開字第106116226號函，亦於106年6月29日覆文，表達原告於105年4月15日始繼承系爭租地並已多次口頭書面督促承租人，並於同日再以汐止郵局存證信函再次督促承租人並副知被告在案，足見原告對主管機關之來文均審慎處理，並無相應不理，相較其他共有人更善盡督促承租人適法使用租地。退萬步言，本件縱認定系爭土地所有權人未善盡監督責任而違反都市計畫法第79條，惟該條規定處分對象為「土地所有權人」，系爭土地屬於公同共有，受處分者自應為全體共有人，系爭土地雖由原告母親張吳寶玉代表簽約，但所有公同共有人之權利義務並無不同，系爭土地之出租非張吳寶玉所能擅斷，被告基前開原因而裁罰嗣後繼承之原告，誠難令人信服，況受處分內容只有一份，然原處分卻分別課予原告4人行政處分，顯然為重複處分，且相較其他共有人，原告有善盡督促承租人適法使用租地之具體作為卻遭罰，毫無作為之其他公同共有人並未受罰，顯失公平，被告既已行文通知全部所有權人，卻僅選擇原告4人裁罰，本裁罰顯有偏頗。
㈡再者，原告並非土地違規使用之「共犯身分」，究有何「故
意共同」實施違反行政法上義務之行為，訴願決定亦未舉證原告有何故意或過失。此外，有督促義務之原告頂多係「從」責，何以此案「主」責違規使用人、管理人僅罰6萬而「從」責之原告4人遭罰24萬顯不公平。原告租金收益每月5千5百元，全年租金收入僅4萬5千元，縱認原告未善盡督促責任，被告裁罰原告4人合計高達24萬元，顯不相當實有悖比例原則。本案原告繼承之土地，縱有違規使用而受處分，被告應通知所有公同共有人，惟本案僅通知原告4人而未通知其他公同共有人，自屬違法等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠系爭土地雖為原告母親與他人共有，然系爭土地之出租，係
由原告母親個人與違規行為人所簽訂，既受有出租利益，則被告課予其善盡督促土地合法使用之責，並無不妥。原告母親於死亡前所應負之義務應由原告所承擔，與其等有無故意過失等主觀要件無涉，原告於接獲被告涉有違法之通知勸導後，即應立即採取有效手段以達恢復原狀，且原告既為契約相對人有終止契約等有效阻止違規使用之可能而不為，尚不得以業已存證信函及口頭督促即得免責。
㈡又權利義務之約定，自可透過內部協議分擔責任，被告考量
違規土地上之所有權人可能眾多，倘對於每一土地所有權人均課予罰鍰，將有違比例原則，故而於眾多土地所有權人中，如有代表人，即以代表人為義務課予對象，原告既自承其等母親代表處理該土地事物，並係由其母親與違規行為人接洽訂約，被告審認原告母親為系爭土地實際代表管理之人，且為具有排除違規行為可能性者，原告等繼承母親一切財產上之權利義務，該約定亦應由原告4人繼受，故而最終作成僅對原告4人以未善盡土地所有權人之責，處以罰鍰並課予一定之行為義務之處分，並無對此個案有特別之處理而有違反公平原則之情形，於法並無違誤。原告4人均具有獨立排除侵害或恢復原狀之權限而不為，自得分別予以處罰等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原處分及送達證書(本院卷第163至182頁)、訴願決定(本院卷第22至30頁)、土地租賃契約書(本院卷第31至32頁)、被告106年2月24日新北城開字第106031308號函(本院卷第33至35頁)、被告106年6月23日新北城開字第106116226號函(本院卷第37至38頁)等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭點厥為：被告以原處分分別裁處原告各6萬元罰鍰、立即停止一切違規行為，並於2個月內恢復原狀，有無違誤？
六、本院判斷如下：㈠按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內
政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」，新北市政府104年7月15日新北府城開字第1041270304號公告：「主旨：本府關於都市計畫法所定行政處分主管機關權限，劃分予本府城鄉發展局執行……，均自000年0月00日生效。」，據此被告依都市計畫法所為之處分，即屬有權限機關所為之處分。
