裁判字號：臺北高等行政法院108年年訴字第936號判決
裁判日期：民國109年05月27日
裁判案由：公務人員退休資遣撫卹法
臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第936號原告 瞿如沅 被告 銓敘部 代表人 周弘憲 （部長）訴訟代理人 王永偉 （兼送達代收人）
廖康如 上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國108年1月15日108公審決字第163395號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係臺北市政府警察局大同分局退休公務人員，前經被告依民國84年施行之公務人員退休法（下稱舊退休法，於107年11月21日廢止）核定，於107年6月30日前退休生效，並支領月退休金。被告 嗣依 106年8月9日公布、107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱新退休法）第36條、第37條及第39條等規定，以107年5月14日部退一字第1074457703號函（下稱原處分），重新計算原告自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日以後之每月退休所得。原告不服，提起復審，經復審決定駁回，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
(一)聲明：
1.復審決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
(二)陳述：原告經被告依舊退休法核定退休生效，並依法給與退休所得，包括退休金及公保養老給付優惠存款等在案。原告與國家間退休給與關係之內容、種類、金額，於退休生效當時，均已告確定。依憲法第18條規定，原告所享有之退休金等權利，自應受到制度性保障。被告竟無視於此，依據違憲之新退休法第36條、第37條及第95條第2項等規定，溯及既往，不再適用原告退休當時有效之舊退休法等有關規定，而重新調整、計算原告退休所得，使原告退休權益嚴重受創。法安定性原則及信賴保護原則，均係憲法上基本原則，任何新制定之法律或命令，均不得與之牴觸，否則即屬無效，上述原則顯現於新、舊法律或命令之比較，最具體之原則，即為法律不溯及既往之原則，庶「依舊法已取得之權益」，不致為違憲之立法所剝奪，此與尚在職公務人員「可預期之權益」，而非「已取得之權益」，新法可酌情依信賴保護原則，予以變動者，顯相逕庭。參酌司法院釋字第620、717號解釋意旨，若將舊法的構成要件「套用」到新法的法律效果，強解為：依舊法之法律效果所領取之月退金及優惠存款係屬持續性的法律關係，而依舊法法律效果所領取一次退休金，則不屬於持續性的法律關係，顯然將「法律效果」曲解成為「構成要件」之一部分，戕害已退休公務人員的權益，使今後已退休公務人員退休金，無從受到制度性的保障。107年7月1日以前已退休的公務人員，已完全實現舊退休法所規定之退休構成要件，自應依舊退休法規定定其法律效果，領取當時所規定之退休金及優惠存款。迺被告竟根據違憲之新退休法重新核定原告之退休金及優惠存款，使原告受到莫大的損害，自難甘折服。
三、被告則略以：
(一)聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
(二)陳述：
1.原告原係臺北市政府警察局大同分局退休人員，經被告核定於107年6月30日前退休生效，嗣被告依新退休法第36條、第37條及第39條規定，按退休總年資及退休等級，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後起各實施期間之每月退休所得，於法並無違誤。
2.原公務人員退休制度面臨諸多不合時宜亟待改革的問題，新退休法明定調整公務人員退休所得，係在維持公務人員退撫制度之公平合理及永續經營，立法目的係基於原退休制度確有改革之迫切公益需求，且新退休法並未全部逕予終止退休人員之退休給付，所採取分階段實施減少給付之緩步改革作法，已給予充分過渡期間，並於第36條第3項及第39條第2項，明定公務人員退休所得依新退休法規定調降時，每月所領退休所得不得低於最低保障金額，不致影響已退休公務人員之生活尊嚴，並特別考量情況特殊之退休公務人員承受變動能力較低，因而給予人道關懷之保障機制，以減緩衝擊，故參酌司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，並未違反信賴保護原則。
3.新退休法第36條、第37條明定退休人員每月退休所得於該法施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用新退休法施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，自非新退休法之溯及適用，從而，被告依新退休法所為原處分，自該法施行後調降退休公務人員每月退休所得，無涉禁止法律溯及既往原則。
4.又上述新退休法規定，雖將既有制度作些許修正，惟其用意仍在落實所有公務人員皆可於退休後請領合理退休所得，並無違背憲法所定制度性保障之意旨。
5.至新退休法規範所欲追求之公益與侵害個人之私益並非顯不相當，未違反比例原則。新退休法第7條第1項所指「政府負最後支付保證責任」係指，如退撫基金發生給付不能時，當由政府負起最終支付退休金之給與責任，方符合退休金給付係屬國家責任及落實社會安全網絡之真意，因此，當退撫基金財務精算預警有財務疑慮時，政府即應設法改善或提供解決之道，始為政府之責。
四、本院之判斷：
(一)按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。所謂「在法律上顯無理由」，係指依原告於訴狀內記載之事實觀之，在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言。次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號解釋在案。準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。故原告起訴所爭議者，如僅係行政處分作成所依據之法律是否違憲，該法律嗣經有權解釋之司法院作成合憲解釋者，行政法院既應依解釋意旨而為裁判，原告以行政處分所根據法律係屬違憲為由，所提訴訟，在法律上顯無可能獲得勝訴判決，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
