裁判字號：臺灣桃園地方法院104年簡字第113號判決
裁判日期：民國105年02月24日
裁判案由：實物代金
臺灣桃園地方法院行政訴訟判決104年度簡字第113號
105年1月25日辯論終結原告 陳勝勇 被告桃園市政府地方稅務局代表人 林延文 訴訟代理人 李麗素 上列當事人間實物代金事件，原告為確認桃園市政府地方稅務局（原桃園縣稅捐稽徵處）九十五年六月二十七日人字第0000000000號函所為之行政處分無效，並請求補發眷屬實物代金與眷屬補助費新臺幣（下同）八萬九千六百八十八元，而提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、管轄程序部分
一、按適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院；其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額或價額在四十萬元以下者，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序。民國一００年十一月二十三日公佈修正、一０一年九月六日施行之行政訴訟法第二百二十九條第一項、第二項第三款，分別定有明文。
二、查本件係原告為確認桃園市政府地方稅務局（原桃園縣稅捐稽徵處）九十五年六月二十七日人字第0000000000號函所為之行政處分無效，並請求補發眷屬實物代金與眷屬補助費八萬九千六百八十八元之事件，係涉訟金額為四十萬元以下者。自應由本院依修正行政訴訟法審理之，合先敘明。
貳、程序及實體部分
一、事實概要：原告原服務於被告機關，經銓敘部核准於八十二年八月一日退休生效並核定眷口大口、眷屬補助二人（長子 陳偉仁 、次子 陳偉力 ）在案，至八十八年第二期支領月退休金時，因原告未檢附該二子學生證，被告遂減配原告二子之眷屬補助費，又原告於九十四年十一月十八日向桃園縣政府（現改制桃園市政府）申請其配偶及母親之眷屬補助費，被告亦依據桃園縣政府九十四年十一月二十三日府人三字第0000000000號函示並參酌相關規定，自九十四年十一月十八日往前核算追溯兩個月補發原告其配偶及母親二名眷屬補助費，原告嗣於九十五年六月二十一日向被告申請補發眷屬代金及眷屬補助費等，經被告以九十五年六月二十七日桃稅人字第0000000000號函略以「…依據銓敘部函釋預發月退休金後，始有眷口之增減者，其增口者參照中央文職公教人員生活必需品配給辦法第四條規定，得補發自申請時起算不超過兩個月之眷屬實物配給及眷屬補助費，是以本案規定自臺端第一次申請九十四年十一月十八日起往前核算追溯兩個月發給，並無未妥」。函復原告，原告為確認上開所為之行政處分無效，遂提起本行政訴訟。
二、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.確認被告所為之行政處分無效，並補發眷屬實物代金與眷屬補助費八萬九千六百八十八元。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）原告為申請補發眷屬實物代金與眷屬補助費事件，前經被告以九十五年六月二十七日桃稅人字第0000000000號函（如證一）所為，錯誤引用「中央文職公教人員生活必需品配給辦法」（下稱配級辦法）第四條規定，准自九十四年十一月十八日起往前核算追溯兩個月發給，致原告尚有應領未領達七十四個月之眷屬實物代金與眷屬補助費新臺幣八萬九千六百八十八元之權益受損害，爰提起行政訴訟。自九十四年七月向被告提出申請補發起至一０四年八月十七日經臺北高等行政法院以一０四年度簡抗字第八號裁定抗告駁回，並不得抗告（如證二）之日止，已歷經逾十年，但原告目前仍處於受損害之法律狀態中。惟因原處分違法之處，甚為明顯：爰於一０四年九月一日依行政訴訟法第六條之規定，向被告申請確認上開行政處分無效（如證三），旋經被告於次日，以一０四年九月二日桃稅人字第0000000000號函復要旨略以：「臺端所請事項業經司法實體判決…本局依行政程序法第一百七十三條規定…不再處理」（如證四）。因原告於一０四年九月一日首次提出申請，被告未經處理，隨即以一０四年九月二日表明「不再處理」，已形同行政訴訟法第六條第二項前段明文規定，未被允許，而符合訴訟先行程序之要件；亦不符行政程序法第一百七十三條第二款規定：「人民陳情案有下列情形之一者，得不予處理：…同一事由，經予適當處理，並已明確答覆後，而仍一再陳情者。」如此應作為而不作為之事實。已有違依法行政原則。因原告具有法律上之利益，故有提起確認訴訟之必要，以其法律規範之效力，始有排除損害而保障確認利益之可能。