㈡次按都市計畫法新北市施行細則第28條第1項第11款規定：
「保護區為國土保安、水土保持、維護天然資源與保護環境及生態功能而劃定，在不妨礙保護區之劃定目的下，經本府審查核准得為下列之使用：十一、汽車運輸業所需之停車場、客、貨運站及其必需之附屬設施。」、第29條規定：「保護區內之土地，禁止下列行為。但第1款至第5款及第7款之行為，為前條第1項各款設施所必需，且經本府審查核准者，不在此限：一、砍伐竹木。但間伐經本府農業主管機關審查核准者，不在此限。二、破壞地形或改變地貌。三、破壞或污染水源、堵塞泉源或改變水路及填埋池塘、沼澤。四、採取土石。五、焚毀竹、木、花、草。六、名勝、古蹟及史蹟之破壞或毀滅。七、其他經本府認為應行禁止之事項。」，都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」。又新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準第2點第1項、第4項規定：「本府處理違反本法事件行為人之統一裁罰基準如附表（第1項）。第1項附表項次6至項次9之違反本法事件，於同一地點最近1年內曾經勸導或處分在案者，對不同違規人得不再勸導而逕予裁罰之（第4項）。」，附表項次9規定，事件種類屬其他之違規使用事件，第1次查獲，勸導改善。第2次查獲，依本法第79條第1項規定處違規人6萬元及命為一定行為。
㈢經查，系爭土地位於新北市汐止都市計畫範圍之保護區及部
分河川區部分保護區（見本院卷第52至54頁），系爭土地係由土地所有權人出租予謝美珠、李統照鋪設水泥鋪面作停車場使用，非屬農業使用，前經被告查獲，被告曾以105年7月25日新北城開字第10513341471號函勸導及105年11月10日新北城開字第1052136872號、106年2月24日新北城開字第1060313089號函裁罰使用人李統照6萬元、9萬元罰鍰，並均副知及勸導原告及其餘共有人等在案（見本院卷第118至158頁），嗣新北市政府農業局於106年5月2日派員至現場查察，會勘結果系爭土地現況鋪設水泥鋪面作收費停車場，仍非作農業使用，有會勘紀錄及照片等在卷可稽（見本院卷第159至162頁），被告審認原告未盡其所有權人之管理義務，未善盡維持土地合法使用之法律義務，認定原告違反都市計畫法新北市施行細則第28條、第29條所定土地使用分區管制規定之情形，固屬有據。
㈣然查，系爭土地○○○區○○段○○○○號所有權人分別為徐
吳靜江、 劉吳絹江 、吳王玉圓、吳宗霖、吳宏修及原告等9人所共有（原告4人應有部分各為16分之1）○○○區○○段○○○○號所有權人分別為 吳信雄 、 徐吳靜江 、劉吳絹江及原告等7人所共有（原告4人應有部分各為16分之1）○○○區○○段○○○○號所有權人分別為原告等4人所共有（原告4人應有部分各為4分之1），有土地建物查詢資料表在卷為憑（見本院卷第55至64頁）。且系爭土地於原告繼承前，原係由張吳寶玉等6人所共有，張吳寶玉等6人將系爭土地出租予訴外人謝美珠（李統照為連帶保證人）鋪設水泥鋪面作停車場使用，由張吳寶玉為簽約代表人，租賃期間自101年7月1日起至106年6月30日等情，有土地租賃契約及授權書在卷可稽（見本院卷第31至32頁、第212頁），而依系爭租賃契約，立約人分別載明系爭土地全部共有人，第2條亦載明：「租金每月新臺幣3萬元，自第4年起每月調為4萬元整，唯屆時乙方（即承租人）不合意，得終止契約。租金每月1日前（遇假日順延）將租金直接匯入各共有人之帳戶內」，是由前揭租約之簽立，係由共有人全體與承租人簽定，租金之收入亦係由全體共有人收取，足見系爭土地之租賃關係，係存在於謝美珠及李統照與全體共有人間，系爭土地並未成立分管契約，張吳寶玉僅係簽約代表人，並非系爭土地之實際管理人。嗣張吳寶玉過世後，始由其子女即原告等人於105年4月15日繼承系爭土地張吳寶玉之應有部分（見本院卷第55至64頁），而與其餘所有權人共有系爭土地。