裁判字號：臺中高等行政法院96年訴字第2號判決
裁判日期：民國96年05月30日
裁判案由：優惠存款
臺中高等行政法院判決
九十六年度訴字第二號原告甲○○被告台中市政府代表人乙○○訴訟代理人戊○○
丙○○丁○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服教育部中華民國九十五年十月廿七日台訴字第0000000000Ａ號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告係台中市忠明國民小學退休教師，於民國九十三年八月退休並領取公保養老給付金額新台幣（下同）
一、五九五、五○○元（以每百元為每單位整數）存入台灣銀行股份有限公司水湳分公司。嗣教育部於九十五年一月廿七日以台人㈢字第0000000000Ｂ號令修正發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱退休教職員公保優存要點）第三點之一規定，並自同年0月00日生效。經被告依上揭修正要點規定核算結果，因原核定原告之公保養老給付總額一、五九五、五○○元，高於依修正後公保優存要點得續存優惠存款之最高金額一、○五九、六六七元，被告乃以九十五年八月七日府人給字第○九五○一五九五五一號函知原告於上開要點第三點之一施行後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額一、○五
九、六六七元辦理。原告不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：原處分（即被告九十五年八月七日府人給字第○九五○一五九五五一號函）及訴願決定均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按依訴願法第三條及行政程序法第九十二條規定，行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。被告以九十五年八月七日府人給字第○九五○一五九五五一號函，審定原告儲存於台灣銀行水湳分行之公保養老給付優惠存款金額一、五九五、五○○元，調整為一、○五九、六六七元之行政行為，當屬就公法上具體事件所為之決定，則上開函文確屬行政處分無誤。
二、按保險養老給付優惠存款制度，首由國防部於六十年十一月三日公布之「陸海空軍退伍除役官兵退伍金優惠儲蓄存款辦法」中採行。嗣銓敘部基於「文武衡平」原則，於六十三年十二月十七日訂定發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，六十四年二月三日財政部再奉行政院核准訂定「學校退休教職人員保險養老優惠存款要點」，並溯及自六十三年十一月一日起施行，財政部復以（六四）台財錢字第一四五七號函，明釋公立學校退休教職員所領取之公保養老給付金額，可比照退休公務人員優惠存款辦理。又優惠存款係以公立學校退休教職員退休時之公保舊制年資養老給付最高月數，按當月保險俸（薪）給計算給付金額，其制度目的係照顧教職員退休後之生活，俾使其維持一定之生活水平，乃國家照顧退休教職員生老病死及安葬之「退休制度」之一種，與一般人民向銀行約定定存契約之私法契約行為迥然不同。倘公務員選擇支領一次退休金並辦理優惠利率存款時，該項存款之優惠利率請求權，即屬公務員退休金請求權之一部分（台中高等行政法院九十三年度簡字第一二二號判決參照）。是教師依法辦理退休，係屬公法上權利之行使，而優惠存款即為退休金之一部，本質上屬財產權，依憲法第十五條、司法院大法官會議釋字第一八七號及第四○○號解釋意旨，即應受憲法保障，故依中央法規標準法第五條第二款及第六條規定，其須以法律定之，無由以行政命令之方式加以規範。另依釋字第四四三號解釋意旨，公保養老給付金額優惠存款既係給付行政措施，因涉及對象涵蓋軍公教人員，事關國家對其退休後之照護義務，並關係廣大軍公教人員及其眷屬退休生活之安定，應屬涉及公共利益之重大事項，故應有法律或法律授權之命令為依據之必要。教育部僅以公保優存要點第三點之一之便宜措施，減少退休教職員之養老給付得辦理優惠存款之金額，此等限制原告財產權之舉並非以法律為之或得法律之授權，實與法律保留原則及上開解釋意旨相悖。