（三）經查，本案前經貴院於一０四年一月十二日以一０二年度簡再字第一號裁定駁回在案，依裁定書之理由第五點略以：「原確定判決，…其適用法規錯誤不能謂不明顯…服務機關…難謂盡調查之能事，…行政程序法第一百二十八條第一項第二、三款、第二項定有明文…。再審被告機關應本於職權…撤銷原處分，以期維護依法行政原則，保障公務員權益。」（如證五）惟有關「被告機關應本於職權…撤銷原處分」乙節，原告曾於四年前，即尚在行政訴訟期間，為顧及權益，爰於一００年二月八日向桃園市政府（原桃園縣政府）提出申請，請求轉請所屬該局依行政程序法第一百二十八條規定辦理（如證六）。雖經該府以一００年二月十一日府人給字第0000000000號函轉被告機關辦理（如證七），惟被告竟將應辦之行政作為與司法程序混為一談，率以一００年二月十六日桃稅人字第0000000000號含復原告略以：「…目前尚在第二審審理中…」（如證八）而不依行政程序法第一百二十九條規定辦理准許或駁回，亦屬應作為而不作為之違法行為。
（四）再查被告原行政處分所引用之配級辦法，僅屬行政命令，其所做之行政處分，顯無法律基礎。易言之，茲不論該行政命令，是否已廢止？其顯不適用以如鈞院前開一０四年一月十二日一０二年度簡再字第一號裁定書第五點所示：「其適用法規錯誤不能謂不明顯」而有行政程序法第一百一十一條第七款之規定：「其他具有重大明顯之瑕疵者」之無效處分事由存在，故被告引用該配級辦法既有錯誤，當屬有重大明顯瑕疵，故原所為之行政處分當然無效。又無效之行政處分，依同法第一百一十條第四款之明文規定，自始不生效力。再按大法官釋字第一八七號解釋：「…查公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法規定所賦予之權利，應受憲法保障…。」按行為時公務人員退休法第六條之一規定，眷屬實物代金則屬退休金之一種，當應受憲法保障。又依大法官釋字第四一三號解釋：「命令或判例皆不得在法律之外增列法律所無之限制。」而該配級辦法，已限制往前核算追溯兩個月發給，有違該釋字見解。另依中央法規標準法第十一條規定：「命令不得抵觸法律」、行政程序法第四條規定：「行政行為應受法律及法律原則之拘束」、同法第一百五十八條規定：「法規命令與法律抵觸者無效。」是故，被告原所為之行政處分，均與上述法律規定顯有抵觸而無效，亦有違行政程序法第一條規定之依法行政原則，被告本案之處理，以違反行政程序法第一條、第四條、第五條、第五十一條、第六十八條、第一百二十八條、第一百二十九條、第一百五十八條及第一百七十三條等規定，已如上所述及一０四年九月一日申請書說明內容所陳。爰請求判決如訴之聲明所示，以資救濟。
（五）原告對被告一０四年十一月四日桃稅人字第0000000000號函反駁如下（請參見本院卷第一０二頁之原告補充理由狀）：
1.答辯理由第二點略以：「…眷口如有異動，支給機關或轉發機關應核實增減之。…參照中央文職公教人員生活必需品配級辦法第四條規定，得補發自申請時起算不超過兩個月…」之規定辦理乙節，經查上開配級辦法，前經銓敘部針對本案以九十五年八月二十一日部退四字第0000000000號函釋說明二略謂：「…中央文職公教人員生活必需品配級辦法，現已廢止…不受事後補發兩個月或三個月之限制。…」（補證一）解釋在先。復又以一０四年三月十二日部退四字第0000000000號函復被告謂：「…援引配級辦法…應屬適法…」。竟對此同一案件，作相反解釋於後，先後解釋不無相互矛盾之處，應無可採。又該配級辦法以該部九十七年五月二日部退四字第0000000000號函釋：係屬行政院人事行政局（現為人事行政總處）之權責（補證二）…而該權責機關所訂定之中央文職公教人員生活必需品配給辦法，則經該主管機關以九十九年六月十八日局給字第0000000000之函釋說明二謂以：「中央文職公教人員生活必需品配給辦法，係以現職人員為適用對象（補證三）。故該配級辦法，對以退休之人員（原告）而言，顯然無援引之餘地。被告擅自援引，足證貴院一０四年一月十二日一０二年度簡再字第一號裁定書之第五點理由：「其適用法規錯誤不能謂不明顯」當屬可採。爰經據此裁定所提示意旨：於一０四年一月三十日向被告申請撤銷原處分去後（補證四），旋經被告以一０四年三月二十三日桃稅人字第0000000000號函復略稱：…銓敘部一０四年三月十二日答覆：「應屬適法…依行政程序法第一百七十三條規定將不再處理」（補證五）。退步言之，不論銓敘部如何解釋，均不得與法律有所抵觸，否則無效，已如起訴狀之事實及理由所詳述，在此不贅。基上所述之事實及理由，被告之答辯，顯無可採。今被告竟表示「將不再處理」，有違依法行政，因而有訴請確認其所為之行政處分無效之事由。且答辯理由第三點、第四點，係針對該配級辦法之適用問題，了無意義，當無可採。