此觀之原告所提出其等於財政部北區國稅局汐止稽徵所填具105年度土地使用情形調查表（見本院卷第46頁），所載依系爭土地之應有部分土地租金收益每月5,500元，原告於105年4月15日繼承，全年租金收入45,000元等情，顯見系爭土地之租金收入，原告僅係取得其所繼承應有部分之租金，自與前揭土地租賃契約相符。按依民法第1148條第1項之規定：「繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。但權利、義務專屬於被繼承人本身者，不在此限。」張吳寶玉就前揭土地租賃契約之簽約代表人身分，係專屬性質之身分權，因張吳寶玉過世而消滅，性質上難認應由繼承人繼承，原告等繼承人不得繼承，原告僅繼承系爭土地就張吳寶玉之應有部分，自無從因繼承而取得簽約代表人之地位。被告認張吳寶玉係系爭土地之管理人，原告係繼承系爭土地之管理人地位云云，尚無足採。又原告於106年6月29日具文回復被告之函文（見本院卷第192頁），僅係向被告 陳明 系爭土地於原告繼承取得後，所了解之使用情形及遭被告查獲違法使用之後續處理情形，自難認原告已自承就系爭土地有立於管理人之地位，被告以此主張原告係系爭土地之管理人，自無足採。
㈤復按危害之發生或存在，倘若係由多數的妨害人所引起之情
形，乃有應以何種觀點擇定責任人，據以採取危害防制措施之問題。換言之，危害之發生若有數個狀態責任人，乃生複數責任人的選擇問題。基本上，行政機關就採取危害防制措施，享有一定的裁量權，包括是否採取措施（決意裁量），與採取何種措施（選擇裁量），複數責任人的選擇，即屬選擇裁量的一種，在多數責任人同時存在時，主管機關應為合義務性之裁量，不得恣意選取，否則即構成裁量瑕疵，構成違法，而行政機關須考量衡酌之因素，不外包含行政行為之有效性原則、比例原則暨過度禁止原則。另參以內政部為執行都市計畫法第79條裁罰，土地或建築物所有權人為多數共有人，應如何處理乙案，曾發布103年1月17台內營字第1030800242號函：「一、依司法院釋字第641號解釋理由書：『對於人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。』有關處罰對象部分，都市計畫法第79條明定得處土地或建築物所有權人、使用人或管理人。
參照最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨：
『應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。』是以，處分機關應依本部98年4月21日台內營字第0980064342號函說明二依據行政程序法第36條至第42條之規定調查事實與證據、第43條斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷土地或建築物所有權人是否有故意或過失等責任條件。二、至於裁罰時，土地或建築物所有權人為多數共有人，應如何處理乙節，處分機關以所有權人之人數為處罰基礎，固為促進都市計畫土地使用分區管制之有效手段，且該手段易收遏阻不法之效，尚屬維護公益之必要措施。然而處分機關於土地或建築物所有權人為多數人共有且未設管理人或代表人時，即分別處罰全體共有人，如此劃一之處罰方式，於特殊個案情形，難免無法兼顧其實質正義；尤其罰鍰金額有無限擴大之虞，可能造成個案顯然過苛之處罰，而有違比例原則。據此，都市計畫法第79條明定處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，為避免對於土地或建築物之所有權為多數人共有，分別處罰共有人，致產生全體共有人罰鍰總額高於行為人之情形，各直轄市、縣（市）政府或鄉鎮市公所得依事實調查結果衡酌是否認定全體共有人之違法係一行為，予以處罰。如是，則全體共有人間負擔連帶責任，個別共有人究應受處若干罰鍰方屬恰當，法無明文，可依事實調查結果之可歸責程度、獲益多寡、權利比例或表明其他主客觀因素等予以裁量。」㈥經查，被告固有查獲系爭土地現況鋪設水泥鋪面作收費停車