三、次按公立國民中小學聘任之教師係基於聘任契約擔任教育工作，依該聘任契約，係約定教師應履行公立國民中小學對於學生所應提供之教育服務及所得行使之公權力行政，以達成給付行政之公法上目的，性質上屬行政契約。又契約關係之成立，本質上仍屬雙方間意思表示之合致，是關於聘約內容之事項，無由一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言，自不應承認校方有以行政處分形成或改易聘約內容之權限（最高行政法院九十二年裁字第一五四九號裁定參照）。原告與國家間既存在公法契約法律關係，公保養老給付金額優惠存款即屬契約內容之一部分，雙方即應受此契約內容之拘束，無由於未經他方同意之情形下片面修改契約約款。退步言之，縱令國家確有公益上之理由而認有調整契約內容之必要，亦應遵守行政程序法第一百四十五條至第一百四十七條之規定，應補償原告之損失始得為之。今教育部片面變更優惠存款之內容，顯然違約。
四、按信賴保護原則係國家提供人民信賴基礎後，應考量如何受本身所為事前行為拘束之問題，以避免國家事後罔顧人民之信賴，使其遭受不可預測之損失或負擔。故人民因信賴既存之法秩序，安排其生活或處置其財產，不得因嗣後法規之制訂或修正，而使其遭受不能預見之損害，因此保障人民之既得權，並維護法律之尊嚴（行政程序法第八條、釋字第五二五號、第五二九號、第五八九號解釋及最高行政法院八十八年判字第三八四六號判決參照）。原告於被告為本件處分前，已因信賴既存之舊要點而安排或處置財產，是原告確因舊要點之施行而產生信賴基礎，已該當信賴要件之事實，並在客觀上有具體信賴之表現，確有值得保護之利益，被告不得因該要點之嗣後修正，而使原告遭受不能預見之損害。詎被告無視上揭信賴保護原則之適用，率予審定並減少原告優惠存款金額，棄置原告已受憲法保障之公法上財產權利不顧，其處分已然違法。又依釋字第五二五號及第五二九號解釋意旨，倘因公益之必要廢止法規或修改內容，致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，且行政程序法第一百二十六條亦有關於廢止合法授益行政處分應予補償之規定。退休教職員公保優存要點自六十三年施行迄今已卅餘年，優惠存款非惟係行政契約內容之一部，更成為教職員退休後所賴以維生之重要基礎，教育部未訂定過渡期間條款俾減輕原告損害，亦無採取合理之補救措施，即毅然實施上開要點規定，被告並據以作成原處分，逕自剝奪原告財產權利，顯與法治國家首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則相扞格。
五、又基於法安定性之考量，且為保障人民依行政法規所享有之既得權，並維繫法律尊嚴、政府公信，以落實信賴保護，乃設有「禁止溯及既往原則」，亦即法令經修正或新訂時，除法律另有規定外，祇適用對法令修正或新訂以後發生之事實（中央法規標準法第十八條、最高行政法院八十九年度判字第一八九號、九十二年度判字第一三二二號判決及台北高等行政法院九十年度訴字第六九四三號判決參照）。原告均係在本次退休教職員公保優存要點修正前任職並適用修正前規定，依不溯及既往原則，該新修正規定自應向後發生效力，不得溯及適用於原告。惟依該要點第三點之一第二項、第七項及第八項本文規定，溯及施行前已退休之教職人員，已影響該等人員公保養老給付所得辦理優惠存款之金額，並使其優存利息之既得權徒遭侵害。被告明知此一法律原則，竟執意為本件處分，當屬違誤。被告雖辯稱並無溯及既往等語，惟倘無新規定，原告每月可領二三、九三三元利息，現僅得領一五、八九四元，其中減損之八、○三九元即係遭新規定追溯。此差額已相當於原告每月家庭基本生活支出之數額，原告退休後之生活係依政府發給之退休金作全盤規劃，減少之系爭利息收入已使原告經常克制消費慾望及習慣，日常生活自然動輒受限制，生活品質大幅滑落。被告復訴稱選擇支領月退人員，其退休金加上公保養老給付金額優惠存款每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得等語，惟原告同薪級現職人員每月可領九四、○一一元，而原告退休後每月共計僅能領八五、四八二元，並無超過比同薪級在職人員，被告所稱並非事實。
六、依學校教職員退休條例第五條第一項第二款及第八條第三項規定，可知教育人員之退休制度，無論係退撫基金之提撥抑或月退休金之給付，均以本薪加一倍作為計算基準，而不考量專業加給與主管加給之部份。惟被告對於教育部九十五年一月二十七日台人（三）字第0000000000Ｂ號令發布之「教育人員退休所得合理化方案」及「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第三點之一」，係以現職教育人員薪資所得（本薪、學術研究費、主管職務加給及十二分之一年終工作獎金之合計數）做為所得替代率之分母值，造成擔任主管者並未提撥較多之退撫基金，卻領取較多退休所得之不合理現象，足證修正要點之計算基準已然有誤。被告對此明顯重大之錯誤未予究明，率予作為本件計算審定之基準，自屬違法。再者，各機關所發布之命令，於不牴觸憲法或法律及不侵害人民權利範圍內，即屬其職權之正當行使（釋字第一七二號解釋參照）。公保優存要點於教育部擅斷修正下，已使原告之優存給付利息發生鉅額減少，顯已侵害原告於憲法上所享有之公法財產基本權利，被告未予審酌，逕為本件處分之依據，當有違誤。