2.綜上所述，被告對起訴狀所指違反行政程序法第一條、第四條、第五條、第五十一條、第六十八條、第一百二十八條、第一百二十九條、第一百五十八條及第一百七十三條等規定，未能置辯。至違反上開法律規定，亦曾於一０四年二月二十六日提起行政訴訟抗告聲請狀中述及（補證六），亦未能置辯如故，被告已莫然承認違法。準此之反面解釋，所為之行政處分自屬違法，當然依法無效：易言之，倘若被告原行政處分所為，因違反上開條文規定，尚不足以確認其違法而無效，則豈非形同具文。為此，敬請判如訴之聲明所示，以維權益。
三、被告答辯理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）按員工實物配給依左列規定辦理：…二、因故不及報領實物者，准自到職月份起補發，以不超過兩個月為限。」、「說明一…公教員工原已報領眷屬實物代金三口以上者，於八十三年度併一口後尚可報領兩口…。」、「支領月退休金人員，申請發給眷屬補助費及子女教育補助費應注意事項：一、申請退休人員之子女（未婚者為限）之年齡，一律按虛歲計算（以出生之年為一歲），凡年滿二十歲以上，未檢具在學證明書者，一律停發眷屬補助費（含眷屬實物代金）及子女教育補助費。」、「公務人員退休法施行細則第十九條第二項規定，領月退休者，其眷屬實物配給及眷屬補助費，應於申請時提出戶籍謄本，眷口如有異動，支給機關或轉發機關應核實增減之。及領月退休金人數之眷口，於申請月退休金已有異動，應核實增減之。至於預發月退金後，始有眷口之增減者，其增口者參照中央文職公教人員生活必需品配給辦法第四條規定，得補發自申請時起算不超過兩個月之眷屬實物配給及眷屬補助費，其有減配原因者，仍應核實扣減之。」為中央文職公教人員生活必需品配給辦法第四條、行政院人事行政局（行政院現為人事行政總處）八十二年六月二十二日82局肆字第25499號函釋、銓敘部六十五年八月二十六日（65）台特三字第22936號、七十三年十月十九日（73）臺華特三字第0795號函釋所明定。
（三）經查，本案原告主張被告錯誤引用「中央文職公教人員生活必需品配給辦法」及規定，致其權益受損。依銓敘部一０四年三月十二日（104）部退四字第0000000000號函釋：「…次查本部七十二年七月十八日台楷特三字第30206號函規定略以，支領月退休金人員之眷屬補助及眷屬實物代金均係比照現職人員之有關規定辦理。…並於四十八年十一月二日修正公布之退休法增列發給退休人員眷屬實物配給及眷屬補助費等規定。以上開退休人員退休金增列項目，既衍生自原配給辦法所定之現職人員給與，本部爰參照該辦法規定而以函釋規範相關執行細節，俾協助各機關辦理退休給與之發放，據此，各機關依退休法規定及本部函釋說明，援引原配給辦法規定，辦理退休人員眷屬實物配給及眷屬補助費之申請、發放事宜，應屬適法。」
（四）次查，原告於八十二年八月一日經銓敘部核准退休生效，並核定眷口大口、眷屬補助二人（長子陳偉仁、次子陳偉力）在案，嗣後每期退休金發放前被告均函請退休人員檢附戶口名簿及仍在學眷口之學生證影本，俾辦理退休金核發事宜。本案原告八十八年第二期支領月退休金前，被告以八十八年五月十四日桃稅人字第00000000號函通知原告檢證申請，原告僅提供戶口名簿，而未檢附眷口二人之學生證（當時該二人分別於六月及七月畢業），亦未提出補口之申請，被告遂依銓敘部六十五年八月二十六日（65）台特三字第22936號函釋規定自八十八年第二期停配其眷屬二人補助費，該期退休金並於八十八年七月十六日轉入原告帳戶在案，直至九十四年十一月十八日原告始向被告提出補發其「退休當時為支領配偶及母親之眷屬補助費」，依上開銓敘部七十三年十月十九日函釋規定參照配給辦法第四條第一項，原告之眷屬增加，其增加之眷口，僅得補發自九十四年十一月十八日申請時起算不超過兩個月之眷屬實物配給及眷屬補助費。又原告八十八年第二期查驗期間仍未檢附二子之學生證，遂自八十八年第二期減配該二子之眷屬補助費，且原告未於可增減之當期與其後之期間續請補報配偶及其母親之眷屬補助費，依上開規定應自其申請時開始補發。被告依上述法令及函釋，停發原告二子及補發其配偶及母親之眷屬實物配給及眷屬補助費之行政處分，於法有據，並無違誤。
