臺北高等行政法院100年度訴字第727號判決

裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第727號判決

裁判日期：民國100年08月25日

裁判案由：空氣污染防制法

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第727號100年8月11日辯論終結原告幸太企業股份有限公司代表人 李政峰 （董事長）訴訟代理人 劉大正 律師被告桃園縣政府代表人 吳志揚 （縣長）住同上訴訟代理人 黃子銘
李璦秀 兼指定送達代收人 莊志彬 上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國100年3月1日環署訴字第1000016162號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告分別於民國94年7月及95年1月間以「廠址：（門牌號碼）桃園縣大溪鎮瑞興里頂山腳27號之3。設廠地號：桃園縣○○鎮○○段○○○段144之5地號土地（下稱144之5地號土地）之部分。廠地面積：2,100平方公尺」及「幸太企業股份有限公司大溪廠經濟部工廠許可證（編號：000000000000，下稱工廠登記證）」等申請資料，向被告申請並取得核發固定污染源操作許可證各1紙（分別為「瀝青混凝土製造程序（M02）。證號：操證字第2108-03號（下稱瀝青許可）」及「堆置場程序（M03）。證號：操證字第3194-02號（下稱堆置場許可，瀝青許可及堆置場許可下合稱系爭許可）」）。嗣被告查證67、75、83、92及97年等年度之航測圖套繪地籍圖之航空正射影像圖，得知144之
5地號土地自67年至97年間並未設置任何廠房或機具，以及被告經由地籍圖資網路便民服務系統查證顯示144之5地號土地亦無相關生產設備，即原告提出之「公私場所固定污染源設置、操作許可申請資料」所載設廠地號位置自始並無瀝青混凝土製造之事實，而原告實際瀝青工廠卻設置於坐落桃園縣○○鎮○○段○○○段144之20、144之15、144之1地號土地（下分別稱144之20、144之15、144之1地號土地）之部分，且使用面積多達5,029平方公尺，與原申請記載2,100平方公尺不符，足徵其設廠地點事實明顯與申請資料不符，被告認定原告申請文件虛偽不實，爰依空氣污染防制法（下稱空污法）第24條第3項、固定污染源設置與操作許可證管理辦法（下稱管理辦法）第31條第1項第1款規定，撤銷原告所領系爭許可證。原告不服，於99年10月7日經由被告提起訴願，訴願遭無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告之申請文件並無「虛偽不實」：
⒈依最高行政法院98年度判字第48號、99年度判字第1142
號判決意旨，所謂虛偽不實，足以理解為對銷售商品或服務行為之表示或表徵與事實不符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，而足以引起錯誤之認知或決定者而言。換言之，所謂「虛偽不實」係指「欺騙」。
⒉原告先後於94年7月間、95年1月間向被告所屬環保局
申請核發系爭許可證，分別所提出之工廠登記證及其上記載廠址（桃園縣大溪鎮瑞興里頂山腳27號之3）、設廠地號（144之5地號土地之部分）、廠地面積（2,10
0平方公尺）等申請文件，並非偽造，豈有虛偽不實。⒊又「申請文件是否虛偽不實」與「申請文件之內容與實
際之事實不符」不同，工廠登記證概係由主管機關所核發，在該主管機關撤銷工廠登記證以前，豈能謂原告所提出工廠登記證之申請文件係虛偽不實。
㈡原告對於重要事項並無「提供不正確資料致使被告依該資料而作成行政處分」：
⒈查工廠登記證係由主管機關所核發，並非原告所偽造。⒉因此，原告先後於94年7月間、95年1月間向環保局申
請核發系爭許可證，分別所提出工廠登記證之申請文件，確保真正。是原告對於重要事項根本就沒有「提供不正確資料致使被告依該資料而作成行政處分」。
㈢原處分違反信賴及比例原則：
⒈144之5地號土地為原告所有，其使用地類別為「丁種
建築用地」可蓋廠房，並與144之20、144之15、144之1地號土地3筆相鄰。
⒉縱認被告所述屬實，惟144之5地號土地既係原告所有
，且其使用地類別為「丁種建築用地」可蓋廠房，則當原告向主管機關申請核發工廠登記證時，苟知廠房實際上係位於144之20、144之15、144之1地號土地上，自會將廠房搭蓋在144之15地號土地上，豈會捨自己所有且可供合法使用之144之5地號土地不用，反而將廠房搭蓋在不合法之他人土地上並挹注大量資金？⒊又辦理工廠登記證之主管機關在原告申請核發時，除實