場，非作農業使用之違規事實，然系爭土地於原告繼承前，即已出租承租人作停車場使用，系爭土地於105年4月15日原告繼承其母親張吳寶玉之應有部分以後，系爭土地之共有權人即包含吳王玉圓、吳宗霖、吳宏修、徐吳靜江、劉吳絹江及原告等9人，業如前述，且依系爭土地租賃契約觀之，該租賃契約於共有人9人間應屬不可分之債，自無法僅由共有人原告等4人對承租人行使終止權，此觀之被告以105年7月25日新北城開字第10513341471號函勸導及105年11月10日新北城開字第1052136872號、106年2月24日新北城開字第1060313089號函裁罰訴外人李統照，並均副知及勸導土地所有權人，亦均係以系爭土地之共有人吳王玉圓、吳宗霖、吳宏修、徐吳靜江、劉吳絹江及原告等全體9人，亦堪以認定。又原告於收受被告106年2月24日新北城開字第1060313089號函及106年6月23日新北城開字第1061162261號函後，即於106年3月10日及同年6月29日以存證信函通知承租人謝美珠，請依被告前揭函文意旨，依法向主管機關申請適法之使用（見本院卷第36、40頁），足認原告於接獲被告前揭函文後，即以存證信函告知承租人，承租系爭土地不得違法使用，雖可認定原告有放任承租人違規使用之「過失」，但尚不足以作為原告「故意」放任承租人違規使用之證據，被告亦並未舉證證明原告有此「故意」，從而被告依行政罰法第14條第1項之規定，以原告係「故意」共同實施違反行政法上義務之行為，而為分別處罰之，已有未合。再者，系爭土地共有人包含吳王玉圓、吳宗霖、吳宏修、徐吳靜江、劉吳絹江及原告等9人，被告以所有權人之人數為處罰基礎，固為促進都市計畫土地使用分區管制之有效手段，且該手段易收遏阻不法之效，固屬維護公益之必要措施。然而系爭土地所有權人共有9人且未設管理人或代表人，原告等4人就系爭土地之應有部分僅各為4分之1或16分之1，所占比例與其餘共有人相較，顯屬較少，被告於選擇責任人時，未考慮以有能力達到危害防制之人即以全體共有人方式為之，較能有效排除危險，且系爭土地既係由共有人全體出租予承租人違法作停車場使用，該租賃契約於共有人9人間應屬不可分之債，自無法僅由共有人原告等4人行使終止權，且分別共有之各共有人，係按其應有部分之比例，對於共有物之全部行使權利並負擔義務，共有人如對共有部分之危險狀態負有恢復原狀的責任，每一分子均須參與，否則無法完成恢復原狀之目的(最高行政法院98年度判字第452號判決意旨參照)，從而被告僅命原告等4人立即停止一切違規行為，並於2個月內恢復原狀，未就全體共有人共同恢復原狀，顯無法達成快速、有效排除危險，無法完成處分之目的，自違行政行為之有效性原則及比例原則，而有裁量瑕疵之違法。又本件原處分同時裁罰使用人杜耀龍部分，亦僅係裁罰6萬元，為被告所不爭執，然被告未斟酌原告等4人就系爭土地之應有部分所占比例與其餘共有人相較，顯屬較少，原告等4人僅屬過失違反行政法上注意義務，非屬故意，為避免對於系爭土地之所有權為多數人共有，分別處罰共有人，致產生全體共有人罰鍰總額高於行為人之情形，被告本應衡酌系爭土地共有人之可歸責程度、獲益多寡、權利比例或其他主客觀因素等予以裁量，是否認定全體共有人之違法係一行為，予以處罰。然被告未以此為之，竟以原處分分別處罰原告4人各6萬元，如此劃一之處罰方式，造成土地所有權人罰鍰金額竟達24萬元，高出使用人達4倍之多，有無限擴大之情形，於本案顯然造成過苛之處罰，有違比例原則，同有裁量瑕疵之違法。
七、綜上，原處分分別裁處原告4人各6萬元罰鍰、立即停止一切違規行為，並於2個月內恢復原狀，均有裁量瑕疵之違法，訴願決定予以維持，於法未合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許，被告應依本判決之意旨，另為合義務性之裁量處分。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中華民國107年6月7日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官李玉卿
法官高愈杰法官王俊雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年6月7日
書記官鄭聚恩