（五）末查原告申請補發七十四個月之眷屬實物代金案，業經公務人員保障暨培訓委員會九十六年三月六日96公審決字第０一九九號復審決定、臺北高等行政法院九十六年度簡字第八四二號判決、最高行政法院九十七年度裁字第二０七一號裁定、最高行政法院九十七年度裁字第三二八五號裁定、最高行政法院九十七年度裁字第四六八五號裁定、臺北高等行政法院九十七年度簡再字第二十號判決、最高行政法院九十八年度裁字第二二五一號裁定、臺北高等行政法院九十八年度簡再字第十八號判決、最高行政法院九十九年度裁字第一０三０號裁定、臺灣桃園地方法院九十九年度國簡上字第三號民事判決、臺灣桃園地方法院一０二年度簡再字第一號行政訴訟裁定以司法實體判決「無理由」駁回確定在案。
（六）綜上所述，被告依核定公務人員退休權責機關銓敘部之法令、函釋所為之行政處分應為有效，並經原告歷次行政爭訟，均經司法實體判決無違誤及無理由駁回，原告之訴應認為無理由，請予駁回。
四、本院之判斷：
（一）按行政處分屬行政機關基於職權，對外所為公法行為。公法行為違法瑕疵，不能如私法行為動輒無效，我國實務向來採取學說所稱「瑕疵重大明顯理論」，認為公法上行為之當然違法致自始不生效力者，須其瑕疵已達重大而明顯之程度始屬相當，若未達到此一程度者，則視瑕疵之具體態樣，分別定其法律上效果（司法院大法官釋字第四一九號解釋參見）。從而我行政程序法對於行政處分的無效事由，依瑕疵重大明顯理論，採取列舉無效事由及概括規定，於行政程序法第一百十一條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。
七、其他具有重大明顯之瑕疵者」。參見釋字第四九九號、四一九號解釋意旨，所謂明顯，係指事實不待調查即可認定；所謂重大，就行政程序而言，則指瑕疵之存在已喪失其程序之正當性，或對人民自由權利之限制已涉及本質內容而逾越必要程度等而言。
（二）查原告主張原處分所引用之配級辦法，僅屬行政命令，其適用法規錯誤不能謂不明顯。惟原處分業經業經公務人員保障暨培訓委員會九十六年三月六日96公審決字第０一九九號復審決定、臺北高等行政法院九十六年度簡字第八四二號判決，均實質審查而認定原處分合法，雖經原告一再聲請再審，亦迭經臺北高等行政法院九十七年度簡再字第二十號判決、最高行政法院九十八年度裁字第二二五一號裁定、臺北高等行政法院九十八年度簡再字第十八號判決、最高行政法院九十九年度裁字第一０三０號裁定、臺灣桃園地方法院一０二年度簡再字第一號（即本院）行政訴訟裁定駁回確定在案。換言之，均係以原處分為有效處分為前提而審查其是否有違法得撤銷之事由，從無認定其有無效情事，合先敘明。
（三）原告在聲請再審及行政機關程序重新再開受阻後，另主張適用法規錯誤明顯即等於行政處分無效等語。惟查適用法律錯誤係典型的原處分違法得撤銷事由，並非無效事由，且原處分並不符合行政程序法第一百十一條第一至六款所列舉的六種無效事由，且原告前所提起的撤銷訴訟，業經調查事實及透過法令解釋，始得確立是否適用法令違誤，無論前審對於法令之解釋是否與本院解釋相違，即令解釋有違法瑕疵，但尚導致全然喪失程序正當或對於基本權本質內容之限制剝奪，難謂符合第七款所指重大明顯之瑕疵。從而原處分非屬無效，而僅屬是否違法得撤銷之範疇。基於行政處分存續力及司法判決既判力，在未能推翻前審既判力之前，該行政處分之違法與否，即令本院有與前審不同見解，亦僅能尊重該既判力，併此敘明。是原告主張原處分無效，顯無理由，依法自應駁回。
五、本件主要爭點事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第九十八條第一項前段，判決如主文。
中華民國105年2月24日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法官錢建榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3000元。
中華民國105年2月24日
書記官劉宗源