質審查外，並曾赴現場履勘，認定真實後始核發工廠登記證，使原告信賴而投下大筆資金購置機器經營。今只因廠房係位於144之20、144之15、144之1地號土地而非位於原告所有144之5地號土地上，即全部歸責於原告，並謂原告係故意以A地合法文件申請B地之系爭許可，係對重要事項提供不正確資料，致使被告依該資料而作成行政處分，依行政程序法第119條規定，其信賴不值得保護，進而撤銷原告系爭許可證，自難謂有理。
㈣是原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原告於94年7月13日及95年1月24日向被告申請系爭許可
證，其所提送之申請資料包含目的事業主管機關核准設立、登記或營運之相關證明文件影本，包括工廠登記證。
㈡原告歷年來均以工廠登記證向被告申請系爭許可證，然依
原告自75年4月25日申請工廠登記，其申請設廠地點為14
4之5地號土地，且自75年迄今，除變更產品外，亦減少廠地面積及建築物面積。又依67、75、83、92及97年航測圖套繪地籍圖之航空正射影像圖得知，144之5地號土地自67年至97年未設置任何廠房或機具，另亦由地籍圖資網路便民服務系統顯示144之5地號土地亦無相關生產設備，實際上瀝青廠及土石堆置位在144之20、144之15、14
4之1地號土地之一部，依原告登記工廠地面積僅為2,10
0平方公尺（於92年1月14日變更為1,316.64平方公尺），但實際瀝青廠房及土石堆置未在144之5地號土地，使用面積亦高達5,029平方公尺（瀝青廠房3,006平方公尺，瀝青堆置2,023平方公尺），其事實明顯與申請資料不符，認定其申請文件虛偽不實，違反空污法第24條第3項、管理辦法第31條第1項第1款規定，被告依法撤銷其固定污染源操作許可證，並無違誤。
㈢原告向被告申請系爭許可證，應實際提送該廠設置地號之
工廠登記證（144之20、144之15、144之1地號土地），惟其最早之申請卻係提出臺灣省政府建設廳（下稱省建設廳）75建一字第215859號之工廠登記證（144之5地號土地）為申請文件，明顯以A地合法文件申請B地之相關許可，依行政程序法第119條規定，原告對於重要事項提供不正確資料，致使被告依該不正確資料而作成行政處分，其信賴不值得保護。
㈣原告之瀝青廠設置於自來水水源水質保護區，應實施環境
影響評估而未實施，又先後違反相關法令規定，為被告所屬工商發展處於99年8月2日府商登字第0990296499號及99年9月16日以府商登字第0990366079號函撤銷原告大溪廠瀝青混凝土產品及其原料動力之登記，故被告依管理辦法第31條第1項第7款規定，公私場所歇業、繳銷工廠登記或經目的事業主管機關公告註銷者，審查機關得撤銷或廢止其許可證。另原告亦違法掩埋事業廢棄物部分，經主管機關依廢棄物清理法及飲用水管理條例等處罰在案（本院98訴字第797號判決及98訴字第1743號判決），被告依法撤銷原告之系爭許可證，除構成要件該當外，亦與比例原則無違。
㈤綜上所述，原告違反空污法第24條第3項、管理辦法第31
條第1項第1款及第7款規定，被告依法撤銷原告領有之系爭許可證，並無不符之虞。
㈥是被告聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有系爭土地登記謄本（本院卷第18頁）、系爭土地地籍圖謄本（本院卷第19頁）、系爭許可及申請資料（訴願卷第13至56頁）、原告工商登記證（訴願卷第51、57頁）、原告歷年登記資料（訴願卷第58至59頁）、67、75、83年拍攝相片基本圖（訴願卷第63至65頁）、
92、97年拍攝航空正射影像圖（訴願卷第66至67頁）、桃園縣大溪地政事務所（下稱大溪地政）99年9月23日複丈成果圖（訴願卷第69頁）、原處分（本院卷第13頁）、訴願決定（本院卷第14至17頁）可稽。是本件應審酌之爭點即為：被告以原告未於申請固定污染源操作許可之地號上設置廠房或機具申請文件有虛偽不實為由，撤銷原告之許可證，是否適法？茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點予以析述。
五、按「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」、「固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或停止委託及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」空污法第1條、第
3條、第24條第3項定有明文。次按「本辦法依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第24條第3項規定訂定之。」、「中央主管機關得依固定污染源製程、設備之種類、規模，將前項固定污染源分為第一類固定污染源或第二類固定污染源，並指定公告之。」、「公私場所固定污染源有下列情形之一者，審核機關得撤銷或廢止其許可證：一、申請文件有虛偽不實。．．．」管理辦法第1條、第2條、第31條第1款亦規定甚明。茲以：