貳、被告答辯意旨略以：按原告經被告於九十三年六月廿四日以府人給字第○九三○○九八九○九號函審定自九十三年八月一日退休，依當時法令於台灣銀行股份有限公司水湳分公司存入優惠存款金額為一、五九五、五○○元。嗣退休教職員公保優存要點第三點之一經行政院核定，並經教育部於九十五年一月廿七日以台人㈢字第0000000000Ｂ號令修正發布，自000年0月00日生效。依該要點第三點之一第一項、第二項、第七項及第八項規定，支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比，超過者應減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。至本點施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第二款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。其月退休所得超過依第一項計算之退休所得上限百分比者，亦應減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。是原告原存於台灣銀行股份有限公司水湳分公司之優惠存款於九十五年八月一日期滿，即應適用教育部九十五年一月廿七日以台人㈢字第0000000000Ｂ號函頒之退休教職員公保優存要點第三點之一修正規定，重行核算公保養老給付優惠存款金額。被告據以審定原告於優惠存款期滿後，其公保養老給付得續存金額為一、○五九、六六七元，於法有據。原告雖訴稱違反信賴保護及不溯及既往原則等語，惟退休教職員公保優存要點之頒布原屬行政命令，國家因政策之需復以行政命令修正並無不合，亦無違信賴保護原則。又退休所得合理化之興革措施，對於已退休人員於本方案實施前已領取之優惠存款利息並未要求繳回，且原存單尚未到期者，仍適用舊制規定，僅生期滿換約者一體適用之效力，並未真正溯及既往。
理由
一、按退休教職員公保優存要點第二點規定，依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依學校教職員退休條例辦理退休。㈡退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國八十五年二月一日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。同要點第三點規定，依本要點辦理優惠存款之公務人員保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。
二、再按「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比...」、「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」、「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第二款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。」、「前項人員每月退休所得超過依第一項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」分別為公保優存要點第三點之一第一項、第二項、第七項及第八項本文所明定。又教育部於九十五年一月廿七日以台人㈢字第0000000000Ｃ號函轉知公保優存要點第三點之一經行政院核定，並經教育部於九十五年一月廿七日以台人㈢字第0000000000Ｂ號令修正發布，自九十五年二月十六日起生效。
三、本件原告係台中市忠明國民小學退休教師，於民國九十三年八月退休並領取公保養老給付金額一、五九五、五○○元，存入台灣銀行股份有限公司水湳分公司。被告依教育部於九十五年一月廿七日以台人㈢字第0000000000Ｂ號令修正發布，並自同年0月00日生效之公保優存要點第三點之一規定，核算結果，原核定原告之公保養老給付總額一、五九五、五○○元，高於依修正後公保優存要點得續存優惠存款之最高金額一、○五九、六六七元，乃以九十五年八月七日府人給字第○九五○一五九五五一號函知原告於上開要點第三點之一施行後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額一、○五九、六六七元辦理。原告不服，循序提起行政訴訟。