(二)本件事實如事實概要欄所示，有原處分書及復審決定書（本院卷第15-31頁）可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。原告起訴所爭執者，無非被告以原處分重新審定原告107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日以後每月退休所得，所依據之新退休法第36條、第37條及第39條等規定，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、法安定性原則云云，被告適用該等條文，以原處分重新審定原告107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，係屬違法。惟查：立法委員 林德福 等38人因行使職權，新退休法第4條第4至6款、第7條第2項、第18條第2、3款、第36至38條、第39條第1、2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公務人員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公務人員保險養老給付與優惠存款利息（下稱優存利息）、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認新退休法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；第4條第4、5款、第18條第2、3款、第36至38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背。並於解釋理由中說明：
1.舊退休法第8條第1項所稱「由政府負最後支付保證責任」，由退撫新制所採由現職公務人員與政府按法定比率共同撥繳費用設立之退撫基金，負責支給之共同提撥制本旨理解，應指於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應；至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視。共同提撥制自實施以來，未依歷次精算報告之意見足額提撥，長期採取不足額提撥政策，致未能及時挹注退撫基金所需財源，加以退撫基金之投資宜採穩定、保守而非冒險策略之本質等因素，致退撫新制施行越久，潛藏負債越增。退撫基金係退休公務人員老年經濟生活安全之憑藉，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限，自屬重要公共利益。新退休法第7條第2項將撥繳費用之基準由原8%至12%，提高為12%至18%，固將減少現職人員每月可支配收入額，而限制其財產權，然係自新退休法施行後，始對未來發生效力，未溯及適用於過去已完成之撥繳，自無法律溯及適用或侵害受規範對象工作權之問題；且該規定除顧及退撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職人員實際負擔能力，授權由行政院會同考試院，依據退撫基金定期財務精算結果，共同釐訂調整實際提撥費率（第8條第1項參照）後，逐步調至上限之18%，與上述立法目的之達成間，確有合理關聯，未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。
2.新退休法所規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新退休法生效施行後始完全實現，並非該新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則；非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持及如何維持之形成空間。又雖84年施行之舊退休法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新退撫法公布時已逾20年，受規範對象據此舊退休法將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。惟查，對原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益，其目的正當，綜合理由如下：(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休公務人員，因服務期間之不同，月退休所得有顯著差異；(2)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；(3)降低政府因補貼優存利息之財務負擔；(4)消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；(6)維護退撫基金之存續，及(7)延緩政府培育人才提早流失。而新退休法以服務年資與本俸二要素，為退休所得替代率計算基準，及就原月退休所得【即舊制年資月退休金（含月補償金）、新制年資月退休金與月優存利息之總和】於超過新退休法第37條所定年度退休所得替代率與本俸計算之總額時，先以優存利息、再以舊制退休金（含月補償金）、最後以新制退休金之順序扣除，上述替代率設定及扣減順序之規定，有助於法律目的之達成；另新退休法所設最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率，暨對因公傷病命令退休者之原退休所得，不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，是所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
(三)綜上，新退休法第36、37、39條等規定，無涉法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，並無違背，業經大法官作成司法院釋字第782號解釋，本院審理案件適用法律時，應受該解釋見解之拘束。是原告主張上述規定違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及法安定性等原則，而訴請撤銷復審決定及原處分，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回原告之訴。
(四)末按司法院釋字第782號解釋理由書第122段業已指明：「倘現階段改革目的確可提前達成，則相關機關至遲應於依第92條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就系爭法律附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施（例如計算後減少退休公務人員特定月份退休所得之調降金額），俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。」是主管機關不得怠忽新退休法第92條所課予責任，應於該法自107年7月1日起施行後5年內，進行第一次檢討時，斟酌調增公務人員退休所得，減少退撫制度改革造成之衝擊，併此敘明。
據上論結，原告之訴為顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年5月27日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官李玉卿
法官鍾啟煒法官李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年5月29日
書記官方偉皓