臺北高等行政法院102年度訴字第2028號裁定

裁判字號：臺北高等行政法院102年訴字第2028號裁定

裁判日期：民國103年03月20日

裁判案由：國有財產法

臺北高等行政法院裁定
102年度訴字第2028號原告 謝柏林
朱錦市 被告財政部國有財產署北區分署代表人 黃偉政 （分署長）訴訟代理人 程稚茵 上列當事人間國有財產法事件，原告不服財政部中華民國102年11月4日臺財訴字第10213955620號訴願決定（案號：第00000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主文本件移送至臺灣臺北地方法院。
事實及理由
一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」、「當事人就行政法院有無受理訴訟權限有爭執者，行政法院應先為裁定。」行政訴訟法第2條、第12條之2第2項及第5項分別定有明文。因此行政法院審判權對象乃公法性質之爭議，個案爭議如屬私法性質，則應循民事訴訟程序請求救濟，始為適法。且當事人對訟爭事件是否為公法爭議時，法院應先為裁定，並應將非屬公法爭議之案件，移送於管轄法院。。
二、事實概要：原告於民國（下同）102年1月14日向被告申請承租臺北市○○區○○段○○段○○、○○、○○、○○、○○、○○、○○、○○、○○地號等9筆國有土地（下稱系爭土地），經被告以102年3月4日臺財產北租字第1020003901號函（下稱系爭函文）復略以：「 台端 等2人申請依國有財產法第42條第1項第2款規定承租臺北市○○區○○段○○段○○、○○、○○、○○、○○、○○、○○、○○、○○地號9筆國有土地供造林使用乙案，因位屬法定山坡地範圍，依法令規定不得辦理出租，請查照。說明：一、……二、依國有非公用不動產出租管理辦法第19條之1規定略以，經劃設為高海拔山區、中海拔山區、低海拔山區、海岸地區及嚴重地層下陷地區之土地供造林使用者，不得依旨述規定辦理出租。案經臺北市政府工務局大地工程處102年
2月8日北市工地企字第10230560600號函查復，旨述土地皆屬山坡地範圍。故依上述法令規定不得辦理出租，檢還所送附件全份，……。」等語。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，原告仍不服，乃提起本件訴訟。
三、本件原告主張：㈠程序事項：
⒈依行政訴訟法第2條規定，本件確屬公法上之爭議，本院就本件訴訟有審判權。
⑴按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政
訴訟。行政訴訟法第2條定有明文。次按我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判，而因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（司法院釋字第448號、第466號解釋參照）。人民依相關行政法規向主管機關申請訂約，因其請求之權源並非基於私法上之規定，且主管機關得就該申請案件審查是否具備規定之要件，而為同意與否之決定，亦係本於公法上所賦予之權限，自屬公權力行政範疇。故主管機關倘認人民之申請與規定要件不符，予以拒絕時，因人民與行政機關間尚無私法契約之法律關係存在，核非屬私法上之爭議事件，人民自無從循民事訴訟途徑以救濟，且因主管機關就具體申請案件所為否准決定，已直接對外發生法律效果，應認該當於訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定所稱之行政處分，申請人如有不服，自得提起行政爭訟，方符「有權利斯有救濟」之法理（司法院釋字第540號及第695號解釋意旨參照）。
⑵經查，本件原告據以申請之國有財產法及其授權訂定之國
有非公用不動產出租管理辦法等相關規定，足見財政部頒行上開管理辦法，使一般人民具備一定要件者，得就國有非公用土地向主管機關申請承租，明顯係為執行國有財產法，以達成國有非公用土地之管理目的所訂定之行政規則，基於行政自我拘束原則及平等原則之作用，已對外產生法效性，一般人民自得本於國有非公用不動產出租管理辦法之相關規定，請求相對人就其申請為准駁之決定，而有提起行政爭訟之公法上請求權基礎（最高行政法院99年度判字第212號判決理由參照）。是以本件被告經財政部分層負責授權就原告提出之國有非公用土地承租申請案件，依上開規定予以審查，認定原告之申請與規定要件不符，而否准所請，核屬基於國家行政機關之地位，就人民之申請事件，行使公權力所為之公法上決定，並對外發生一定之法律效果，足認具行政處分之性質（本院101年度訴字第499號判決參照）。是以，本件自屬公法上之爭議，本院自有審判權，合先敘明。
⒉依行政訴訟法第13條第1項後段規定，本院就本件訴訟有管轄權。
按以公法人之機關為被告時，由該機關所在地之行政法院管轄，行政訴訟法第13條第1項後段定有明文。經查，本件被告所在地為臺北市○○○路○段○○○號3樓，本院有管轄權，合先敘明。
㈡實體事項：
⒈按國有財產法第42條第1項第2款、國有非公用不動產出租管
理辦法第18條第2款之規定，原告前於102年1月14日函檢附「承租國有非公用不動產（造林）申請書」、「82年7月21日前已實際使用證明文件」等申請承租文件，以合於上開規定，書面向被告申請逕予出租系爭土地供造林使用。被告既已受理原告之承租申請，理應就原告所提逕予出租申請事項為審認並為逕予出租之決定。
⒉再者，依原告所提證明文件及被告兩次派員現場所勘查樹木
生長情形，已可認定早於日據時代（即38年以前）確實由原告謝柏林之父親 謝清標 及母親 謝連欵 種植樹木（造林）占有使用，而一脈相承，現由原告夫妻所接續（造林）占有使用，自屬符合上開逕予出租之規定。詎被告雖認定原告確在系爭土地上種植樹木（造林）占有使用，然就原告所提逕予出租申請事項，竟恣意原處分為否准之決定，原告前向被告申復又遭否准，原告仍不服，續提訴願，遭決定不受理駁回，顯已違反前開規定，致有侵害原告權益等情事。