四、原告訴稱：㈠六十四年二月三日財政部奉行政院核准訂定退休教職員公保優存要點，優惠存款係以公立學校退休教職員退休時之公保舊制年資養老給付最高月數，按當月保險俸（薪）給計算給付金額，其制度目的係照顧教職員退休後之生活，俾使其維持一定之生活水平，乃國家照顧退休教職員生老病死及安葬之「退休制度」之一種，倘公務員選擇支領一次退休金並辦理優惠利率存款時，該項存款之優惠利率請求權，即屬公務員退休金請求權之一部分，是教師依法辦理退休，係屬公法上權利之行使，而優惠存款即為退休金之一部，本質上屬財產權，依憲法第十五條、司法院大法官會議釋字第一八七號及第四○○號解釋意旨，即應受憲法保障，故依中央法規標準法第五條第二款及第六條規定，其須以法律定之，無由以行政命令之方式加以規範。教育部僅以公保優存要點第三點之一之便宜措施，減少退休教職員之養老給付得辦理優惠存款之金額，此等限制原告財產權之舉並非以法律為之或得法律之授權，有違法律保留原則及上開解釋意旨。㈡公立國民中小學聘任之教師係基於聘任契約擔任教育工作，該聘任契約性質屬行政契約。原告與國家間既存在公法契約法律關係，公保養老給付金額優惠存款即屬契約內容之一部分，雙方即應受此契約內容之拘束，無由於未經他方同意之情形下片面修改契約約款。縱令國家確有公益上之理由而認有調整契約內容之必要，亦應遵守行政程序法第一百四十五條至第一百四十七條之規定，應補償原告之損失始得為之，惟教育部片面變更優惠存款之內容，顯然違約。㈢原告於被告為本件處分前，已因信賴既存之舊要點而安排或處置財產，是原告確因舊要點之施行而產生信賴基礎，已該當信賴要件之事實，並在客觀上有具體信賴之表現，確有值得保護之利益，被告不得因該要點之嗣後修正，而使原告遭受不能預見之損害。㈣公保優存要點自六十三年施行迄今已卅餘年，優惠存款非惟係行政契約內容之一部，亦為教職員退休後賴以維生之重要基礎，教育部未訂定過渡期間條款俾減輕原告損害，亦無採取合理之補救措施，即毅然實施上開要點規定，被告並據以作成原處分，逕自剝奪原告財產權利，顯與法治國家首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則不合。
五、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於四十八年七月十五日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於四十九年十一月二日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於六十三年十二月十七日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」另行政院六十四年二月三日以台六十四財字第九八九號令訂定發布本件上開簡稱之「退休教職員公保優存要點」六點後開辦。
六、惟上開優惠存款制度實施多年，公教人員之待遇已逐年向上調整，又八十四年七月一日退撫新制實施後，退休金基數之計算內涵提高為本（年功）俸一倍，公教人員退休所得大幅提昇，部分具有退撫新、舊年資之人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，且國內金融市場利率亦趨於向下調降，致政府負擔之優惠存款差額利息相對提高，形成各級政府沈重財政負擔，教育部遂於九十五年一月廿七日修正增訂退休教職員公保優存要點第三點之一，經行政院核定，並經該部於九十五年一月廿七日以台人㈢字第0000000000Ｂ號令修正發布，自九十五年二月十六日起生效。該修正明定支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比，每月退休所得，依該點第一項計算之，超過退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。增訂之該規定於訂定一個月後隨即施行，並未訂有過渡條款，致在該要點修正前已退休人員於優惠存款期滿後辦理續存時，其得辦理優惠存款之金額同受該要點修正規定之限制。