㈠原告歷年來均以工廠登記證向被告申請系爭許可證，然依
原告自75年4月25日申請工廠登記，其申請設廠地點為14
4之5地號土地，且自75年迄今，除變更產品外，另減少廠地面積及建築物面積，而原告於94年7月及95年1月間亦以工廠登記證等文件申請核發許可，該等文件具體載明廠址設於門牌號碼桃園縣大溪鎮瑞興里頂山腳27號之3、坐落144之5地號土地之部分、廠地面積：2,100平方公尺等事項內容，向被告申請並取得核發系爭許可證。惟經被告查證67、75、83、92及97年等年度之航測圖套繪地籍圖之航空正射影像圖及地籍圖資網路便民服務系統，得知系爭144之5地號土地上自67年至97年間並未設置任何廠房、機具或相關生產設備，即原告提出之申請許可之相關文件所載設廠地號位置自始並無瀝青混凝土製造，經囑託大溪地政至現場實際測量結果，發現原告瀝青廠實際設置於144之20、144之15、144之1地號之部分土地，使用面積高達5,029平方公尺等事實，有系爭許可及申請資料、原告工商登記證、原告歷年登記資料、67、75、83年拍攝相片基本圖、92、97年拍攝航空正射影像圖、大溪地政99年9月23日複丈成果圖（訴願卷第13至67、69頁）為證，上開情事且為原告所不爭執，足徵原告設廠之實際地點明顯與申請資料不符，是被告認定原告申請文件虛偽不實，依空污法第24條第3項暨管理辦法第31條第1款規定，撤銷原告所領系爭許可證，已難認有何違法。
㈡按空污法第1條明定其立法目的在於防制空氣污染，維護
國民健康、生活環境，以提高生活品質，而管理辦法既係由空污法第24條第3項規定授權訂定，是管理辦法第31條第1款所稱之「申請文件有『虛偽不實』」之定義，應為合目的性之解釋，不僅為刑法上偽造、變造之意義屬之，即廠商以自己名義所製作之申請文件反於真實亦屬之，方得落實空污法防制空氣污染、維護國民健康、生活環境以提高生活品質之要求。原告雖以：所謂虛偽不實，足以理解為對銷售商品或服務行為之表示或表徵與事實不符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，而足以引起錯誤之認知或決定者而言，即「虛偽不實」係指「欺騙」，而原告申請核發系爭許可證所提出之工廠登記證等申請文件均係由經濟部核發，並非偽造，自無虛偽不實，更無對於重要事項提供不正確資料致使被告依該資料而作成原處分可言等情為主張。惟查，本件原告係提出工廠登記證等文件為申請資料，惟其所提相關文件既有前述未符合事實之情事，自已該當管理辦法第31條第1款之情事。尤以原告係具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，依空污法第24條第1項應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向被告申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更；並於固定污染源設置或變更後，應依空污法第24條第2項檢具符合本法相關規定之證明文件，向被告申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作，核空污法第24條之規定意旨，乃環保機關為核發固定污染源操作許可證，有必要就固定污染源設備及製程等資料逐項審查，以正確評估污染排放情形及其對環境影響，且核原告於操作許可申請表中，亦於第4項保證書欄位中具體載明：
「．．．保證本申請表及所附申請文件，係在本人指導及監督下，經由本人確認合適之人員，妥善收集、整理及評估所得。據本件對此申請文件之作業要求及本人最佳之認知與信心，本人保證所申報文件俱為真實、精確及完整．．．」（訴願卷第46、54頁），而依管理辦法第2條之規定，管理辦法之適用對象為依空污法第24條第1項指定公告之固定污染源，而本件原告瀝青廠既未於其所申請之14
4之5地號土地上設置，反而設置於未申請之144之20、
144之15、144之1地號土地上之事實，已如前所述，是原告所提上開工廠登記證等申請文件，足以不當影響被告就固定污染源發生地點所為判斷，且工廠實際面積（5,02
9平方公尺）超出工廠登記證所載（2,100平方公尺）逾一倍有餘，亦不當影響被告就固定污染源污染數量所為判斷，而固定污染源之設置地點、污染物排放數量均係核發系爭許可證被告應審核之重要事項，是原告之申請文件就此部分既有虛偽不實之情形，均足破壞空污法之上開立法目的，是被告以原告申請文件虛偽不實，違反首揭法條及管理辦法明定業者應遵守之義務，因而依法撤銷原告取得之系爭許可證，自無違誤。
㈢繼按「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護
︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」行政程序法第
119條規定甚明。原告雖復主張：辦理工廠登記證之主管機關在原告申請核發時，除實質審查外，並曾赴現場履勘，認定真實後始核發工廠登記證，使原告信賴而投下大筆資金購置機器經營，今只因廠房係位於144之20、144之
15、144之1地號土地而非位於原告所有144之5地號土地上，即全部歸責於原告，且被告未先以限期改善通知要求原告變更工廠登記證設廠地號，逕行撤銷系爭許可證，自難謂有理；且144之5地號土地為原告所有，其使用地類別為「丁種建築用地」可蓋廠房，而144之20、144之
15、144之1地號3筆土地相鄰，如原告申請核發工廠登記證時即知廠房實際上係位於144之20、144之15、144之1地號土地上，自會將廠房搭蓋在144之15地號土地上，豈會捨自己所有且可供合法使用之144之5地號土地不用，反而將廠房搭蓋在不合法之他人土地上並挹注大量資金之理，是原處分違反信賴及比例原則等情。惟查：
⒈原告係以144之5地號土地申請設置瀝青廠，惟自75年
起迄今並未設置於該地號土地上任何廠房或機具，亦無相關生產設備，而瀝青工廠實際卻設置於144之20、14
4之15、144之1地號土地上，設置位置已完全不同；且瀝青廠實際設廠使用面積高達5,029平方公尺（瀝青廠房3,006平方公尺，瀝青堆置2,023平方公尺），超出原登記面積（2,100平方公尺）逾一倍有餘，差異甚大，明顯與申請資料不符，均如前所述，是被告認定其申請文件虛偽不實，違反空污法第24條第3項暨管理辦法第31條第1款規定，以原處分依法撤銷系爭許可證，並無違誤。
⒉原告雖一再主張辦理工廠登記證之主管機關在原告申請
核發時，除實質審查外，並曾赴現場履勘，認定真實後始核發工廠登記證，使原告信賴而投下大筆資金購置機器經營等情，非惟被告所否認，而本件原告最初申請工廠登記證之主管機關係省建設廳，原告僅泛言陳稱省建設廳曾赴現場履勘，惟未見其所稱省建設廳至現場履勘之具體情況及依據為何釋明，縱謂曾現場履勘，亦難認非職掌地政業務之省建設廳得就原告即將設置瀝青廠之位置及面積為何確定之舉措。更有甚者，原告最初申請核發工廠登記證時，係提出配置平面圖、建物平面圖及機械動力設備圖作為申請資料（原處分卷第60至61頁），經細繹上開申請文件，原告瀝青廠之機械房、平台、倉庫、操作室及露天堆置場均係設置於144之5地號土地上，分別占136.29平方公尺、163.77方公尺、33.64平方公尺33.64平方公尺、360平方公尺，總面積693.
7平方公尺，並留有空地1,406.3平方公尺，因而以基地總面積2,100平方公尺申請工廠登記獲准，是瀝青廠應設置之位置、面積之相關圖面既均由原告委由專家繪製並作為提出申請，自無原告所稱可能因誤解而設置於
144之20、144之15、144之1地號土地之可能，且省建設廳既以原告之圖面核准發給工廠登記證，亦難認原告主張現場履勘之情為真。是原告事後違反該測量成果圖之繪製應於144之5地號及相關位置設置瀝青廠，反而於144之20、144之15、144之1地號土地上設置大於原申請面積一倍有餘之廠房面積，與工廠登記證所載及其所附申請圖面完全相悖，應完全歸責於原告；而原告明知工廠登記證所載之設置位置、面積與其實際設廠面積完全不合，仍執工廠登記證為申請文件申請系爭許可證獲准，是由此以觀，原告於申請核發系爭許可證時，申請文件有虛偽不實，即對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使被告依該資料而核發系爭許可，依行政程序法第119條第2款之規定，原告就被告核發系爭許可證之信賴自不值得保護，是被告依法撤銷原告領得系爭許可證，洵屬有據。
六、綜上論述，原告起訴論旨，並非足採。從而，原處分認原告申請核發系爭許可證之申請文件虛偽不實，對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使被告依該資料而核發系爭許可，是原告就被告核發系爭許可證之信賴自不值得保護，進而依空污法第24條第3項、管理辦法第31條第1項第1款規定，撤銷原告已領得之系爭許可證，認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及證據經本院審酌後，核與本判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年8月25日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官許瑞助
法官林玫君法官鍾啟煌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年8月25日
書記官吳芳靜