⒊又被告雖稱系爭土地屬山坡地範圍，依國有非公用不動產出
租管理辦法第19條之1規定不得辦理出租云云。惟被告卻將系爭土地旁之多筆土地，逕予出租他人使用，實已違反行政自我拘束原則及平等原則甚明。
㈢綜上所述，聲明求為判決：
⒈訴願決定及系爭函文均撤銷。
⒉被告對於原告102年1月4日之申請案件應作成准予出租系爭土地予原告之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、本件被告抗辯：㈠按我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定
，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上之契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決，此有司法院釋字第448號解釋在案。
㈡次按訴願法第1條第1項、第3條第1項及行政訴訟法第10
7條第1項第1款之規定以及最高行政法院57年判字第472號判例意旨，人民與人民或人民與國家間因私權關係發生爭執者，屬於民事訴訟，應由普通司法機關受理審判，非行政機關所應審究。被告代表國庫出租或出售公有財產之一切行為，係私法上之契約行為，人民對此有所爭執，應提起民事訴訟以求解決，然原告竟就此不得提起行政爭訟之事件提起訴願，復提起行政訴訟，自非合法。
㈢綜上所述，聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由被告負擔。
五、本院之判斷：
（一）按「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」、「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，非行政官署所能逕行處斷。」最高行政法院58年判字第270號及59年判字第196號著有判例可資參照。再司法院釋字第448號解釋：「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」並於理由書內指明前揭最高行政法院58年判字第270號判例意旨，在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。故行政機關代表國庫出售或出租公有財產，如與人民發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇（最高行政法院99年度裁字第2879號、100年度裁字第2411號及100年度裁字第3078號裁定意旨可資參照）。
（二）經查：本件原告申請承租系爭土地，經被告以系爭函文復：「主旨：台端等2人申請依國有財產法第42條第1項第
2款規定承租臺北市○○區○○段○○段○○、○○、○○、○○、○○、○○、○○、○○、○○地號9筆國有土地供造林使用乙案，因位屬法定山坡地範圍，依法令規定不得辦理出租，請查照。說明：一、復台端102年1月14日函二、依國有非公用不動產出租管理辦法第19條之1規定略以，經劃設為高海拔山區、中海拔山區、低海拔山區、海岸地區及嚴重地層下陷地區之土地供造林使用者，不得依旨述法令規定辦理出租。案經臺北市政府工務局大地工程處102年2月8日北市工地企字第10230560600號函查復，旨述土地皆屬山坡地範圍。故依上述法令規定不得辦理出租，……」等語（見本院卷第39頁），即被告以系爭函文否准原告之申租案，揆諸前揭最高行政法院判例意旨及說明，可知被告乃係基於私法關係以出租人之地位向原告所為之意思表示，並非基於公法關係以官署地位向原告所為之行政處分，乃行政機關代表國庫出租公有財產之私法關係所生之爭執，其性質應為私權爭執之民事事件，而非公法上爭議事件，自應依民事訴訟程序向普通法院民事庭請求救濟，本院並無受理訴訟之權限。
（三）至原告援引司法院釋字第540號及第695號解釋意旨，主張：被告以系爭函文否准原告申租案，自屬行政處分，本院有管轄權云云。惟查：司法院釋字第540號解釋係關於國民住宅條例，並非對與本案有關之國有財產法所為之解釋。其雖於解釋中理由敘及國民住宅條例有其行政目的，但採訂立私法契約之私經濟措施為之，故已進入訂約程序者，即發生私法關係，嗣後若有爭議，應循私法救濟程序。在未進入訂約程序前之申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果，不符合該當要件，而未能進入訂約程序者，因未成立任何私法關係，應提起行政爭訟。惟此係因國民住宅條例之行政目的，而由行政機關基於職權予以審核裁量，發生公法上之准駁效力。至本件則為兩造間單純之國有土地之出租之爭執，與一般私人間之土地租賃之本質並無不同，並無何行使公權力關係，自難比附援引。次查：司法院第695號解釋係針對各林管處對於人民依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」申請訂立租地契約，未為准許之決定所生之爭訟而為之解釋，與本件係屬租賃契約發生爭議不同，亦難比附援引。足見原告之主張，不足採據。
六、綜上，本件因被告否准原告申租系爭土地所生爭議，屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟私法爭議範圍，詳如上述，故原告自應向普通法院訴請裁判，行政法院並無審判權，即本院亦無受理訴訟之權限。
又本件被告所在地係在臺北市○○○路○段○○○號3樓，依民事訴訟法第2條第1項之規定，自應屬臺灣臺北地方法院管轄，爰前揭規定，將本件移送至有受理訴訟權限之管轄法院。
七、依行政訴訟法第12條之2第2項裁定如主文。中華民國103年3月20日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官王立杰
法官洪慕芳法官許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國103年3月20日
書記官林淑盈