七、再按依請領退休金之權利屬憲法所定「人民有服公職之權利」之保護範圍，經司法院大法官會議多次解釋在案，其中釋字第六百十四號解釋之理由書，不僅確認「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保護人民有依法令從事公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金請求等權利。」並直指「國家則對公務人員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務。」是公保養老給付優惠存款之制度，施行多年，實質上已構成公務人員維持其退休生活之重要國家給付，不得因優惠存款名稱與退休金不同，又未經公務人員退休法所規定，即否認其屬國家對公務人員實質之退休給付之性質。是上開教育部修正增訂之公保優存要點第三點之一，經被告機關適用以上開函文改變原告得存優惠存款之最高金額，自屬變動原告退休給付之實質內容，原告主張其退休時對於優惠存款制度之存續產生信賴，認其得存優惠存款之最高金額應以其退休時有效之修正前公保優存要點之規定為依據，就本件主張有信賴基礎之存在部分，固非無據。
八、然退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，在於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，其結果，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員之生活，而以較一般存款利率為高之優惠存款，作為公教人員實質退休給付之一部，自有其背景，惟今時空背景，已有截然不同，公教人員之待遇已逐年向上調整，退休所得大幅提昇，又國內金融市場利率亦大幅向下調降，此一事實，為原告及一般公教人員所知悉，而輿論對於優惠存款制度變動之檢討，亦於原告退休之前，即見諸媒體，衡諸常情，原告對於優惠存款制度可能生變，自為其所能預見。
九、又國家對公務人員固有給予俸給、退休金等維持其生活之義務，然政府照顧退休人員，在於維持其退休生活之保障及尊嚴，是政府考量財政狀況、負擔能力，及退休人員之退休給付所得之內涵，於一定範圍內，予以調整，而兼顧公益之維護及私益之保障，並非不可。經查，本件原告係台中市忠明國民小學退休教師，於九十三年八月退休並領取公保養老給付金額一、五九五、五○○元，全數存入台灣銀行股份有限公司水湳分公司。經被告依教育部000年0月00日生效之公保優存要點第三點之一規定，將原告之公保養老給付總額一、五九五、五○○元，函知原告於該要點第三點之一施行後優惠存款期滿續存時，按得續存優惠存款之最高金額一、○五九、六六七元辦理。按依修正前之公保優存要點規定，存款本金一、五九五、五○○元，每月利息二三、九三三元，而修正後之該要點第三點之一規定，存款本金為一、○
五九、六六七元，原告每月將減少優惠存款利息八、○三九元，對原告言，自有損害。然原告退休後，除優惠存款利息外，尚領月退休金，每月可領月退休金含年終慰問金之分攤，為每月六一、五五一元，此為兩造所不爭，是合計原告於退休教職員公保優存要點修正後，因退休每月仍有七萬七千餘元之所得。雖原告稱退休後生活係依政府發給之退休金作全盤規劃，減少系爭利息收入後，原告即須經常克制消費慾望及習慣，日常生活自然動輒受限制等云。然依目前社會一般薪資水準、現今物價水平、原告之身分地位等，原告系爭優惠存款利息之減少，對於原告退休生活之維持及保障，影響尚屬有限，難謂對原告之經濟生活已產生重大損害。本件衡量公益及原告之利益損害，自難認原告有據信賴保護主張適用修正前公保優存要點規定之餘地。
十、綜上所述，本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，所修正之退休教職員公保優存要點，其適用之結果，尚難認原告得以信賴保護或不溯及既往原則之適用，主張仍適用修正前之退休教職員公保優存要點規定，而認被告機關所為本件原處分違法。從而，本件被告以原處分，適用修正後之該要點第三點之一規定，減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，訴願決定予維持，亦無不合，原告請求均予撤銷，為無理由，應予駁回。至原告其餘所訴各節核與本件判決結果，不生影響，爰不一一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國96年5月30日
第四庭審判長法官沈應南
法官許金釵法官許武峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中華民國96年6月4日
書記官陳鼎鈞